Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 2273/06

G r ü n d e

Die Beschwerde mit dem Begehren,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen Nrn. 1, 2 und 4 der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 26. September 2006 wieder herzustellen,

hat keinen Erfolg.

Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen die erstrebte Änderung der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Interessenabwägung (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO) nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Ordnungsverfügung, soweit es den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Nrn. 1, 2 und 4 abgelehnt hat, als rechtmäßig beurteilt und zugleich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Regelungen bejaht. Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens bestehen gegen die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung in den den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildenden Punkten keine Bedenken von Gewicht, die unter dem Blickwinkel der Erfolgsaussichten des Widerspruchs - auch - insofern den Vorrang der Aufschubinteressen der Antragstellerin vor den öffentlichen Vollziehungsinteressen ergeben könnten. Bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung teilt der Senat vielmehr die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der Nrn. 1, 2 und 4 der Ordnungsverfügung. Besondere Umstände, die dennoch dazu führen könnten, die privaten Interessen der Antragstellerin höher zu bewerten als das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung, sind ebenfalls nicht gegeben.

Das Verwaltungsgericht hat hinsichtlich der nach der Ordnungsverfügung zu sanierenden Grundstücke eine schädliche Bodenveränderung angenommen, die Antragstellerin als deren Verursacherin betrachtet und die angeordneten Maßnahmen - mit Ausnahme der gesetzten und in den Nrn. 3, 5 und 6 der Ordnungsverfügung geregelten Fristen - als verhältnismäßig bewertet. Das Beschwerdevorbringen trägt keine abweichende Einschätzung.

Schädliche Bodenveränderungen sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbei zu führen (§ 2 Abs. 3 BBodSchG). Die natürlichen Funktionen des Bodens umfassen u. a. die Funktion als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasser- und Nährstoffkreisläufen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b BBodSchG). Bezogen auf den Wasserkreislauf besitzt der Boden u. a. die Fähigkeit, Niederschlagswasser aufzunehmen und es als Sickerwasser nach der Bodenpassage an das Grundwasser und/oder die Oberflächengewässer abzugeben; er schützt zugleich das Grundwasser und die Oberflächengewässer vor Schadstoffeinträgen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Diese Funktion ist beeinträchtigt, wenn in den Boden Stoffe eingetragen worden sind, die in den Wasserkreislauf gelangen und geeignet sind, dort Gefahren oder erhebliche Nachteile zu bewirken. Die Eignung besteht, wenn im Hinblick auf den Wasserhaushalt nachteilige Auswirkungen einer gewissen Mindestintensität hinreichend wahrscheinlich sind. Der erforderliche Grad an Wahrscheinlichkeit bestimmt sich nach Art und Ausmaß des drohenden Schadens einerseits und des hohen Schutzes, den die Gewässer genießen, andererseits. Ein hinreichender Grad an Wahrscheinlichkeit ist insbesondere bei Substanzen im Boden gegeben, die mit durchsickerndem Niederschlagswasser in das Grundwasser oder die Oberflächengewässer transportiert werden und nach Art sowie Konzentration das Wasser verunreinigen oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften hervorrufen (§ 1 a Abs. 2 WHG). Solche Substanzen gehören nicht in Gewässer, um so weniger in Wasservorkommen, die - wie hier - konkret für die öffentliche Trinkwasserversorgung genutzt werden. Eine zum behördlichen Tätigwerden ermächtigende Beeinträchtigung der Wassergüte liegt insofern nicht erst dann vor, wenn feststeht, dass die bewirkten Veränderungen allgemein und/oder im besonderen hinsichtlich der Trinkwasserversorgung den Ge- oder Verbrauchswert des Wassers aufheben oder wesentlich herabsetzen. Vielmehr reicht angesichts der zentralen Bedeutung der Erhaltung und des Schutzes der naturgegebenen Wasservorkommen, vor allem der als Ausgangsstoff für die Trinkwasserversorgung nutzbaren und genutzten Wasservorkommen, selbst ein nur geringer Grad an Wahrscheinlichkeit der nachteiligen Beeinflussung der Nutzbarkeit des Wassers zu diesen Zwecken aus. Nichts anderes gilt im Hinblick auf den Schutz der ökologischen Funktionen der Gewässer (§ 1 a Abs. 1 Satz 1 WHG). Unabhängig von dem allgemein beim Schutz von Gewässern geltenden Maßstab, vor allem dem Besorgnisgrundsatz, der in § 34 Abs. 2 WHG zum Ausdruck gelangt, liegt dieser hohe Schutzstandard auch § 6 TrinkwV 2001 zu Grunde. Danach dürfen im Trinkwasser chemische Stoffe nicht in Konzentrationen enthalten sein, die eine Schädigung der menschlichen Gesundheit besorgen lassen (§ 6 Abs. 1 TrinkwV 2001); Konzentrationen von chemischen Stoffen, die die Beschaffenheit des Trinkwassers nachteilig beeinflussen können, sollen so niedrig gehalten werden, wie dies nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik mit vertretbarem Aufwand unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles möglich ist (§ 6 Abs. 3 TrinkwV 2001). Es ist gerade Sinn und Zweck des Schutzes des Bodens, soweit er für den Wasserhaushalt relevant ist, die Gewässer vor Stoffen zu bewahren, die sich nach den Maßstäben des Wasserrechts und den Vorgaben der Trinkwasserverordnung potenziell nachteilig auf den Ge- oder Verbrauchswert der Gewässer auswirken.

