Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1717/05

G r ü n d e

Nach der Rücknahme der Beschwerde der Antragstellerin war das Verfahren insoweit entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

Die Beschwerde der Beigeladenen ist zulässig.

Der Senat stellt im Rahmen der Prüfung der Beschwerdebefugnis der Beigeladenen, die sich - wie bereits in der Verfügung vom 07. Oktober 2005 dargelegt - nicht bereits aus der bloßen Stellung als Beigeladene ergibt, sondern eine materielle Beschwer voraussetzt, seine Bedenken zurück. Nach den Ausführungen der Beigeladenen in ihrem Schriftsatz vom 14. Oktober 2005 kann zumindest nicht von vornherein und unter jedem denkbaren Gesichtspunkt ausgeschlossen werden, dass sich der behördliche Zugriff auf bei der Antragstellerin befindliche Unterlagen als Eingriff in den Gewerbebetrieb der Beigeladenen darstellt.

In der Sache hat die Beschwerde der Beigeladenen allerdings keinen Erfolg.

Eine Verletzung der Beigeladenen in subjektiven Rechten im Falle der Herausgabe der mit dem angefochtenen Bescheid der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2005 von der Antragstellerin angeforderten Unterlagen, die hinsichtlich der Vollziehbarkeit des Bescheids ein überwiegendes Aussetzungsinteresse begründen könnte, lässt sich bei der in einem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung, die sich nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Beschwerdeverfahren auf die von der Beigeladenen dargelegten Gründe zu beschränken hat, nicht feststellen.

Vom Grundsatz her erscheint eine subjektive Rechtsverletzung eines Privaten der Gestalt möglich, dass eine Behörde auf Unterlagen zugreift, die ausschließlich der Eigentumssphäre des Privaten bzw. seinem Gewerbebetrieb zuzuordnen sind, ohne dass eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage bzw. eine Herausgabeverpflichtung des Privaten besteht. In einem solchen Fall dürfte auch ein betriebsbezogener Eingriff im Sinne einer unmittelbaren Beeinträchtigung des Betriebs als solchen bejaht werden können. Die Darlegungen der Beigeladenen reichen jedoch nicht aus, um hier von dem Vorliegen einer solchen Konstellation auszugehen.

Die Situation stellt sich wie folgt dar: Die Unterlagen, auf die sich die Anforderung in dem angefochtenen Bescheid bezieht (Kontrollberichte mit Mängelfeststellungen und eine Jahresmeldung, mit der nach der Begründung des Bescheids nur die für das Jahr 2004 gemeint sein kann), sind in einer öffentlich-rechtlichen Vorschrift, nämlich § 6 Abs. 2 und 3 der Rindfleischetikettierungsverordnung (RiFlEtikettV) geregelt. Die Antragstellerin wird in ihrer Eigenschaft als private Kontrollstelle in Anspruch genommen und hat zumindest de jure von den an dem freiwilligen Etikettierungssystem beteiligten Unternehmen unabhängig zu sein (arg e § 5 Satz 1 Nr. 2 RiFlEtikettV). Grundsätzliche Aufgabe der privaten Kontrollstellen ist es, freiwillige Etikettierungssysteme zu kontrollieren, und zwar auf allen Erzeugungs- und Vermarktungsstufen (vgl. Art. 16 Abs. 1 Unterabsatz 2 3. Spiegelstrich der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates). Damit übernehmen die Kontrollstellen wie ein Beliehener öffentliche Aufgaben, was sich aus Art. 16 Abs. 1 Unterabsatz 3 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 ergibt, der bestimmt, dass die Mitgliedstaaten die Kontrolle freiwilliger Etikettierungssysteme auch einer Behörde übertragen können. Die mit dem Bescheid angeforderten Unterlagen beziehen sich auf oder verhalten sich über Kontrollen, die die Antragstellerin nicht im Betrieb der Beigeladenen, sondern in landwirtschaftlichen Betrieben durchgeführt hat, mögen diese auch auf Grund von vertraglichen Vereinbarungen mit der Beigeladenen an dem von dieser ehemals betriebenen freiwilligen Etikettierungssystem beteiligt gewesen sein. Nach Nr. 21 des der Beigeladenen für ihr freiwilliges Etikettierungssystem erteilten Genehmigungsbescheids vom 08. Mai 2003 hatte diese sicherzustellen, dass jeder einzelne Systemteilnehmer einen Vertrag mit einer privaten Kontrollstelle abschließt.

