Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 1746/04

G r ü n d e

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für den Erlass der beanspruchten einstweiligen Anordnung sind für keinen der Feststellungsanträge erfüllt.

Eine einstweilige Anordnung, die - wie hier - darauf abzielt, die Hauptsache - wenn auch zeitlich begrenzt und damit nur teilweise - vorwegzunehmen, kann ergehen, wenn u. a. in der Hauptsache ein Erfolg mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daran fehlt es wegen gewichtiger Bedenken jedenfalls gegen die Begründetheit des Feststellungsbegehrens in der Hauptsache. Diese Bedenken haben auch Bestand vor dem Erfordernis der Effektivität vorläufigen Rechtsschutzes. Letzteres besagt, dass eine einstweilige Anordnung zur Vermeidung vollendeter Tatsachen vorbehaltlich besonders schwerwiegender Gründe auch unter Vorwegnahme der Hauptsache zu ergehen hat, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch eine Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann.

Die Anträge zu 1. sind auf die Feststellung gerichtet, dass die Anforderungen der Versatzverordnung dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz des von der Antragstellerin hergestellten Materials UTR 8/1 nicht (Hauptantrag zu 1.a) bzw. nicht vor Ablauf der Übergangsfristen nach § 6 VersatzV (Hilfsanträge zu 1.b) und 1. c) entgegenstehen. Bei sachgerechtem Verständnis (§ 88 VwGO) bezieht sich das Begehren auf das Herstellen von und den Umgang mit UTR 8/1 insofern, als es um den untertägigen Versatz in Steinkohlenbergwerken geht und sich nach Meinung des Antragsgegners, wie sie vor allem in der an die nordrhein-westfälischen Bergämter gerichteten Weisung der Bezirksregierung B. vom 4. Februar 2004 zur Anwendung von § 6 VersatzV zum Ausdruck kommt, hierfür Einschränkungen aus der Versatzverordnung ergeben. Die Antragstellerin will Klarheit über die Auswirkungen der Versatzverordnung auf von ihr gesehene technische Möglichkeiten des Einsatzes von UTR 8/1 im Steinkohlenbergbau erlangen. Diesbezüglich besteht aufgrund von Meinungsunterschieden zwischen den Beteiligten Unsicherheit und allein hierauf bezogen können die Sachurteilsvoraussetzungen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 und 2 VwGO erfüllt sein.

Die beanspruchten Feststellungen lassen sich auf der Grundlage der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht treffen. Die Versatzverordnung steht, soweit ihre Rechtsfolgen streitig sind, mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz von UTR 8/1 entgegen. UTR 8/1 unterfällt § 4 Abs. 1 VersatzV und genügt nicht den in dieser Vorschrift vorgegebenen stofflichen Anforderungen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV ist der Einsatz von Abfällen zur Herstellung von Versatzmaterial sowie unmittelbar als Versatzmaterial nur zulässig, wenn u. a. die in Anlage 2 Tabelle 1 aufgeführten Feststoffgrenzwerte im jeweiligen verwendeten unvermischten Abfall nicht überschritten werden. Bei UTR 8/1 handelt es sich um ein im Sinne dieser Bestimmung aus Abfällen hergestelltes Gemisch zur Verfüllung untertägiger Grubenbaue. In der Anlage der Antragstellerin wird, wie die für ihre Errichtung und ihren Betrieb erteilte Genehmigung vom 5. November 1990 sowie die für UTR 8/1 ergangenen Allgemeinen Zulassungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV zeigen, aus unterschiedlichen mineralischen Abfallarten sowie ggf. Zement eine Trockenmischung erstellt, die speziell für den Einsatz im Bergbau bestimmt ist und mörtelähnliche Funktion hat. Die Mischung wird nach Zugabe von Anmischflüssigkeit in untertägige Grubenbaue verbracht und härtet dort aus mit der Folge der Auffüllung von Hohlräumen. Hierdurch werden die bauphysikalischen Eigenschaften der Abfälle zu bergtechnischen oder bergsicherheitlichen Zwecken genutzt (§ 2 Nr. 1 Satz 1 VersatzV). Die in der nach Angaben der Antragstellerin gegenwärtig geltenden Allgemeinen Zulassung vom 16. September 2003 wiedergegebenen Rezepturen für UTR 8/1 weisen als Ausgangsstoffe mehrere Abfallarten, u. a. Müllverbrennungsrückstände und Stäube sowie Sande, aus. Der dort aufgeführte maximale Bleigehalt der Trockenmischung von 2500 mg/kg liegt deutlich über dem entsprechenden Feststoffgrenzwert nach Anlage 2 Tabelle 1. Der zu den Antragsunterlagen der Allgemeinen Zulassung gehörende Prüfbericht des I. - Instituts des Ruhrgebiets vom 27. Februar 2002 (A 815 D/02/C) belegt, wiederum bezogen auf die Mischung UTR 8/1, Konzentrationen auch an sonstigen Schwermetallen oberhalb der Feststoffgrenzwerte. Demzufolge werden die Feststoffgrenzwerte auch nicht in den zur Herstellung der Mischung verwendeten einzelnen Abfällen eingehalten. Denn die Vermischung der unterschiedlichen Abfälle kann allenfalls dazu führen, dass hohe Schwermetallkonzentrationen in einem einzelnen unvermischten Abfall wegen der Zugabe geringer belasteter Abfälle im entstehenden Gemisch nur "verdünnt" auftreten.

