Oberverwaltungsgericht NRW, 11 A 4823/03

G r ü n d e :

Der Antrag bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.), besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.), der Rechtssache zukommende grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (3.) und das Vorliegen eines Verfahrensfehlers i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (4.), greifen nicht durch.

1. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.

Die genannte Bestimmung eröffnet den Zugang zur Rechtsmittelinstanz mit Blick auf das prognostizierte Ergebnis des angestrebten Rechtsmittels. Sie soll die Richtigkeit im Einzelfall gewährleisten, sodass sich die Frage stellt, ob die Rechtssache richtig entschieden worden ist. Das gilt für die Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts ebenso wie für die darauf bezogene Rechtsanwendung.

BVerwG, Beschlüsse vom 11. November 2002 - 7 AV 3.02 -, NVwZ 2003, 490 (491), und vom 12. November 2002 - 7 AV 4.02 -, n. v., Langtext in Juris.

Nach diesen Grundsätzen bedarf die Richtigkeit des angefochtenen Urteils unbeschadet der vom Kläger in der Antragsbegründung aufgezeigten unterschiedlichen Beurteilungsmaßstäbe keiner weiteren Prüfung in einem Berufungsverfahren. Das Verwaltungsgericht hat die Klage nämlich entscheidungstragend mit der Begründung abgewiesen, der Kläger sei mit allen Einwendungen, die er gegen die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses anführt, nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG NRW ausgeschlossen und deshalb stehe ihm eine klagefähige Rechtsposition gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans der Beigeladenen nicht zu. Dagegen ist nichts zu erinnern.

Der Einwand des Klägers, das Verwaltungsgericht habe die Anforderungen an das Vorbringen von Einwendungen übersteigert, trifft nicht zu.

Die den Planbetroffenen mit der Präklusionsregelung des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG NRW auferlegte Mitwirkungslast, die hier i.V.m. §§ 52 Abs. 2a Satz 1 BBergG, 1 Abs. 3 VwVfG, 1 Abs. 1 VwVfG NRW zur Anwendung kommt, gilt uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Trägerin öffentlicher Belange gemäß § 73 Abs. 2 VwVfG NRW zur Stellungnahme aufgefordert worden ist. Die Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW mit der Präklusion nach dessen Satz 4 und die Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 VwVfG mit der Präklusionsmöglichkeit nach § 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG NRW sind gesonderte, streng zu trennende Verfahrensschritte. Soweit ein Träger öffentlicher Belange durch das Vorhaben zugleich in eigenen Rechten betroffen ist und sich die Möglichkeit offen halten will, diese Rechte notfalls im Klagewege geltend zu machen, muss er deshalb im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht Einwendungen erheben.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Februar 2005 - 9 A 62.03 -, Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr 10, und vom 9. Juni 1999 - BVerwG 11 A 8.98 -, Buchholz 316 § 73 VwVfG Nr. 30 S. 4 m.w.N.

Ebenso wie ein sonstiger Betroffener hat die Gebietskörperschaft - wie es § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW verlangt - somit ihre Einwendungen "schriftlich oder zur Niederschrift" einzulegen. Da zur Schriftform grundsätzlich die eigenhändige Unterschrift gehört

BVerwG, Urteil vom 12. Februar 1997 - 11 A 62.95 -, BVerwGE 104, 79 (82),

bedarf es - wie bei jeder Willenserklärung im Namen einer Gebietskörperschaft - der Unterschrift des dazu berufenen gesetzlichen Vertreters. Inhaltlich muss eine rechtswahrende Einwendung erkennen lassen, in welcher Hinsicht Bedenken gegen das geplante Vorhaben - aus der Sicht des Einwendenden - bestehen; das Vorbringen muss so konkret sein, dass die Planfeststellungsbehörde erkennen kann, in welcher Weise sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll. Erhebt eine Gebietskörperschaft Einwendungen, so muss sie nicht nur deutlich machen, welche ihrer eigenen Rechtspositionen sie als gefährdet ansieht, und die befürchteten Beeinträchtigungen darlegen, sondern auch, dass es sich um Betroffeneneinwendungen handelt und nicht etwa um Rügen als Behörde, die die ihr kraft gesetzlicher Zuständigkeitszuweisung anvertrauten öffentlichen Belange zu wahren hat.

Die Anforderungen, die danach an die Einwendung einer Gebietskörperschaft zu stellen sind, erfüllt - so schon das Verwaltungsgericht - das am 22. Dezember 2000 - also sowohl innerhalb der vom 20. Dezember 2000 bis zum 16. Januar 2001 laufenden Einwendungsfrist als auch der Frist nach § 73 Abs. 3a VwVfG NRW - beim Oberbergamt D eingegangene Schreiben des Klägers vom 20. Dezember 2000 ersichtlich nicht. Der Wille, sich unter dem Aspekt einer Betroffenheit in seinem kommunalen Selbstverwaltungsrecht bzw. in seiner Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) rechtswahrend gegen Beeinträchtigungen eigener Rechtspositionen zu wenden, lässt sich aus dem für die Auslegung maßgeblichen Empfängerhorizont auch bei äußerst wohlwollender Betrachtung nicht erkennen. Er hat weder der äußeren Gestaltung nach noch inhaltlich hinreichenden Niederschlag gefunden. Neben den schon in den Urteilsgründen zutreffend aufgezeigten Aspekten (kein sachliches Gegenvorbringen, Landschaftsplanung als Selbstverwaltung, Unvollständigkeit der Unterlagen) spricht für eine "schlichte" Behördenstellungnahme zusätzlich, dass das Schreiben nicht die Unterschrift eines in der Kreisordnung NRW bestimmten gesetzlichen Vertreters des Klägers trägt. In dessen Briefkopf wird zwar als Absender der "Kreis X. , Die Landrätin" benannt, unterschrieben ist es indessen - wie bei rein staatlicher Verwaltungstätigkeit üblich - von einem Angehörigen der Kreisverwaltung, der als Dipl.-Ing. Landschaftsarchitekt organisatorisch dem Fachbereich "Bauen, Planen, Umwelt, Landwirtschaft" zugeordnet ist. In dieselbe Richtung weisen der angegebene Betreff mit "hier: Erste Ergebnisse der Prüfung", die Schilderung des internen Verwaltungsablaufs (Prüfung der Antragsunterlagen durch die Dienststellen; Information der Verwaltung, der Ausschüsse und des Beirates der unteren Landschaftsbehörde) und die Bitte, "für die Erstellung einer abschließenden Stellung[nahme]" (Unterstreichung durch den Senat) Unterlagen nachzuliefern. Von der Geltendmachung einer eigenen Rechtsposition ist auch im nachfolgenden Text nicht die Rede. Vielmehr werden ausdrücklich nur "die Forderungen der Fachstellen im Einzelnen aufgeführt" und für Rückfragen die Sachbearbeiter in den Fachämtern benannt. Die in der Klagebegründung geltend gemachte "Verletzung seines durch die Landschaftsplanung betätigten Selbstverwaltungsrechts" und die "Beeinträchtigung der Planungshoheit", die als Teil der kommunalen Selbstverwaltung eine klagefähige Rechtsposition des Klägers allein begründen können,

vgl. Verfassungsgerichtshof NRW, Urteil vom 9. Juni 1997 - 20/95 u.a. -, OVGE 46, 295 (303),

wird im Schreiben vom 20. Dezember 2000 nicht erwähnt. Stattdessen werden lediglich unter den Überschriften Wasserwirtschaft, Naturschutz und Landschaftspflege, Altlasten/Bodenschutz, FFH-Verträglichkeitsuntersuchung, Landes- und Regionalplanung, Landschaftsplanung und Katastrophenschutz die Auffassungen der einzelnen Fachämter der Kreisverwaltung zusammengetragen. Insbesondere zum Thema "Landschaftsplanung", dem unter dem Gesichtspunkt der klagefähigen Rechtsposition ein besonderes Gewicht beizumessen gewesen wäre, wird lediglich eine Ergänzung des Kapitels 11 der Umweltverträglichkeitsstudie um Aussagen zu den Entwicklungszielen und den Verboten/Geboten für jede Auswirkungsfläche vorgeschlagen.

Der weitere, ebenfalls unter dem Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel erhobene Vorwurf, nach der mündlichen Urteilsbegründung habe das Verwaltungsgericht bei der Auslegung zu Unrecht den Beschluss des Kreistages vom 29. März 2001 herangezogen und daraus unzulässige Schlussfolgerungen gezogen, führt schon mangels Entscheidungserheblichkeit nicht weiter. Denn wie bereits dargelegt enthält das die Einwendungsfrist allein wahrende Schreiben vom 20. Dezember 2000 keine Betroffeneneinwendungen, sodass es auf den Inhalt des Beschlusses des Kreistages vom 29. März 2001 nicht ankommt.

2. Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) ist auf der Grundlage des Antragsvorbringens ebenfalls nicht dargelegt. Er greift nur durch, wenn die Erfolgsaussichten eines Berufungsverfahrens bei summarischer Prüfung im Zulassungsverfahren im Ergebnis noch offen erscheinen und die besonderen Schwierigkeiten sich auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind.

Vgl. etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattausgabe, Stand: Januar 2003, § 124 Rdnrn. 152, 153 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 14. April 1997 - 11 B 484/97 -, NVwZ 1997, 1004.

Daran fehlt es hier. Wie schon unter 1. ausgeführt, sind Begründung und Ergebnis der erstinstanzlichen Entscheidung zutreffend. Angesichts der eingetretenen Präklusion bedarf es einer Auseinandersetzung mit den vom Kläger aufgeworfenen materiellrechtlichen Fragen des Natur- und Landschaftsschutzes in einem Berufungsverfahren nicht.

Daran ändert auch der erhobene Vorwurf der Verfassungswidrigkeit der Einwendungspräklusion nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG NRW in den Fällen gebundener bergrechtlicher Entscheidungen nichts. Die abstrakte Berufung auf die zur Begründung dieser These herangezogene Abhandlung von Erbguth mit dem Titel "Zur Vereinbarkeit der jüngeren Deregulierungsgesetzgebung im Umweltrecht mit dem Verfassungs- und Europarecht" dürfte dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO schon deshalb nicht genügen, weil sich der Zulassungsantrag auf die Benennung einer einzelnen Literaturmeinung beschränkt und es an einer eigenständigen, fallbezogenen Auseinandersetzung mit den unterschiedlichen Meinungen, die in Rechtsprechung und Schrifttum zu diesem Problem vertreten werden, fehlt. Davon abgesehen gibt der dem Senat vorgelegte Auszug aus der genannten Abhandlung auch nichts dafür her, dass die Erfolgsaussichten eines Berufungsverfahrens im Ergebnis als noch offen erscheinen. Dagegen spricht bereits, dass die bei Erbguth thematisierte bundesrechtliche Präklusionsvorschrift des § 73 Abs. 4 VwVfG mit der hier einschlägigen landesrechtlichen Regelung in § 73 Abs. 4 VwVfG NRW inhaltlich nicht deckungsgleich ist, da sie unter anderem eine um zwei Wochen verlängerte Einwendungsfrist vorsieht. Darüber hinaus entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ungeachtet ihrer näheren Ausgestaltung Vorschriften, die eine materielle Präklusion vorsehen, grundsätzlich nicht gegen Art. 14 und 19 Abs. 4 GG verstoßen, weil der Gesetzgeber nicht gehindert ist, aus sachgerechten Überlegungen heraus Verfahrensregeln, Formen, Fristen und Substantiierungslasten einzuführen. Dabei unterscheidet das Bundesverwaltungsgericht nicht zwischen planerischen und gebundenen Entscheidungen. Vielmehr hat es unterschiedslos die Präklusionsvorschriften des Anlagenzulassungs- und des Fachplanungsrechts als grundgesetzmäßig angesehen und auch Regelungen über die verfahrensmäßige Durchsetzung einer bestehenden Eigentümerposition als gesetzgeberische Ausgestaltung des Eigentumsinhalts betrachtet.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - 4 A 38.95 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 119, zu § 17 Abs. 4 FStrG und mit Nachweisen zu vergleichbaren Regelungen des Atom-, Immissionschutz- und Bundeswasserstraßenrechts.

3. Ebensowenig wird die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) dargelegt.

Die im Zulassungsantrag als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,

"ob Planfeststellungsbehörden bei ihrer Abwägung sich allein auf eine betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise der Problemlage beschränken dürfen oder ob sie ihrer Einschätzung eine volkswirtschaftliche Betrachtungsweise zugrunde zu legen haben",

ist schon nicht entscheidungserheblich. Sie würde sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen, weil die Klage - wie unter 1. dargelegt - bereits wegen des Einwendungsausschlusses unbegründet ist.

4. Schließlich rügt der Kläger in der Zulassungsschrift die Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil "das Verwaltungsgericht den Sachverhalt nicht umfassend zur Kenntnis genommen und ... gewürdigt" sowie "den Beschluss des Kreistages in der mündlichen Verhandlung nicht thematisiert und [ihm] damit nicht die Möglichkeit gegeben [habe], die unvollständige und damit falsche Lesart des Verwaltungsgerichts zu korrigieren". Die entsprechenden Ausführungen des Klägers zeigen allerdings nicht auf, dass der Verfahrensfehler vorliegt und die angefochtene Entscheidung hierauf beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Dass das Verwaltungsgericht den Sachverhalt hinsichtlich des Kreistagsbeschlusses nicht zur Kenntnis genommen haben soll, trifft schon nach dem eigenen Vortrag des Klägers nicht zu. Nach dem Inhalt der Antragsbegründung lag der genannte Beschluss "dem Verwaltungsgericht in den Akten des Beklagten vollständig vor" und es wird sogar bemängelt, er sei in der mündlichen Urteilsbegründung angesprochen worden.

Der weitere Vorwurf des Klägers, obwohl der Kreistagsbeschluss vom Verwaltungsgericht in der mündlichen Verhandlung nicht erwähnt worden sei, habe es seine Entscheidung darauf gestützt, verfängt ebenfalls nicht. Ungeachtet der Tatsache, dass dieser Beschluss in der schriftlichen Urteilsbegründung gar nicht erwähnt wird und es sich bei den Schlussfolgerungen des Klägers aus der Dauer der Urteilsberatung um durch nichts belegte Mutmaßungen handelt, ist das angefochtene Urteil - woran der Kläger allem Anschein nach anknüpfen will - keine unzulässige Überraschungsentscheidung. Das Verwaltungsgericht hat dem Verfahren ersichtlich keine Wende gegeben, mit der auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen brauchte

vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 2003 - 4 B 11.03 -, Buchholz 310 § 101 VwGO Nr. 30, S. 5, m. w. N.,

denn ausweislich des Protokolls der Sitzung vom 23. September 2003 war Gegenstand der Erörterungen zur Sache gerade der Eintritt der Präklusion. Es kommt hinzu, dass der Kläger nicht einmal ansatzweise dargelegt hat, was bei ausreichender Gewährung rechtlichen Gehörs vorgetragen worden wäre. Nur auf der Grundlage eines solchen Vortrages kann nämlich geprüft und entschieden werden, ob auszuschließen ist, dass die Gewährung rechtlichen Gehörs zu einer anderen, dem Beteiligten günstigeren Entscheidung geführt hätte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 1999 - 9 B 90.98 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 36, m. w. N.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).