Derartige Auswirkungen sind hier hinreichend wahrscheinlich. Die mit der Beschwerde angesprochenen Folgen von PFT und der zur Gruppe dieser chemischen Verbindungen gehörenden Einzelsubstanzen - vor allem von PFOS und PFOA - für die menschliche Gesundheit sind zwar noch nicht abschließend geklärt; die wissenschaftliche Meinungsbildung dauert an. Hinlänglich gesichert ist jedoch, dass PFT - und/oder bestimmte Einzelsubstanzen dieser Gruppe - wissenschaftlich einhellig als Stoffe mit erheblichem gesundheitlichen Risikopotential eingestuft werden. Die Dosis-Wirkungs-Betrachtungen in den Stellungnahmen des Hygiene- Instituts des Ruhrgebiets, der Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt und des Bundesinstituts für Risikobewertung, die übereinstimmend und naturwissenschaftlich abgeleitet niedrig anzusetzende Schwellen für die Aufnahme von PFT - mittels Trinkwasser und Fischen - empfehlen, belegen das unmissverständlich; die mit der Beschwerde vorgelegte Studie des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes verdeutlicht das ebenfalls. Letztere bestätigt des Weiteren die Wasserlöslichkeit von PFT, also die Richtigkeit der die Ordnungsverfügung tragenden Annahmen zum Ausbreitungsverhalten von PFT und zum ursächlichen Zusammenhang zwischen den festgestellten Gehalten an PFT im Boden und in den Gewässern. Bei den gesundheitlich kritischen stofflichen Eigenschaften von PFT stehen, soweit ausweislich der vorgenannten Stellungnahmen bislang bekannt, die Persistenz, Bioakkumulation und Toxizität im Vordergrund. Nimmt man hinzu, dass in Fachkreisen davon ausgegangen wird, dass PFT im Körper von Menschen bereits weit verbreitet vorhanden sind, dass sich ferner die Gesamtbelastung durch zusätzliche Aufnahme von PFT folglich erhöht, ohne dass die Wege, auf denen Menschen PFT aufnehmen, im einzelnen bekannt sind und eine gesundheitliche Unbedenklichkeit bis hin zu einer weit entfernten kritischen Konzentrationsschwelle angenommen werden kann, steht mit dem Hineingelangen von PFT in die Gewässer unterhalb der nach der Ordnungsverfügung zu sanierenden Fläche wegen der Nutzung der Gewässer zu Trinkwasserzwecken eine Zusatzbelastung für die Menschen in Rede, die, weil es um Trinkwasser und damit ein zentrales Lebensmittel geht, praktisch - vorbehaltlich von Aufbereitungsmaßnahmen - unumgänglich eintritt. Ein Gewässer mit diesem Risikopotential ist erheblich nachteilig verändert; Boden, der hierzu beiträgt, ist in seinen Funktionen erheblich beeinträchtigt.

Das gilt auch, was das ermittelte Ausmaß der Belastung der Gewässer durch PFT anbelangt. Die festgestellten Konzentrationen an PFT übersteigen eine unter Umständen allgemein vorhandene Hintergrundbelastung bei weitem; gerade dies hat das Auffinden der Befrachtung der in Frage stehenden Grundstücke mit PFT ermöglicht. Die Trinkwasserkommission beim Umweltbundesamt hat für das Trinkwasser Höchstwerte empfohlen, die an einem der von der Belastung betroffenen Wasserwerke unterhalb der Grundstücke sogar zum Einsatz einer zusätzlichen Aufbereitungstechnik geführt hat. Der den Verwaltungsvorgängen zufolge erzielte Erfolg dieser Maßnahme bezogen auf die Beschaffenheit des in das Trinkwassernetz eingespeisten Reinwassers ändert nichts daran, dass es Sinn des Bodenschutzes u. a. ist, für die Trinkwasserversorgung möglichst auf unbelastetes Rohwasser zurückgreifen zu können. Entsprechend und gleichfalls wissenschaftlich fundiert hat das Bundesinstitut für Risikobewertung eine Empfehlung für die Beurteilung der Verkehrsfähigkeit von Fischen abgegeben; die für PFT als Inhaltsstoff von Fischen genannten Werte werden in den Fischen, die den betroffenen Gewässern entnommen worden sind, zum Teil beträchtlich überschritten.

Die nach der Ordnungsverfügung zu sanierende Fläche bei C. -T. ist als diejenige identifiziert worden, die schwerpunktmäßig und im besonderen Maße zur Gesamtbelastung der Gewässer im fraglichen Bereich beiträgt. Dass die PFT im Boden der belasteten Grundstücke und in den Gewässern aus auf den Boden aufgebrachtem Material stammen und von dort in die Gewässer gelangt sind sowie aktuell weiterhin gelangen, ist durch eingehende und aussagekräftige Untersuchungen schlüssig belegt und zieht die Antragstellerin selbst nicht in Zweifel. Die Ergebnisse der Gewässeruntersuchungen an den beiden Bächen nahe und unterhalb der Fläche sowie der Beprobungen des Bodens auf der Fläche weisen im Gesamtzusammenhang der umfangreich durchgeführten Untersuchungen übereinstimmend darauf hin, dass sich an dieser Stelle eine, wenn nicht die, maßgebliche Schadstoffquelle befindet. Ausgehend von der Konzentration an PFT im Boden hat der Antragsgegner die noch im Boden der Grundstücke vorhandene Gesamtmenge dieser Stoffe nachvollziehbar auf ca. 300 - 400 kg veranschlagt. Gemessen an den empfohlenen Höchstwerten für die Aufnahme von PFT ist das ein "Vorrat" an Schadstoffen, der zur Verunreinigung riesiger Wassermengen in einem gesundheitlich erheblich bedenklichen Ausmaß ausreicht. Es ist allgemein anerkannt, dass erkannte punktuelle Schadstoffquellen zu sanieren sind, soweit dies möglich und zumutbar ist, um einer sonst drohenden Ausbreitung der Schadstoffe mit der Folge u. a. zunehmend steigender Hintergrundbelastungen und einer dem Schutz der Umwelt abträglichen Verlagerung oder Erstreckung der Schadstoffe auf andere Umweltmedien wirkungsvoll zu begegnen. Insbesondere entspricht es den Wertungen des Bodenschutzrechts und des Wasserrechts, bei einem wasserlöslichen Schadstoff einem sukzessiven Schadstoffaustrag in die Gewässer effektiv entgegen zu wirken, und zwar auch dann, wenn sich als Folge des Zutritts großer Wassermengen letztlich "Verdünnungen" auf eher unkritischere Konzentrationen ergeben. Nicht anders als etwa bei Deponien oder sonstigen Anlagen, in denen wassergefährdende Stoffe vorhanden sind oder mit solchen Stoffen umgegangen wird, gilt es prinzipiell und in erster Linie, die Schadstoffe an ihrem Entstehungs- oder Auffindungsort zurück zu halten und dort Maßnahmen zur Gewährleistung eines insgesamt gefahrlosen Zustandes der Umwelt zu ergreifen.

Hiernach greifen auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die Verhältnismäßigkeit der ihr aufgegebenen Maßnahmen nicht durch. Ihr Hinweis darauf, dass PFT bei Untersuchungen in Niedersachsen sogar in der Muttermilch stillender Mütter vorgefunden worden sind und gegen das Stillen von Säuglingen behördlich nicht vorgegangen wird, relativiert weder das beträchtliche Risikopotential von PFT noch die Angemessenheit der vom Antragsgegner geforderten Sanierung. Die in Bezug genommene Studie des Niedersächsischen Landesgesundheitsamtes zeigt, dass bezogen auf eine Weitergabe von Schadstoffen im Wege des Stillens von Säuglingen neben dem Aspekt der Schadstoffaufnahme durch die Muttermilch auch derjenige der grundlegenden Vorzüge des Stillens gegenüber alternativ in Betracht kommenden Formen der Ernährung der Säuglinge zu bedenken ist. Hinzu kommt der typischerweise auf mehrere Monate begrenzte Zeitraum des Stillens. Dagegen bietet das Belassen der PFT auf der zu sanierenden Fläche ebenso wenig wie das Unterlassen von Maßnahmen gegen den fortwährend stattfindenden Austrag der PFT in die Gewässer keinerlei vergleichbaren Vorteil; das Unterbleiben einer Sanierung vermeidet lediglich die mit einer Sanierung einhergehenden finanziellen Aufwendungen. Bei der mit der Ordnungsverfügung angeordneten Sanierung geht es gerade auch darum, die Umwelt und also auch stillende Mütter vor vermeidbaren zusätzlichen Belastungen durch PFT zu bewahren. Es gibt auch keinen Anhaltpunkt dafür, dass dieses Ziel angesichts der Verbreitung von PFT sowie der schon eingetretenen Belastungen von Menschen einschließlich der stillenden Mütter durch diese Stoffe keinen Sinn mehr machen könnte.

Die von der Antragstellerin für vorzugswürdig gehaltene Sanierung der Fläche mittels bakterieller Reinigung des Erdreichs an Ort und Stelle stellt kein in gleicher Weise geeignetes, jedoch milderes Mittel zur Erreichung der Zwecke der Ordnungsverfügung dar. Zum einen zielt die mit der Ordnungsverfügung als Sanierungsmethode angeordnete Fangdränage mit Behandlungsanlage, die auf der Wasserlöslichkeit der PFT aufbaut, ähnlich wie die Sickerwasserfassung und - behandlung bei einer Deponie darauf ab, das von der fraglichen Fläche oberflächennah abfließende Niederschlagswasser mitsamt den hierdurch aus dem Boden gelösten PFT zu sammeln, die PFT sodann mittels Behandlung durch Aktivkohlefilter aus dem Wasser abzuspalten und anschließend schadlos zu entsorgen. Entgegen der Meinung der Antragstellerin soll die Belastung des Bodens daher durchaus wesentlich herabgesetzt werden. Zum anderen soll die Dränage mit der Behandlungsanlage zugleich kurzfristig, spätestens vor den im anstehenden Winter sowie Frühling zu erwartenden ergiebigen Niederschlägen und der Schneeschmelze funktionsfähig sein und betrieben werden. Das erscheint angesichts der bei der Bestimmung der Sanierungsmethode vom Antragsgegner mit bedachten örtlichen Gegebenheiten, von Art und Umfang der in Rede stehenden Baumaßnahmen und der praktischen Erfahrungen, die bei dem wegen der PFT im Rohwasser stattfindenden Verwendung von Aktivkohlefiltern in dem Wasserwerk bei Arnsberg gewonnen worden sind, auch realistischerweise erreichbar. Bei der Fassung und Reinigung von mit Schadstoffen befrachtetem Wasser handelt es sich im Ausgangspunkt um eine konventionelle, in der Praxis bewährte Methode, um die Ausbreitung wasserlöslicher Schadstoffe wirkungsvoll zu unterbinden und die Schadstoffe gleichzeitig aus den Umweltkreisläufen zu eliminieren. Hinsichtlich der konkreten Verhältnisse bei der nach der Ordnungsverfügung zu sanierenden Fläche soll das Abfließen von mit PFT belastetem Niederschlagswasser in die Gewässer innerhalb kurzer Zeit jedenfalls weitgehend verhindert werden. Dem gegenüber erfordert die bakterielle Reinigung nach Angaben der Antragstellerin einen Zeitraum von ca. 12 Monaten. Selbst wenn man diesen Zeitrahmen für realitätsnah hält, obwohl er nicht durch Referenzmaßnahmen bezogen gerade auf PFT und unter Einbeziehung der örtlichen Rahmenbedingungen konkretisiert worden ist, geht er weit über denjenigen hinaus, der für die Umsetzung und Betriebsfertigkeit der angeordneten Dränage-Lösung anzusetzen ist. Insbesondere wird der aktuell fortwährende Austrag von PFT-belastetem Wasser aus den Grundstücken, die in hängigem Gelände gelegen sind, während des Prozesses der bakteriellen Reinigung nicht durchgreifend begrenzt. Der vom Antragsgegner betonte Zeitfaktor für den Erfolg der Sanierung beruht gerade auf der andauernden Mobilisierung der PFT im Boden. Es ist auch ein legitimes Anliegen des Antragsgegners, lässt vor allem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an einer möglichst kostengünstigen Sanierungsmethode nicht unzumutbar zurücktreten, bei der Auswahl unter mehreren an sich tauglichen Varianten zur Sanierung dem Gesichtspunkt der Vermeidung zeitlicher Verzögerungen bei der Unterbrechung des aktuellen Schadstoffaustrags erhebliche Bedeutung beizumessen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Die bei der Streitwertbemessung in den Blick zu nehmenden wirtschaftlichen Folgen der Ordnungsverfügung, die die Antragstellerin mit ihrem Begehren abwehren will, lassen sich mangels anderer Anhaltspunkte an der Höhe der veranschlagten Kosten der Ersatzvornahme ablesen. Dem nur vorläufig regelnden Charakter des vorliegenden Verfahrens ist nach der Streitwertpraxis des Senats durch die Herabsetzung des für das entsprechende Hauptsacheverfahren in Höhe der vollen Kosten in Ansatz zu bringenden Betrages auf die Hälfte Rechnung zu tragen.

Vgl. etwa Senatsbeschlüsse vom 10. August 2005 - 20 B 954 /05 - und vom 11. Juli 2005 - 20 B 801/05 -.

Das deckt sich mit der Empfehlung im Streitwertkatalog (Nr. 1.5). Die Herabsetzung des Wertes für das Hauptsacheverfahren auf ¼, wie sie vom Verwaltungsgericht praktiziert worden ist, hält der Senat in Fällen, in denen durch eine Ordnungsverfügung Maßnahmen mit bestimmbaren wirtschaftlichen Konsequenzen abverlangt worden sind, nicht für angemessen.