Wenn die Antragstellerin vor diesem Hintergrund entsprechende Kontrollen durchgeführt und auf Grund dessen Unterlagen gemäß § 6 Abs. 2 und 3 RiFlEtikettV erstellt und in Besitz hat, wovon nach dem Vortrag der Beteiligten auszugehen ist, spricht dies unabhängig von einer öffentlich-rechtlichen Zugriffsbefugnis der Antragsgegnerin dagegen, dass diese Unterlagen einen rein zivilrechtlichen Hintergrund haben und (ausschließlich) dem Gewerbebetrieb der Beigeladenen zuzurechnen sind. Daran vermag der bloße Vortrag der Beigeladenen nichts zu ändern, dass im Rahmen eines freiwilligen Etikettierungssystems eine öffentlich- rechtliche Kontrolle auf der Erzeugungsstufe nicht zulässig sei und dass sie (statt dessen) auf dieser Stufe ein ausschließlich privatrechtlich organisiertes und kontrolliertes Qualitätssicherungssystem betreibe, das auf vertraglichen Vereinbarungen zwischen ihr und der Antragstellerin sowie den landwirtschaftlichen Betrieben beruhe und nichts mit Rindfleischetikettierung zu tun habe.

Im Übrigen ergeben sich Zweifel an dieser Darstellung bereits daraus, dass - soweit ersichtlich - Unterlagen gemäß § 6 Abs. 2 und 3 RiFlEtikettV bei der Antragstellerin vorhanden sind, was mit einer ausschließlich privatrechtlichen Tätigkeit zumindest nicht ohne Weiteres zusammenpasst. Denn es ist weder geltend gemacht noch belegt worden, dass die Antragstellerin auf Grund einer zivilrechtlichen Vereinbarung mit der Beigeladenen verpflichtet war, genau die Unterlagen zu erstellen, die jedenfalls auf den ersten Blick öffentlich-rechtlich vorgeschrieben sind. Gegen eine rein zivilrechtliche Kontrolltätigkeit der Antragstellerin spricht im Übrigen, dass sie in einer an die Antragsgegnerin gerichteten e-mail vom 22. April 2005 die Herausgabe der Unterlagen allein unter Hinweis auf die Rechtsauffassung der Beigeladenen verweigert, irgendwelche vertraglichen Verpflichtungen dagegen nicht erwähnt hat. Zwar soll nicht ausgeschlossen werden, dass die Beigeladene, die Antragstellerin und die landwirtschaftlichen Betriebe auf der Grundlage der Rechtsauffassung der Beigeladenen mit entsprechenden vertraglichen Vereinbarungen ein Qualitätssicherungssystem auf der Erzeugungsstufe installiert haben. In diesem Fall beantwortet sich die Frage, wem welche privatrechtlichen Rechte in welchem Umfang hinsichtlich der im Rahmen des Systems gewonnenen Daten und Unterlagen zustehen, zunächst nach den vertraglichen Vereinbarungen. Ohne diese Verträge oder aber zumindest deren inhaltliche Wiedergabe lässt sich weder beurteilen, ob die hier streitigen Daten und Unterlagen auf rein zivilrechtlicher Grundlage erhoben und erstellt wurden, noch kann die begehrte eigentumsrechtliche Zuordnung zu dem Gewerbebetrieb der Beigeladenen vorgenommen werden. Vor dem Hintergrund, dass es auf jeden Fall um von der Antragstellerin erstellte Unterlagen geht, die auf von dieser durchgeführten Kontrollen in den landwirtschaftlichen Betrieben beruhen, versteht sich diese Zuordnung auch nicht von selbst, d.h. sie ergibt sich nicht aus zivilen Rechtsvorschriften.

Der Umstand, dass die Beigeladene auf der Grundlage ihres Vortrags ein wirtschaftliches Interesse an den von der Antragstellerin erhobenen Daten und den von dieser erstellten Berichten hat, reicht für die begehrte eigentumsrechtliche Zuordnung zu ihrem Gewerbebetrieb allein nicht aus. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die - unterstellt rein zivilrechtliche - Interessenlage hinsichtlich der Unterlagen nicht einheitlich ist. Deren Nutzung zum Zwecke der Kontrolle der landwirtschaftlichen Betriebe im Rahmen des behaupteten Qualitätssicherungssystems liegt sicherlich im Interesse der Beigeladenen. Selbst bei Annahme eines entsprechenden, dem Gewerbebetrieb der Beigeladenen zuzurechnenden Rechts begründet ein - unterstellt unberechtigter - Zugriff der Antragsgegnerin auf diese Unterlagen bei der Antragstellerin jedoch nicht automatisch eine Rechtsverletzung im Sinne eines Eingriffs in den Gewerbebetrieb, weil - worauf die Antragsgegnerin zutreffend hingewiesen hat - eine Nutzung der Unterlagen durch die Beigeladene zu dem genannten Zweck nicht dadurch ausgeschlossen oder erschwert wird, dass die Antragsgegnerin ebenfalls über die Unterlagen verfügen kann. Berücksichtigt man dagegen, dass Auslöser dieses Rechtsstreits die Befürchtung der landwirtschaftlichen Betriebe gewesen ist, Prämieneinbußen hinnehmen zu müssen, wenn die Unterlagen zu der Antragsgegnerin gelangen und von dieser an die sog. Prämienbehörden weitergegeben werden, dann sind die von der Beigeladenen reklamierten Geheimhaltungsinteressen nicht in erster Linie solche ihres Gewerbebetriebs, sondern die der landwirtschaftlichen Betriebe. Dass die Beigeladene gegenüber den landwirtschaftlichen Betrieben rechtlich, beispielsweise in Gestalt der Schadensersatzpflicht einzustehen hat, wenn die Antragsgegnerin - unterstellt unberechtigter Weise - auf bei der Antragstellerin befindliche Unterlagen Zugriff nimmt, was zugleich die Annahme eines Eingriffs in den Gewerbebetrieb der Beigeladenen begründen könnte, ist nicht dargelegt worden. Sonstige rein faktische Auswirkungen eines solchen Zugriffs auf den Gewerbebetrieb reichen für die Annahme eines betriebsbezogenen Eingriffs in dem oben dargestellten Sinne nicht aus.

Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass die von der Antragstellerin durchgeführten Kontrollen der an dem freiwilligen Etikettierungssystem der Beigeladenen ehemals beteiligten landwirtschaftlichen Betriebe zumindest auch auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erfolgt sind. Dementsprechend haben die von der Antragstellerin auf Grund dieser Kontrollen erstellten Berichte unabhängig davon, ob für § 6 Abs. 2 und 3 RiFlEtikettV eine Ermächtigungsgrundlage besteht und auf welche Ermächtigungsgrundlage der angefochtene Bescheid vom 11. Mai 2005 gestützt werden kann, jedenfalls keine ausschließlich zivilrechtliche Natur.

Das Hauptanliegen der Verordnung (EG) 1760/2000 besteht nach der vierten, fünften und siebten Begründungserwägung zusammengefasst darin, vor dem Hintergrund der Krise im Zusammenhang mit der Spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE) das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu stärken und damit die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern. Der weiter postulierten Vermeidung von Irreführungen der Verbraucher dürfte kaum eigenständige Bedeutung zukommen, weil es sich dabei um eine Selbstverständlichkeit handelt, die sich im Umkehrschluss aus der Forderung nach der Erhaltung und Stärkung des Verbrauchervertrauens ergibt. Als Mittel zur Erreichung dieses Zwecks dient unter anderem eine Information des Verbrauchers durch eine auf objektiven Kriterien beruhende, angemessene und klare Etikettierung. Diese soll nach der Begründungserwägung (30) ein Höchstmaß an Transparenz bei der Vermarktung von Rindfleisch sicherstellen.

Bereits danach erweist sich der Rechtsstandpunkt der Beigeladenen, im Rahmen eines freiwilligen Etikettierungssystems seien öffentlich-rechtliche Kontrollen auf der landwirtschaftlichen Stufe nicht zulässig, als nicht haltbar. Es passt weder zur Erhaltung und Stärkung des Verbrauchervertrauens noch zu einem Höchstmaß an Transparenz bei der Vermarktung, dass in einem öffentlich genehmigten freiwilligen Etikettierungssystem Angaben auf dem Etikett betreffend die landwirtschaftliche Stufe zwar gegenüber dem Verbraucher verwendet werden sollen und dürfen, gleichwohl eine öffentlich-rechtliche Kontrolle dieser Angaben nicht zulässig sein soll. Diese Diskrepanz hat offenbar auch die Beigeladene gesehen, was ihre Ausführungen zur Installierung eines eigenen, auf die landwirtschaftliche Stufe beschränkten Qualitätssicherungssystems belegen. Auch das von ihr in Bezug genommene Rechtsgutachten bemüht sich auf Seite 7, anderweitige Kontrollen plausibel zu machen. Mit einem Höchstmaß an Transparenz hat es jedoch nichts zu tun, wenn es im Ergebnis dem Betreiber des freiwilligen Etikettierungssystems überlassen bleibt, ob und wie er die Kontrolle der die landwirtschaftliche Stufe betreffenden Angaben auf dem Etikett sicherstellt, und diesbezüglich keine öffentlich- rechtlichen Überwachungsbefugnisse bestehen.

Mit Blick auf die Systematik der Verordnung (EG) 1760/2000 soll nicht in Abrede gestellt werden, dass diese im Wesentlichen zwei Regelungsbereiche enthält, nämlich zum einen die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern, die in zeitlicher Hinsicht den Prozess bis zur Schlachtung betrifft und landwirtschaftlichen Betrieben und Tierhaltern bestimmte Pflichten auferlegt, und zum anderen die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen, die in zeitlicher Hinsicht den Prozess ab der Schlachtung betrifft und sich an "Marktteilnehmer und Organisationen" (vgl. Art. 11 Unterabsatz 1 VO (EG) 1760/2000) richtet. Eine strikte Trennung dieser Regelungsbereiche liegt jedoch nicht vor. Insoweit hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass nach der Begründungserwägung (26) sowie dem entsprechenden Art. 13 Abs. 5 VO (EG) 1760/2000 auf der Stufe der obligatorischen Etikettierung Angaben gemacht werden müssen, die die landwirtschaftliche Stufe oder, um in der Terminologie der Verordnung zu bleiben, wie sie sich aus der fünften Begründungserwägung ergibt, die Erzeugungsstufe betreffen. Ferner sprechen gerade die freiwilligen Etikettierungssysteme gegen die Richtigkeit der aufgestellten These, da - wie das System der Beigeladenen zeigt - unter den genehmigten und damit auf der Vermarktungsstufe zugelassenen Angaben solche sein können, die die Erzeugungsstufe betreffen.

Aus dem zuletzt genannten Gesichtspunkt folgt ferner die Zulässigkeit quasi regelungsbereichübergreifender Kontrollen. Wenn im Rahmen eines der Vermarktungsstufe zuzuordnenden freiwilligen Etikettierungssystems Angaben zur Erzeugungsstufe zulässig sind, ergibt sich daraus zugleich die Rechtfertigung und Notwendigkeit, im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Kontrolle des Etikettierungssystems, die nach den vorstehenden Ausführungen primär den privaten Kontrollstellen obliegt, nicht nur die Vermarktungsstufe, sondern auch - wenigstens mittelbar - die Erzeugungsstufe zu kontrollieren. Denn anders ist eine verlässliche Kontrolle der Angaben auf dem Etikett nicht möglich. Bestätigt wird diese Einschätzung durch Art. 16 Abs. 1 Unterabsatz 2 3. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000, wo es sinngemäß heißt, dass auf allen Erzeugungs- und Vermarktungsstufen Kontrollen stattfinden.

Soweit in dem von der Beigeladenen in Bezug genommenen Rechtsgutachten auf Seite 5 versucht wird, aus dieser Formulierung etwas anders abzuleiten, gelingt dies nicht. Die dortige Auslegung, die in Art. 16 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 erwähnte Erzeugungsstufe betreffe nicht die Aufzucht und Haltung der lebenden Tiere, ist unzutreffend. Bereits begrifflich überzeugt diese Auslegung nicht, weil nämlich die Frage offen bleibt, was denn die Erzeugungsstufe sonst umfassen soll, wenn damit nicht auch die Aufzucht und Haltung lebender Tiere gemeint ist. Ferner widerspricht sich das Gutachten insoweit in gewisser Weise selbst. Auf Seite 2 ist nämlich im ersten Absatz davon die Rede, dass es um ein effizientes System für die Stufe der Erzeugung zur Kennzeichnung und Registrierung für Rinder gehe. Dazu wird im folgenden Absatz weiter ausgeführt, dass die Herkunft der Rindfleischerzeugnisse von lebenden Tieren zurückverfolgt werden könne, wozu an beiden Ohren mit Ohrmarken angebrachte Kennzeichen und der Rinderpass dienten. Diese Auslegung ist zutreffend und entspricht der fünften Begründungserwägung zur Verordnung (EG) 1760/2000. Im Übrigen ergibt sich insbesondere aus Art. 11 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000, dass sich der Begriff der Erzeugung (auch) auf noch lebende Tiere bezieht. Soweit es dort sinngemäß unter anderem heißt, dass andere als die in Art. 13 festgelegten Angaben zu bestimmten Merkmalen oder zu Bedingungen der Erzeugung des Tieres gemacht werden können, trifft dies offensichtlich nicht erst die Stufe ab der Schlachtung.

Plausible Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff der Erzeugung bzw. der Erzeugungsstufe in Art. 16 VO (EG) 1760/2000 in einem anderen Sinn als in der übrigen Verordnung verwendet wird, zeigt das Gutachten nicht auf. Insoweit kann insbesondere die Begründungserwägung (30) nicht mit Erfolg angeführt werden. Es ist bereits zuvor dargelegt worden, dass ein Höchstmaß an Transparenz auf der Vermarktungsstufe nur dann sichergestellt ist, wenn auch Angaben auf dem Etikett betreffend die Erzeugungsstufe kontrolliert werden können, und zwar öffentlich- rechtlich. Dass bisher auf der Vermarktungsstufe - um die Ausführungen im ersten Absatz auf Seite 7 des Gutachtens zusammenzufassen - anderweitig organisierte Kontrollen mehr oder weniger freiwillig durchgeführt wurden, hat offensichtlich für die Auslegung der hier einschlägigen Vorschriften keine Bedeutung. Entsprechendes gilt für die behauptete Überforderung und Verunsicherung einer großen Zahl landwirtschaftlicher Betriebe sowie die angebliche Undurchführbarkeit von Kontrollen. Beides trifft im Übrigen so nicht zu. Kein landwirtschaftlicher Betrieb ist gezwungen, sich an einem freiwilligen Etikettierungssystem zu beteiligen. Wenn er dies tut, wird dies regelmäßig in dem Bewusstsein geschehen, dass der Systembetreiber auf dem Etikett Angaben zur Erzeugungsstufe machen will und dies für den landwirtschaftlichen Betrieb entsprechende Kontrollen zur Folge hat. Von einer Undurchführbarkeit von Kontrollen kann bereits angesichts der Vielzahl der in dem der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheid genannten privaten Kontrollstellen keine Rede sein. Die behauptete Verunsicherung der landwirtschaftlichen Betriebe ergibt sich im Übrigen nicht aus den erforderlichen Kontrollen, sondern aus der bereits zuvor erwähnten Befürchtung, die bei Kontrollen im Rahmen der Rindfleischetikettierung gewonnen Informationen könnten an die sog. Prämienbehörden weitergegeben werden und zu Prämienkürzungen führen.

Die Beigeladene kann sich schließlich nicht mit Erfolg auf § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 RiFlEtikettG berufen. Die dortige Regelung, dass die zur obligatorischen Etikettierung gehörenden Angaben durch die Antragsgegnerin bei den Marktbeteiligten kontrolliert werden, lässt möglicherweise den Schluss zu, dass die Antragsgegnerin in einem freiwilligen Etikettierungssystem keine direkten Kontrollbefugnisse auf der Erzeugungsstufe hat. Denn mit den genannten Marktbeteiligten könnten Marktteilnehmer und Organisationen im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Unterabsatz 1 VO (EG) 1760/2000 gemeint sein, die Rindfleisch vermarkten, d.h. wohl Rindfleischhandel betreiben (vgl. Art. 12 3. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000), wozu Erzeuger unmittelbar nicht gehören. Um eine direkte Kontrolle der Antragsgegnerin auf der Erzeugungsstufe geht es hier jedoch nicht. Insoweit ist bereits klargestellt worden, dass die Kontrolle der freiwilligen Etikettierungssysteme einschließlich der die Erzeugungsstufe betreffenden Angaben den insoweit öffentlich-rechtlich tätigen privaten Kontrollstellen obliegt. Diese wiederum unterliegen aber nach den §§ 4 Abs. 1 Satz 1, 4a Abs. 2 und 3 RiFlEtikettG der Überwachung und Kontrolle durch die Antragsgegnerin, der damit hinsichtlich der freiwilligen Etikettierungssysteme quasi eine sekundäre oder mittelbare Kontrollbefugnis bezüglich der Erzeugungsstufe zukommt. Es versteht sich von selbst, dass die Ausübung dieses sowohl gemeinschaftsrechtlich als auch durch nationales Gesetz begründeten öffentlich- rechtlichen Kontrollrechts nicht durch die Berufung auf eine lediglich privatrechtlich vereinbarte Rechtsposition - wenn die Beigeladene eine solche innehat - verhindert werden könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 2 der Zivilprozessordnung.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.