Ein Überschreiten der Feststoffgrenzwerte ist nicht wegen gleich hoher geogener Grundgehalte (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV) zulässig. Maßgeblich dafür, ob die jeweiligen Gehalte die Gehalte des aufnehmenden Gesteins überschreiten, sind sämtliche für die Grenzwertbetrachtung nach Anlage 2 entscheidungserheblichen Schadstoffgehalte, also auch die Feststoffwerte. Eine Heranziehung allein der Werte im Eluat, wie die Antragstellerin sie vornimmt, ist mit dem Wortlaut des § 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV und dem systematischen Zusammenhang der Absätze 1 und 2 des § 4 VersatzV nicht vereinbar. Die Feststoffgrenzwerte für den einzelnen unvermischten Abfall stehen als eigenständige Anforderungen neben den auf das Versatzmaterial bezogenen Grenzwerten im Eluat. § 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV dient der Handhabung des solchermaßen bestimmten Schutzziels, nicht seiner Ersetzung durch ein allein auf die Grenzwerte im Eluat (Anlage 2 Tabelle 2) begrenzten Schutzniveaus. Die Erwägungen der Antragstellerin, eine "Immissionsneutralität" des Versatzes lasse sich unter alleiniger Heranziehung des Schutzmaßstabes der Eluatgrenzwerte bewirken, ändern am anders lautenden Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV nichts.

Verfehlen danach die in das Gemisch UTR 8/1 eingestellten Abfälle die Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV, dürfen sie nicht zur Herstellung von Versatzmaterial oder als Versatzmaterial eingesetzt werden. Dabei kann auf sich beruhen, ob die Abfalleigenschaft der Ausgangsstoffe sich in UTR 8/1 fortsetzt oder wegen der von der Antragstellerin durchgeführten Behandlung der Abfälle zur Trockenmischung vor der Einbringung in die Grubenbaue endet. Ist UTR 8/1 (noch) Abfall, werden entgegen § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV Abfall zur Herstellung von Versatzmaterial und gleichzeitig Abfall als Versatzmaterial unmittelbar eingesetzt. Ist UTR 8/1 hingegen kein Abfall, sondern ein "Produkt", was ausschließlich unter dem Blickwinkel eines schon mit dem Ende des Vermischungsprozesses abgeschlossenen Vorgangs der Verwertung der Ausgangsstoffe denkbar ist, findet die Herstellung des "Produkts" unter mit § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV nicht zu vereinbarendem Einsatz von Abfällen statt. Den Feststoffkriterien nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV unterliegen Abfälle sowohl dann, wenn sie als solche als Versatzmaterial eingesetzt werden, als auch dann, wenn sie bei der Herstellung von Versatzmaterial Verwendung finden. In beiden Fällen erfüllen sie - mittelbar oder unmittelbar - Versatzzwecke und steht ihre ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu diesen Zwecken in Rede (§ 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Nr. 1 VersatzV).

Durch die Erstreckung der Anforderungen, die an (unmittelbar) als Abfall eingesetztes Versatzmaterial gestellt werden, auf die Abfälle, unter deren Verwendung Versatzmaterial hergestellt wird, werden die auf den Versatz unter Tage ausgerichteten Verwertungsvorgänge insgesamt und gerade die vielfältigen wirtschaftlich-technisch geprägten Gestaltungen erfasst, bei denen Abfälle vor ihrer Ablagerung in den Grubenbauen zweckgerichtet aufbereitet werden und die Einstufung des materialmäßigen Ergebnisses dieser Behandlung als Abfall problematisch sein kann. Die Phase der Herstellung von Versatzmaterial aus Abfällen gehört dagegen unzweifelhaft zur Entsorgung der Abfälle. Zugleich ist eine den Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV genügende Herstellung des Versatzmaterials Voraussetzung für dessen rechtmäßiges Entstehen und somit für dessen Inverkehrbringen sowie Einsatz. Ergänzt wird dieses Regelungskonzept durch § 5 VersatzV, wonach Abfälle zur Herstellung von Versatzmaterial sowie unmittelbar als Versatzmaterial nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, um sie Anlagen zur Herstellung von Versatzmaterial oder untertägigen Grubenbauen zuzuführen, in denen die Anforderungen nach den §§ 3 und 4 eingehalten werden. Das schließt es, werden in einer Anlage zur Herstellung von Versatzmaterial - wie derjenigen der Antragstellerin - die Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV nicht gewahrt, bereits aus, dass die Abfälle dieser Anlage zugeleitet werden. Unter Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV kann demnach ein als "Nicht-Abfall" zu bezeichnendes Produkt nicht rechtmäßig entstehen.

Der Umstand, dass das Feststellungsbegehren der Antragstellerin neben dem Herstellen auch das Inverkehrbringen und den Einsatz von UTR 8/1 zum Gegenstand hat, gibt, weil das Herstellen nach dem Vorstehenden unzulässig ist und folglich zu unterbleiben hat, keinen Anlass, die Rechtmäßigkeit des Umgangs mit dem hergestellten UTR 8/1 isoliert für sich zu prüfen. Die Rechtmäßigkeit des Herstellens ist nach § 4 Abs. 1 VersatzV unabdingbare Voraussetzung für an die "Produktion" anschließende Schritte der Vermarktung und der praktischen Nutzung von UTR 8/1. Dafür, dass die Antragstellerin für sich in Anspruch nimmt, dass unter Verstoß gegen die Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV hergestelltes UTR 8/1 in den Verkehr gebracht und eingesetzt werden darf, und diese Frage zur gerichtlichen Feststellung stellt, spricht nichts. Soweit die Bezirksregierung B. in der schon erwähnten Weisung vom 4. Februar 2004 im Hinblick auf Entsorgungsverträge nach § 6 VersatzV für die Übergangsfrist zwar das Herstellen von UTR 8/1, nicht aber dessen Einsatz in Grubenbauen für zulässig hält, ist hierauf nachstehend im Zusammenhang mit jener Vorschrift einzugehen. Die Rechtsauffassung des Antragsgegners veranlasst jedenfalls nicht, die Auswirkungen der Rechtswidrigkeit des Herstellens von UTR 8/1 auf theoretisch nachfolgende Schritte des Umgangs mit diesem Stoff an dieser Stelle anders zu würdigen.

Durchgreifende Bedenken gegen die Vereinbarkeit von § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV mit höherrangigem Recht bestehen nicht. Die Vorschrift dürfte auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhen. Die Versatzverordnung ist, soweit sie vorliegend anzuwenden ist, erlassen worden auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 Nr. 1, § 7 Abs. 2 iVm § 7 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe a) KrW-/AbfG. § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung nach Abs. 1 stoffliche Anforderungen festzulegen, wenn - bergbaufremde - Abfälle in der Bergaufsicht unterstehenden Betrieben aus bergtechnischen oder bergsicherheitlichen Gründen eingesetzt werden. § 7 Abs. 1 KrW-/AbfG enthält die Ermächtigung, insbesondere zur Sicherung der schadlosen Verwertung, die Einbindung von bestimmten Abfällen in Erzeugnissen zu beschränken (Nr. 1), und für bestimmte Abfälle festzulegen, dass sie nur in bestimmter Menge oder Beschaffenheit oder für bestimmte Zwecke in den Verkehr gebracht oder verwertet werden dürfen (Nr. 4 Buchstabe a). Seinem Wortlaut nach lässt § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG jedenfalls stoffliche Anforderungen an Material zu, das im Zeitpunkt seines Einsatzes als Versatzmaterial Abfall ist. Mit dem Wortlaut der Vorschrift vereinbar ist aber darüber hinaus ein Verständnis dahin, dass stoffliche Anforderungen auch für Abfälle festgelegt werden dürfen, die für das Herstellen von Versatzmaterial Verwendung finden. Denn die Ermächtigung ist bedingt dadurch, dass die Abfälle zu bestimmten Zwecken in bergbaulichen Betrieben "eingesetzt" werden. Es ist ohne weiteres möglich, unter dem Einsatz von Abfällen nicht nur solche Maßnahmen zu verstehen, bei denen die Abfälle unmittelbar bergbetrieblichen Zwecken zugeführt werden, sondern auch solche Maßnahmen, bei denen die Abfälle durch eine dem bergbetrieblichen Gebrauch vorgeschaltete Behandlung die Abfalleigenschaft - möglicherweise - verlieren und zum Bestandteil des so hergestellten "Produktes" werden. Die durch den Begriff des Einsatzes geforderte Beachtung der Funktion des Umgangs mit den Abfällen lässt die Einbeziehung auch einer derartigen mittelbaren Nutzung der nach § 2 Nr. 1 VersatzV für Versatzmaterial maßgeblichen bauphysikalischen Eigenschaften zu. Ein in diese Richtung gehendes Verständnis des § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG entspricht dem Sinn und Zweck dieser Bestimmung, mittels stofflicher Anforderungen an Abfälle deren Verwertung speziell durch Versatz zu steuern, also die Pflichten nach § 5 KrW-/AbfG hinsichtlich der Voraussetzungen bergmännischen Versatzes zu konkretisieren. Gemessen an diesem Regelungsziel ist es von allenfalls nachrangiger Bedeutung, ob Abfälle direkt und als solche in den Versatz gelangen oder ob sie zunächst zu einem spezifisch für den Versatz bestimmten Stoff werden, dessen Einordnung als Abfall aufgrund nach wie vor in der Praxis nicht trennscharf anwendbarer Abgrenzungskriterien zweifelhaft ist. Das ergibt sich auch daraus, dass § 7 Abs. 1 Nrn. 1 und 4 Buchstabe a) KrW-/AbfG ohnehin allgemein zu Anforderungen an das Verwerten ermächtigt, die u. a. an die Inhaltsstoffe und die Beschaffenheit der Abfälle anknüpfen. Den Regelungsgehalt des § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG gleichwohl so zu verstehen, dass die Versatzproblematik nur teilweise, nämlich für im Zeitpunkt des Versatzes als Abfall einzustufende Stoffe, soll durch Verordnung geregelt werden dürfen, hieße, aus dem speziellen Zweck der Vorschrift eine Privilegierung der Verwertung zum bzw. durch Versatz herzuleiten. Das ist aber mit dem Sinn des § 7 KrW-/AbfG, den Regelungsgegenstand einer zu erlassenden Verordnung bezogen auf bestimmte Methoden des Umgangs und der Verwertung von Abfall mit Blick auf die Konkretisierung auch stoffbezogener Anforderungen an die Verwertung einzugrenzen, nicht vereinbar.

Soweit die Antragstellerin die in der Versatzverordnung zitierten Regelungen des § 7 KrW-/AbfG nicht als taugliche Ermächtigungsgrundlage für § 5 VersatzV ansieht, lässt sie außer Acht, dass § 5 VersatzV im Einklang mit § 7 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe a) KrW-/AbfG Anforderungen an das Inverkehrbringen von Abfällen enthält und nicht unmittelbar den Betrieb der Anlagen zur Herstellung von Versatzmaterial oder den Betrieb der untertägigen Grubenbaue steuert. Die Pflichten der Betreiber der Anlagen und/oder der Grubenbaue werden durch § 5 VersatzV nicht ausgestaltet; es geht um das Material, das ihnen zugeleitet werden darf. Soweit die Antragstellerin des weiteren annimmt, § 3 VersatzV überschreite die Ermächtigungsgrundlage nach § 7 KrW-/AbfG, ist dies - unabhängig von allem anderen - für die Wirksamkeit des § 4 VersatzV nicht entscheidungserheblich. § 3 VersatzV soll in Anknüpfung an § 5 Abs. 2 Satz 3 KrW-/AbfG gewährleisten, dass hochwertig verwertbare metallhaltige Abfälle nicht dem Versatz zugeführt werden, und beruht damit auf einem gegenüber § 4 VersatzV eigenständigen und für sich sinnvollen Regelungsansatz. Der Schluss auf eine untrennbare Verflochtenheit der beiden Vorschriften lässt sich nicht ziehen.

Zweifel von durchgreifendem Gewicht daran, dass § 4 Abs. 1 VersatzV die Grenzen des der Bundesregierung zustehenden weiten Gestaltungsspielraums wahrt, bestehen nicht. Insbesondere ist keine mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbarende Beeinträchtigung geschützter Rechtspositionen des betroffenen Personenkreises (§ 1 Abs. 2 VersatzV) nach Art. 12, 14 GG festzustellen. Die stofflichen Anforderungen begrenzen im Interesse der Konkretisierung der abfallrechtlichen Grundpflichten nach § 5 KrW-/AbfG das von der untertägigen Ablagerung schadstoffhaltigen Materials ausgehende Gefährdungspotential für Schutzgüter des Abfallrechts. Das ist weder im Ausgangspunkt noch in der Ausgestaltung im Einzelnen zu beanstanden. Unter prinzipieller Anerkennung, dass Abfall durch bergmännischen Versatz verwertet wird, wodurch im Ansatz die Fortsetzung entsprechender unternehmerischer Tätigkeiten einschließlich derjenigen der Antragstellerin entgegen hieran vielfach geübter Kritik nicht zuletzt von Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft gesichert wird, soll der zunehmenden Verwendung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle mit ohnehin definitionsbedingt hohem Beeinträchtigungspotential sowie in der Praxis steigender Belastung an hierfür als ungeeignet eingestuften Standorten entgegengewirkt werden.

Vgl. BT-Drucks. 14/9579 S. 17 f.

Für die Abfälle, die den stofflichen Anforderungen nicht genügen, soll der wirtschaftliche Anreiz einer untertägigen Ablagerung außerhalb der alternativ ausreichend vorhandenen Entsorgungswege entfallen. Ebenso wie die untertägige Deponierung von Abfällen bewirkt ihre Verwendung zum Versatz unumkehrbare und, abhängig von der Art der Schadstoffe, auf sehr lange Zeit wirksame Risiken schädlicher Umwelteinwirkungen. Es ist nicht fraglich, dass bei der Betrachtung der Risiken und ihrer Beherrschung Aspekten der Langzeitsicherheit ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Anerkannt ist das seit langem durch die Anforderungen der TA- Abfall an Untertagedeponien, die nach der TA-Abfall lediglich im Salzgestein vorgesehen sind (Nr. 10), sowie der Technischen Regeln für den Einsatz von bergbaufremden Abfällen als Versatz vom 22. Oktober 1996 (Nr. I.6.9.2.3). Ebenso ist nicht zweifelhaft, dass das abgelagerte Material beim Versatz im Steinkohlenbergbau, um den es vorliegend ausschließlich geht, mit der Einstellung der Wasserhaltung typischerweise in unmittelbare Berührung mit Grundwasser geraten kann. Ein vollständiger Einschluss des für den Versatz verwendeten Materials wird durch umgebendes Steinkohlengebirge nicht als hinreichend verlässlich gewährleistet angesehen (vgl. auch Nrn. 1.1, 2.1 des Anhangs 2 zu § 3 Abs. 5 DepV, Nrn. 1.1, 2.1 der Anlage 4 zu § 4 Abs. 3 Satz 2 VersatzV, Nrn. 10.1, 10.3.3 TA-Abfall). Das ausgehend hiervon mit § 4 Abs. 1 VersatzV in der Verknüpfung mit der Ausnahmeregelung nach § 4 Abs. 2 VersatzV verfolgte Schutzziel der immissionsneutralen Ablagerung wird bezogen auf Untertagedeponien in Steinkohleformationen erwogen,

vgl. Sondergutachten "Abfallwirtschaft" des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drucks. 11/8493, Rdnrn. 1646 ff.,

und findet in den schon erwähnten Technischen Regeln - in den Einzelheiten modifiziert - Ausdruck (Nrn. I.6.9.2.2, I.6.9.2.2.1). Der Sache nach werden als Folge der Versatzverordnung für den Steinkohlenbergbau im Wesentlichen lediglich die zum Versatz gelangenden Einsatzstoffe auf Rückstände aus der Kohleverfeuerung reduziert, sofern nicht die sonstigen Einsatzstoffe die Grenzwerte einhalten, vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) VersatzV.

Angesichts dieser legitimen konzeptionellen Eckpunkte erschließt sich für die in § 4 Abs. 1 und 2 VersatzV konkretisierend festgelegten Elemente des Schutzziels weder eine mangelnde Erforderlichkeit noch eine Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Im Gegenteil tragen sowohl das Nebeneinander der Feststoffgrenzwerte und der Grenzwerte im Eluat als auch der Bezug der Feststoffgrenzwerte zum einzelnen unvermischten Abfall dem Aspekt der Vorsorge gegenüber einer langfristig zu besorgenden Mobilisierung lange Zeit wirksamer Schadstoffe in potentiell schädlichen Konzentrationen Rechnung. Grenzwerte im Eluat erklären sich mit Blick auf den Kontakt des eingebrachten Materials mit Grundwasser und das wasserrechtliche Besorgnisprinzip ohne weiteres als unerlässlich. Die Verstärkung des damit einhergehenden Schutzes durch zusätzliche Feststoffgrenzwerte ist wegen des - wie ausgeführt - hohen Umweltrisikos, des für die untertägige Beseitigung stark schadstoffhaltiger Abfälle geltenden Schutzstandards und der hierauf aufbauenden, auf Standorte im Salzgestein angewiesenen Entsorgungsstrukturen sowie der nötigen Schadlosigkeit jeglicher Verwertung zumindest nicht unvertretbar. Das vom Schutzkonzept der Versatzverordnung abweichende Verständnis der Antragstellerin von der Gewährleistung einer immissionsneutralen Ablagerung allein durch Grenzwerte im Eluat ist auch angesichts der früheren Verwaltungspraxis in diesem Punkt, vor allem der angesprochenen Technischen Regeln, weder technisch zwingend noch gar verfassungsrechtlich vorgegeben. Bei den Feststoffgrenzwerten den einzelnen unvermischten Abfall zu betrachten, entspricht dem weithin üblichen und im Grunde unangefochtenen Grundsatz, dass zu vermeiden ist, dass auf die Schadstoffkonzentration bezogene Anforderungen durch Zugabe unbelasteten Materials faktisch entwertet und die Schadstofffracht letztlich ungehindert flächig verteilt wird ("Verdünnungsverbot"). Die Höhe der einzelnen Grenzwerte schließlich greift Werte auf, die schon bislang in anderen Regelungsbereichen mit Blick vor allem auf den Gewässerschutz Anwendung finden und darauf abzielen, die Verwertung mittels Versatz dem im Falle einer untertägigen Beseitigung einzuhaltenden Standard anzupassen. Die Möglichkeit der Verschärfung bisher geltender Schutzanforderungen und die hierdurch hervorgerufene Veränderung der Rahmenbedingungen für die im Bereich des Bergversatzes unternehmerisch Tätigen ist im Kern bereits angelegt in dem dynamischen Charakter der abfallrechtlichen Grundpflichten. Zur Abmilderung von Härten ist die Versatzverordnung mit einer Übergangsregelung (§ 6) versehen, durch die abgestufte Fristen bis zum Wirksamwerden der Anforderungen eingeräumt werden. Die Umstellung auf die neuen Anforderungen wird zudem erleichtert durch das Inkrafttreten der Versatzverordnung erst drei Monate nach ihrer Verkündung, wodurch den Betroffenen ermöglicht worden ist, die Voraussetzungen für das Eingreifen der Übergangsregelung herbeizuführen. Einzustellen ist ferner, dass dem Erlass der Versatzverordnung trotz der in der speziellen Ermächtigung nach § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG liegenden Anerkennung eines Handlungsbedarfs langjährige Diskussionen in Fachkreisen vorangegangen sind, die den betroffenen Unternehmen nicht verborgen geblieben sein können.

§ 6 VersatzV kommt der Antragstellerin indessen nicht in größerem Umfang zugute, als dies der Antragsgegner zugestanden hat. Verfassungsrechtlich dürfte auch das nicht zu beanstanden sein. Dass UTR 8/1 hergestellt und zum Versatz gebracht werden darf, sofern ein solcher Versatz in einem vor dem Stichtag 30. Oktober 2002 genehmigten bergrechtlichen Betriebsplan vorgesehen ist, zieht der Antragsgegner nicht in Zweifel und bedarf deshalb von vornherein nicht der Feststellung. Weitere bergrechtliche Zulassungen im Sinne des § 6 VersatzV galten zum Stichtag für UTR 8/1 nicht. Die Allgemeine Zulassung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV lässt sich zwar auf bergrechtliche Bestimmungen zurückführen. Sie stellt aber nicht, wie in § 6 VersatzV vorausgesetzt, eine vor dem 30. Oktober 2002 geltende rechtliche Grundlage dar für den Einsatz der Abfälle zur Herstellung von UTR 8/1 und/oder den Einsatz von UTR 8/1. Zum einen ist durch die nach dem Stichtag erteilte Allgemeine Zulassung vom 16. September 2003 die vorangehende Zulassung vom 19. Juni 2002 abgelöst worden (Nebenbestimmung Nr. 4.2); die bisherige Zulassung ist erloschen und scheidet damit als Basis für die Fortsetzung der bisherigen Herstellung von und des Umgangs mit UTR 8/1 aus. Zum anderen wird durch eine Allgemeine Zulassung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV das für bestimmte gefährliche Stoffe unter Genehmigungsvorbehalt gestellte Beschäftigungs- bzw. Umgangsverbot aufgehoben; infrage steht die gesundheitliche Vorsorge bei der Aufsuchung, Gewinnung und Aufbereitung von Bodenschätzen (§ 1 GesBergV). Bei der Herstellung von UTR 8/1 aus Abfällen wird das Umgangsverbot nicht aktuell. Der Vorgang des Herstellens ist u. a. immissionsschutzrechtlich und abfallrechtlich, nicht aber bergrechtlich regelungsbedürftig. Er steht außerhalb des in § 1 GesBergV umrissenen Anwendungsbereichs. Dagegen unterfällt der Umgang mit UTR 8/1 beim Versatz den Vorschriften der §§ 1, 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV. Jedoch wird der Regelungsbereich des § 6 VersatzV hierdurch nur berührt, wenn UTR 8/1 Abfall ist, was die Antragstellerin gerade nachdrücklich bezweifelt. Ist UTR 8/1 kein Abfall, fehlt es an einem für die Anwendung des § 6 VersatzV tauglichen Gegenstand der Allgemeinen Zulassung. Stuft man UTR 8/1 hingegen als Abfall ein, ist ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Versatz dieses Stoffes und der Allgemeinen Zulassung zu bejahen. Die Allgemeine Zulassung ist indessen bloße Voraussetzung des Umgangs mit UTR 8/1 im Zuge des Versatzes; dies hat nicht zur Folge, dass UTR 8/1 im Sinne des § 6 VersatzV aufgrund der Allgemeinen Zulassung eingesetzt wird. § 6 VersatzV soll die Fortsetzung zum Stichtag ausgeübter bzw. durch bergrechtliche Zulassungen oder rechtsgültige Entsorgungsverträge rechtlich abgesicherter versatzbezogener Tätigkeiten ermöglichen. Für die Umstellung von Versatzkonzepten soll den Bergwerken eine angemessene Frist eingeräumt werden.

Vgl. BT-Drucks. 14/9579 S. 21 zu § 6.

Das kommt mittelbar auch den Abfallerzeugern und den Betreibern von Anlagen zur Herstellung von Versatzmaterial zugute. Denn die Anforderungen der §§ 3, 4 und 5 VersatzV sind uneingeschränkt, also auf allen Stufen der zum Versatz führenden Kette, erst nach Ablauf der Zulassungen und vertraglichen Bindungen einzuhalten. Ein Versatzkonzept setzt eine hinreichende Verfestigung in Form konkretisierter Vorstellungen über Versatztätigkeiten voraus; allgemein gehaltene Absichten genügen, wie die Anknüpfung an geltende Zulassungen oder rechtsgültige Entsorgungsverträge verdeutlicht, nicht. Eine zureichende Absicherung eines Konzepts stellt die Allgemeine Zulassung daher schon deshalb nicht dar, weil sie sich nicht auf bestimmte Grubenbaue bezieht, in denen UTR 8/1 konkret verwendet werden soll, sondern den Umgang mit dem Stoff generell sowie aus nur gesundheitlicher Sicht des Schutzes von Beschäftigten regelt, wodurch die Möglichkeit eines Einsatzes von UTR 8/1 lediglich flankierend begleitet wird. Erst nach einer Konkretisierung der allgemeinen Umgangsbefugnis auf einzelne Grubenbaue, wie sie typischerweise durch einen Betriebsplan bewirkt wird, der wiederum die Prüfung sämtlicher Zulassungsvoraussetzungen (§§ 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG) voraussetzt, kann ein Einsatz als Versatzmaterial erfolgen. Der Betriebsplan ist insofern auch nicht etwa ein wertungsmäßig zu vernachlässigender bloß formeller Aspekt. Durch seine Zulassung wird vielmehr das Versatzvorhaben verbindlich festgelegt und zur Ausführung freigegeben. Dass mit einer bergrechtlichen Zulassung im Sinne des § 6 VersatzV nicht auch eine Allgemeine Zulassung nach § 4 GesBergV gemeint ist, wird auch anhand der zur Begründung der Versatzverordnung angeführten Ausgangslage deutlich, in der die Allgemeine Zulassung ausdrücklich nur unter dem Blickwinkel der Voraussetzungen für den Einsatz von Bergbauzement sowie neben den Verfahren nach §§ 51 f. BBergG angesprochen wird.

Vgl. BT-Drucks. 14/9579 S. 17.

Die für die Herstellungsanlage von UTR 8/1 erteilte Genehmigung vom 5. November 1990 enthält keine im Sinne des § 6 VersatzV bergrechtliche Regelung über den Einsatz von Abfällen. Die Bindung des herzustellenden Materials an den Einsatz im Bergbau (Nebenbestimmung III.6) ist auf immissionsschutzrechtliche bzw. abfallrechtliche Bestimmungen gestützt. Die Erwägung der Antragstellerin, die Übergangsregelung müsse aus verfassungsrechtlichen Gründen schon allein wegen der Genehmigung vom 5. November 1990 zum Tragen kommen, bedingt kein anderes Verständnis. Verfassungsrecht gebietet es nicht, dem Betreiber einer Anlage bei einer Neuregelung der Anforderungen an die Einsatzstoffe und die Verwendung des hergestellten Erzeugnisses die bisherigen Marktchancen für eine Übergangszeit wirtschaftlich völlig ungeschmälert zu erhalten. Geboten ist eine das Verhältnismäßigkeitsprinzip beachtende, vor allem berechtigtes Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage angemessen berücksichtigende Überleitung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1988 - 1 BvR 743/86 u. a. -, BVerfGE 79, 29 (46 f.); Berkemann in: Umbach/Clemens, Grundgesetz, Art. 14 Rdnrn. 362, 365 ff. m.w.N.

Insofern ist hier nach dem oben Gesagten einzustellen, dass der maßgebliche Stichtag über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 4 VersatzV hinaus in die Zukunft verschoben worden ist und bergrechtliche Zulassungen ohne weiteres auch die Antragstellerin begünstigen, und zwar immerhin noch mehr als drei Jahre nach Inkrafttreten der Versatzverordnung. Ohne eine bergrechtliche Zulassung war am Stichtag der Absatz von UTR 8/1 am Markt eben nicht als schutzfähiger sowie vertrauenswürdiger Bestand gesichert, sondern waren allenfalls tatsächliche Erwartungen und Chancen gegeben, deren Realisierung von ungewissen Marktentwicklungen abhängig war. Ohnehin besteht auch für die Antragstellerin die Möglichkeit fort, Versatzmaterial unter Verwendung von Abfällen herzustellen und auf dem Markt anzubieten; erforderlich ist lediglich eine Anpassung der Rezeptur an die veränderten Vorgaben. Darauf, dass die Bedingungen für den Wettbewerb bei der Erbringung von Entsorgungsdienstleistungen bzw. für das Anbieten von Versatzmaterial gleich bleiben, besteht schon im Ansatz keinerlei Anspruch.

Vor dem Stichtag abgeschlossene rechtsgültige Entsorgungsverträge, aufgrund deren UTR 8/1 hergestellt oder als Versatzmaterial eingesetzt wird, sind ebenfalls nicht erkennbar. Die von der Antragstellerin mit den Erzeugern der Abfälle und den Abnehmern der Mischung, den Bergwerksunternehmen, getroffenen vertraglichen Abreden belegen derartige Verträge nicht. Gegenstand der Verträge muss ihrer Bezeichnung sowie dem Anwendungsbereich der Versatzverordnung zufolge die Entsorgung, hier also die Verwertung, von Abfall sein. Das Erfordernis der Rechtsgültigkeit der Verträge verlangt, wie die Alternative der geltenden bergrechtlichen Zulassungen zeigt und der beabsichtigte Schutz bestehender Versatzkonzepte bestätigt, rechtsverbindliche Festlegungen zu konkreten Vorhaben des Versatzes. Verhindert werden soll eine Beeinträchtigung der Realisierung solcher Vereinbarungen durch die Anforderungen nach §§ 3, 4 und 5 VersatzV. Entscheidendes Merkmal sind danach bindende vertragliche Regelungen über Versatzaktivitäten. Die Vertragsbeziehungen zwischen Erzeugern und Betreibern von Anlagen zur Herstellung von Versatzmaterial bedürfen dabei, wie ausgeführt, keiner gesonderten Berücksichtigung; sie werden durch den Schutz bestehender Versatzkonzepte und in dem sich dadurch ergebenden Rahmen mittelbar gleichermaßen begünstigend erfasst.

Den von der Antragstellern vorgelegten Verträgen mit Bergbauunternehmen sind verbindliche Absprachen über konkrete Versatztätigkeiten mittels UTR 8/1 - zumal für die nach Meinung der Antragstellerin potentiell bis zum Ablauf der Übergangsfrist (1. März 2006) zu verfüllenden Grubenbaue - nicht zu entnehmen. Jedenfalls reichen die Absprachen nicht über die ohnehin durch Betriebspläne zugelassenen und deshalb für das Feststellungsbegehren unerheblichen, zum Teil gegenwärtig bereits praktizierten Versatzmaßnahmen hinaus. Der Vertrag vom 19. September 1995/4. Oktober 1995, zu dessen Verlängerung über die ursprünglich vereinbarte Laufzeit bis Ende 2003 (§ 10 Abs. 1) hinaus nichts vorgetragen ist, ist ein aus

füllungsbedürftiger Rahmenvertrag über "Reststoffe" und deren untertägige Verwertung. Für ein Konzept, mittels UTR 8/1 bestimmte Grubenbaue zu verfüllen, ist der Vertrag unergiebig. Die Verträge für die Bergwerke "M. /P. " und "M1. " enthalten, unabhängig von weiteren Fragen, keine Regelungen über Mindestabnahmepflichten. Darüber hinaus verlangt der Rahmenvertrag unter dem Gesichtspunkt der Qualität der Reststoffe (§ 4) deren Zulässigkeit. Die Antragstellerin macht selbst geltend, gegen die Bergwerke keine (Schadensersatz-)Ansprüche zu haben, weil UTR 8/1 als Folge der Versatzverordnung unzulässig sei. Diese Einschätzung steht im Einklang mit dem Umstand, dass die Antragstellerin nicht einmal behauptet, die Bergbauunternehmen seien vertraglich verpflichtet, die Zulassung von Betriebsplänen zum Versatz mit UTR 8/1 zu beantragen. Das lässt insgesamt nicht die für die Anwendung des § 6 VersatzV notwendige Annahme zu, dass konkrete Versatzaktivitäten schon vor dem Stichtag vertraglich in einer Art und Weise verbindlich festgelegt worden sind, die durch die Einhaltung der Anforderungen nach §§ 3, 4 und 5 VersatzV gestört werden könnten.

Auch die auf die Genehmigungsfähigkeit von Betriebsplänen zum Versatz mit UTR 8/1 zielenden Feststellungsanträge zu 2. bleiben jedenfalls aus den vorstehenden Erwägungen ohne Erfolg. Da UTR 8/1 wegen des Verstoßes gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV nicht hergestellt werden darf, sind Fragen der Zulassung einer Verfüllung von Grubenbauen mit dem - rechtswidrig - hergestellten Material ohne jede praktische Bedeutung. Darüber hinaus ist die Zulässigkeit des einzubringenden Materials im Betriebsplanverfahren zu prüfen, weil es sich bei § 4 Abs. 1 VersatzV um ein in ein öffentlich-rechtliches Verbot gekleidetes überwiegendes öffentliches, außerbergrechtliches Interesse handelt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992.

Damit ist bei gegebener Unzulässigkeit des Materials die Zulassung eines das Material einbeziehenden Betriebsplanes ausgeschlossen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG.