Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 1164/05

G r ü n d e :

Die Beschwerde ist begründet. Die mit ihr dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) führen zum Erfolg des Rechtsmittels.

Die Antragstellerin, Kriminalhauptkommissarin der Besoldungsgruppe A 11 BBesO, erstrebt einstweiligen Rechtsschutz dagegen, dass der Dienstherr eine dem Polizeipräsidium N. zum 00.00.0000 zugewiesene Planstelle der Besoldungsgruppe A 12 BBesO nicht mit ihr, sondern mit dem Beigeladenen besetzen will, der als Kriminalhauptkommissar der Besoldungsgruppe A 11 BBesO ebenfalls Dienst beim Polizeipräsidium N. leistet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die Beförderungsstelle mit dem Beigeladenen zu besetzen: Außer einem Anordnungsgrund sei ein Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. In den aktuellen Regelbeurteilungen habe der Beigeladene zwar ein besseres Gesamturteil als die Antragstellerin (4 Punkte gegenüber 3 Punkten) erhalten. Darauf könne die Auswahlentscheidung jedoch nicht gestützt werden. Denn die der Antragstellerin erteilte Beurteilung vom 00.00.0000 betreffend den Zeitraum vom 00.00.0000 bis zum 00.00.0000 sei mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig. Dabei könne dahinstehen, ob das Gesamturteil von 3 Punkten (der Vorschlag des Erstbeurteilers der Antragstellerin lautete auf 5 Punkte) in einem unlösbaren Widerspruch zu den Einzelbewertungen stehe. Die beiden Submerkmale zu dem auf 3 Punkte lautenden Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" (Vorschlag des Erstbeurteilers: 5 Punkte) seien mit 5 Punkten, die sieben Submerkmale zu dem mit 4 Punkten bewerteten Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" (Vorschlag des Erstbeurteilers: 5 Punkte) mit zweimal 4 Punkten und fünfmal 5 Punkten, die drei Submerkmale zu dem mit 4 Punkten bewerteten Hauptmerkmal "Sozialverhalten" (Vorschlag des Erstbeurteilers: 5 Punkte) mit einmal 4 Punkten und zweimal 5 Punkten bewertet. Hierzu habe der Endbeurteiler eine schlüssige Begründung nicht gegeben. Unabhängig hiervon sei die Beurteilung der Antragstellerin jedenfalls mit überwiegender Wahrscheinlichkeit wegen Verstoßes gegen Nr. 8.1 Abs. 2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL) vom 25. Januar 1996, MBl. NRW. 1996 S. 278, geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. 1999 S. 96, rechtswidrig. Danach sei, wenn sich - wie bei der Antragstellerin, die im selben statusrechtlichen Amt zum dritten Mal dasselbe Gesamturteil erhalten habe - Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, dies im Einzelnen zu begründen. Das sei nicht in ausreichender Weise geschehen. Außer dem insoweit nicht genügenden allgemeinen Hinweis auf den Quervergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamten der Vergleichsgruppe der Antragstellerin heiße es in der Begründung lediglich:

"Bei KHKin C. handelt es sich um eine gute Ermittlungsbeamtin; gleichwohl hob sich ihre zu bewertende Gesamtleistung nicht deutlich genug vom Leistungsergebnis der vorherigen Regelbeurteilung ab. Offensichtlich war die Beamtin im Beurteilungszeitraum an ihre Leistungsgrenzen gestoßen."

Der Hinweis auf die Leistungsgrenzen sei zwar grundsätzlich geeignet, die unterbliebene Steigerung gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL zu erklären. Dieser Hinweis sei aber hier nicht schlüssig bzw. nicht überzeugend. Das der Antragstellerin erteilte Gesamturteil von 3 Punkten besage, dass sie durchschnittliche Leistungen erbracht habe. Demnach sei die Vereinbarkeit des Gesamturteils mit dem Begriff einer guten Ermittlungsbeamtin zweifelhaft. Außerdem stehe die Einschätzung des Endbeurteilers, die Antragstellerin sei an ihre Leistungsgrenzen gestoßen, nicht im Einklang damit, dass insbesondere der Erstbeurteiler, teilweise aber auch der Endbeurteiler im Beurteilungszeitraum eine Leistungssteigerung bei den Hauptmerkmalen gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung der Antragstellerin festgestellt hätten (bei der das Gesamturteil von 3 Punkten auch vom Erstbeurteiler vorgeschlagen worden war).

Der Antragsgegner macht geltend: Der Erstbeurteiler habe eingeräumt, er habe der Antragstellerin, die Ende des Jahres 2005 das 57. Lebensjahr vollende, im Hinblick auf § 5 Abs. 3 Satz 1 des Beamtenversorgungsgesetzes die Möglichkeit zur Beförderung durch eine exellente Beurteilung verschaffen wollen. Sein Vorschlag, mit der er der Antragstellerin einen plötzlichen enormen Leistungsanstieg zuerkannt habe, sei erkennbar überzogen gewesen. Der Endbeurteiler habe eine Leistungssteigerung der Antragstellerin beim Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" berücksichtigt. Er habe die Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Sozialverhalten" auf 4 Punkte (in der Vorbeurteilung 3 und 4 Punkte gemäß dem Vorschlag des Erstbeurteilers) und das für ihn entscheidende Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" auf 3 Punkte (in der Vorbeurteilung ebenfalls 3 Punkte in Übereinstimmung mit dem Vorschlag des Erstbeurteilers) reduziert. Hiernach sei die Antragstellerin im Quervergleich in das Leistungsbild von 3 Punkten im oberen Bereich einzuordnen gewesen. Die Diskrepanz zwischen der Benotung der Hauptmerkmale und der nur durch den Erstbeurteiler festzusetzenden Einzelmerkmale (Submerkmale) sei systemimmanent. Die gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL gegebene Begründung dafür, dass die Antragstellerin zum dritten Mal innerhalb derselben Vergleichsgruppe dasselbe Gesamturteil erhalten habe, reiche entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts aus. Der Endbeurteiler sei zwar mit der Arbeit und Leistung der Antragstellerin sehr zufrieden. Ihre Leistungen seien aber eben nicht ganz so gut wie die derjenigen Beamten, die im Quervergleich ein Gesamturteil von 4 Punkten erhalten hätten. Der zutreffende Hinweis, dass sie "ihre Leistungsgrenze erreicht" habe, sei wegen der Hinweise des Verwaltungsgerichts in einem dort unter dem Aktenzeichen 2 K 8031/02 geführten Klageverfahrens erfolgt, aufgrund deren eine Neubeurteilung der Antragstellerin für den Beurteilungszeitraum 00.00.0000 bis 00.00.0000 erfolgt sei. Derartige negative Begründungspunkte seien aber nicht erforderlich. Auch bei der Begründungspflicht nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL müsse ein Hinweis darauf ausreichen, dass im Rahmen des Quervergleichs in der Vergleichsgruppe der zu beurteilenden Beamten ein besseres Gesamturteil nicht habe zuerkannt werden können.

Damit sind Gründe dargelegt, aus denen ein Anordnungsanspruch zu verneinen ist. Nach der in Verfahren der vorliegenden Art vorzunehmenden summarischen Prüfung leidet die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegte dienstliche Beurteilung der Antragstellerin vom 00.00.0000 nicht an durchgreifenden Rechtsmängeln.

Die Plausibilität der Beurteilung ist nicht wegen einer Diskrepanz zwischen dem Gesamturteil, den Hauptmerkmalen und den Submerkmalen zu verneinen. Von den drei bewerteten Hauptmerkmalen lauten zwar zwei ("Leistungsverhalten" und "Sozialverhalten") auf 4 Punkte. Allein das Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" ist mit 3 Punkten bewertet worden. Das Gesamturteil von 3 Punkten erscheint entgegen der Auffassung der Antragstellerin dennoch als rechtlich einwandfrei. Der Endbeurteiler hat, wie der Antragsgegner erläutert hat, insoweit die Bewertung des Hauptmerkmals "Leistungsergebnis", dem er eine größere Bedeutung als den beiden anderen Hauptmerkmalen beimaßt, als ausschlaggebend angesehen. Das ist nicht zu beanstanden. Bei der Festsetzung der Gesamtnote (des Gesamturteils) ist wegen der unterschiedlichen Gewichtung der Hauptmerkmale die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Merkmale nicht gewollt (Nr. 8.1 Abs. 1 Satz 2 BRL). Es ist nicht ersichtlich, dass der Endbeurteiler den ihm hiernach zustehenden Bewertungsfreiraum nicht sachgerecht ausgeübt hat.

Des Weiteren besteht keine zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung vom 00.00.0000 führende Diskrepanz zwischen der Bewertung der o. a. Hauptmerkmale bzw. dem erteilten Gesamturteil und der Bewertung der jeweiligen Submerkmale. Der Erstbeurteiler hat zwar sämtliche Submerkmale (mit Ausnahme der Submerkmale "Ausdauer und Belastbarkeit" und "Entscheidungs- und Urteilsfähigkeit" sowie Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" - jeweils 4 Punkte - mit 5 Punkten bewertet. Daran hat der Endbeurteiler nichts verändert. Das macht die Beurteilung jedoch nicht unplausibel. Die Submerkmale werden vom Endbeurteiler, wenn er - wie hier - in Anwendung der Nr. 9.2 BRL zu einer anderen Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils gelangt, im Allgemeinen nicht entsprechend geändert (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 BRL). Zwar muss der Endbeurteiler die Vorschläge des Erstbeurteilers zur Bewertung der Submerkmale nicht unkommentiert hinnehmen. Vielmehr verantwortet er die dienstliche Beurteilung insgesamt und hat es in der Hand, die Abweichungen - soweit möglich - vertretbar zu begründen. Das schließt die Befugnis ein, die Benotung der Submerkmale ausdrücklich zu ändern.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 -, m.w.N.

Hierzu kann vor allem Anlass bei solchen Abweichungen bestehen, die ihrem Grund im individuellen Leistungs- und Befähigungsprofil des Beurteilten haben. Die Auflösung tatsächlicher oder vermeintlicher Widersprüche in die eine oder die andere Richtung ist aber auch in anderer Weise möglich. Insbesondere bei Abweichungen aus Gründen des allgemeinen, d. h. einzelfallübergreifenden Quervergleichs kommen dafür auch die Abweichungsbegründungen in den dienstlichen Beurteilungen und/oder ergänzende Erläuterungen des Endbeurteilers im Widerspruchs- bzw. Gerichtsverfahren in Frage. Einer ausdrücklichen Änderung zu positiv gefasster Bewertungen der Submerkmale bedarf es dann nicht. Es genügt statt dessen, dass der Endbeurteiler sich von diesen Bewertungen - ausdrücklich oder stillschweigend - distanziert.

Ausgehend hiervon hat der Senat für den Fall einer Diskrepanz zwischen (vom Endbeurteiler ungünstiger bewerteten) Hauptmerkmalen und (dabei unverändert gelassenen) Submerkmalen entschieden, dass letztere ihre Aussagekraft verlieren und schon deshalb für den Qualifikationsvergleich im Rahmen eines Auswahlverfahrens anlässlich einer Stellenbesetzung unergiebig sein können. In einem solchen Fall bleiben die Vorschläge des Erstbeurteilers zu den Submerkmalen zwar als solche in der dienstlichen Beurteilung aufgeführt. Sie haben aber, soweit die Beurteilung von dem Vorschlag des Erstbeurteilers zu den Hauptmerkmalen und zu dem Gesamturteil abweicht, dazu keinen hinreichenden Bezug mehr und scheiden als zusätzliche Erkenntnisquelle aus. Unter diesen Voraussetzungen steht auch die Plausibilität der Beurteilung außer Frage: Sind die Submerkmale ohne Bedeutung, ist zugleich eine vermeintliche Widersprüchlichkeit im Verhältnis zu Hauptmerkmalen und Gesamturteil ausgeräumt.

Vgl. wiederum OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 -. So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Der Endbeurteiler hat sich weder ausdrücklich noch sinngemäß die Bewertung der Submerkmale durch den Erstbeurteiler zu eigen gemacht. Im Gegenteil hat er jedenfalls im gerichtlichen Beschwerdeverfahren, damit noch rechtzeitig, darauf verwiesen, dass er nach dem Beurteilungssystem nicht berechtigt sei, die vom Erstbeurteiler vorgeschlagenen Submerkmale abzuändern ("Die Diskrepanz zwischen der Bewertung der Hauptmerkmale und der nur durch den Erstbeurteiler festzusetzenden Einzelmerkmale ist systemimmanent ..."). Diese im Einklang mit den Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRL, Stand 1. März 1999, S. 119, stehende Einschätzung ist nach der vorstehend wiedergegebenen Rechtsprechung des Senats zwar rechtsirrig. Sie beinhaltet aber sinngemäß die Erklärung, dass der Endbeurteiler die Benotung der Submerkmale durch den Erstbeurteiler in der Sache nicht geteilt und sie als obsolet betrachtet hat. Damit steht die Schlüssigkeit der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin auch insoweit jedenfalls inzwischen außer Frage.

Des Weiteren folgt der Senat dem Verwaltungsgericht nicht darin, die vom Endbeurteiler gegebene Begründung dafür, dass er der Antragstellerin zum dritten Mal im selben statusrechtlichen Amt das gleiche Gesamturteil erteilt hat, entspreche nicht den Anforderungen der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL ("Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen"). Allerdings wird mit der Begründung "im Einzelnen" eine über einen Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den beurteilten Beamten verlangt, aus der er entnehmen kann, woran es im Einzelnen liegt, dass die wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm anders als im Regelfall nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -.

Das wird durch die erwähnten Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRL, S. 119, bestätigt:

"Die Beurteilung soll in diesen Fällen den Beurteilten aufzeigen, warum (Unterstreichung durch das Gericht) im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde".

Hiernach wird verlangt, dass die Begründung sich nicht darauf beschränkt, dass im Quervergleich keine bessere Beurteilung habe erteilt werden können. Darüber hinaus ist erforderlich, dass dem Beurteilten die Gründe für den leistungsmäßigen "Stillstand" im Quervergleich verdeutlicht werden.

Vgl. das erwähnte Urteil des Senats vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -.

Die hier vom Endbeurteiler unter "Begründung zu Ziffer 8.1 BRL Pol" gegebene Begründung genügt diesen Anforderungen. Sie beschränkt sich nicht auf einen bloßen Hinweis auf den Quervergleich. Sie lässt auch erkennen, warum der Endbeurteiler der Antragstellerin zum dritten Mal im selben statusrechtlichen Amt ein nur durchschnittliches Gesamturteil zuerkannte ("Bei KHKin C. handelt es sich um eine gute Ermittlungsbeamtin; gleichwohl hob sich ihre zu bewertende Gesamtleistung nicht deutlich genug vom Leistungsergebnis der vorherigen Regelbeurteilung ab. Offensichtlich war die Beamtin im Beurteilungszeitraum an ihre Leistungsgrenzen gestoßen."). Mehr kann nicht verlangt werden. Das gilt unabhängig davon, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts der Beurteiler nicht verpflichtet ist, nach den Ursachen des Leistungsstillstands bei den beurteilten Beamten zu forschen und diese verbal darzustellen. Es reicht z.B. auch die Schilderung leistungsmäßiger Einschränkungen aus.

Vgl. wiederrum das Urteil des Senats vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -.

Der Senat hält die vom Endbeurteiler gegebene Begründung auch für schlüssig. Selbst für eine gute Ermittlungsbeamtin kann das Gesamturteil "Die Leistungen entsprechen den Anforderungen voll" (3 Punkte) angebracht sein, wenn sie im Vergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamten ihrer Vergleichsgruppe nicht ganz an die (noch besseren) Leistungen der mit "übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte) Beurteilten heranreicht. Auch ist dem Hinweis des Endbeurteilers, die Antragstellerin sei im Beurteilungszeitraum 00.00.0000 bis 00.00.0000 offensichtlich an ihre Leistungsgrenzen gestoßen, eine Plausibilität nicht abzusprechen. Zwar hat die Antragstellerin sich, worauf auch der Antragsgegner verweist, gegenüber dem vorangegangenen Beurteilungszeitraum im Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" von 3 auf 4 Punkte gesteigert. Das besagt aber nicht zugleich, sie könne ihre Leistungen noch weiter verbessern. Die Bewertungsvorschläge des Erstbeurteilers sind in diesem Zusammenhang nicht aussagekräftig.

Die in erster Instanz von der Antragstellerin vorgetragenen weiteren Argumente rechtfertigen eine ihr günstigere Entscheidung ebenfalls nicht. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass der Personalrat der Beförderungsentscheidung nach Ergehen der Beurteilung vom 00.00.0000 zugestimmt hat. Dem ist die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren auch nicht entgegengetreten. Des Weiteren ist im Hinblick auf die Neuerstellung der den Zeitraum vom 00.00.0000 bis 00.00.0000 betreffenden Beurteilung am 00.00.0000 eine erneute Beurteilerbesprechung (Nr. 9.2 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BRL) durchgeführt worden. Schließlich genügt die Begründung, die der Endbeurteiler für die gegenüber dem Vorschlag des Erstbeurteilers vorgenommene Herabstufung des Gesamturteils um 2 Punkte, des Hauptmerkmals "Leistungsergebnis" um ebenfalls 2 Punkte sowie der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Sozialverhalten" um jeweils 1 Punkt gegeben hat, den Anforderungen der Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL. Der Endbeurteiler hat sich dabei im Einklang mit dem Vorbringen des Antragsgegners, der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers sei überzogen gewesen, ausschließlich auf die Notwendigkeit eines gleichen Bewertungsmaßstabs innerhalb der Vergleichsgruppe der Antragstellerin, also auf einzelfallübergreifende Erwägungen gestützt. Unter Zugrundelegung der insoweit geltenden, vom Verwaltungsgericht bereits dargelegten Maßgaben lässt sich ein Begründungsdefizit hiernach nicht bejahen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO. Die dem Beigeladenen in zweiter Instanz entstandenen außergerichtlichen Kosten sind nicht erstattungsfähig, weil er im Beschwerdeverfahren - anders als in erster Instanz - einen Antrag nicht gestellt und sich somit dem Risiko einer Auferlegung von Kosten nicht ausgesetzt hat.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes.