1

Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten um die Zuteilung eins Stipendiums aus der Stiftung C. .

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Die im Jahre 1975 geborene Klägerin ist Nachfahrin des am 13. Dezember 1871 verstorbenen Aachener Tuchfabrikanten und Handelsgerichtspräsidenten Johann Arnold C. . Dieser errichtete 1858 ein Testament, das u.a. folgende Bestimmungen enthält:

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"Das in den Bürgermeistereien G. und Brand im Landkreis B. gelegene Gut "E. Hof" mit Ausschluss des sogenannten Dominikaner-Waldes ... schenke und vermache ich der Armen- Verwaltung der Stadt B. zum Zwecke einer in nachfolgender Art zu verwaltenden besonderen Stiftung:

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1. ...

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2. Sobald (das Gut an die Stiftungsverwaltung gelangt ist) ..., so wird die Verwaltung das Gut durch Zeitverpachtung nutzbar machen und dasselbe so lange in ihrer Hand erhalten, als es ohne unverhältnismäßigen Nachteil für den Ertrag der Stiftung geschehen kann. Bei erfolgter Veräußerung des Ganzen oder eines Teiles bestimme ich die möglichst baldige Wiederanlage des Erlöses in neuen Grundbesitz.

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3. Der Jahresertrag, nach Abzug der Verwaltungskosten, teilt sich in drei gleiche Teile und ist jeder derselben in halbjährlichen Raten zahlbar zu einem Stipendium für die Erziehung eines katholischen Kindes aus der Nachkommenschaft meiner fünf Söhne ... und nach deren Aussterben für ein Bürgerkind der Stadt B. bestimmt.

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4. Die Auswahl dieser Stipendiaten erfolgt in der Plenarversammlung der besagten Armen-Verwaltung oder derjenigen Behörde, die künftig an deren Stelle treten möchte, nach den weiter folgenden Grundsätzen.

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5. Unter den Familienberechtigten gibt die nähere Verwandtschaft den Vorzug, bei gleicher Verwandtschaftsnähe die Bedürftigkeit und wenn diese nicht vorhanden, die Reihenfolge des Genusses unter den verschiedenen Stämmen. Wird für den Beliehenen zugunsten eines entfernteren Verwandten auf den Genuss verzichtet, so ist die Verwaltung auf einfache Erklärung des Vaters oder des Hauptvormundes ermächtigt, diesen Verzicht anzunehmen, und, wie beantragt, anderweit zu verleihen.

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6. Für den Antritt des Genusses ist ein Alter von zehn Jahren erforderlich und dauert derselbe bis zum vollendeten fünfundzwanzigsten Lebensjahr. Die Verwaltung ist jedoch ermächtigt, je nach der Lage einzelner verwandter Familien, die ihr besonders empfohlene Dringlichkeit insoweit zu berücksichtigen, dass der Genussanfang schon vom vollendeten siebenten Jahre ab eröffnet werden kann, auf der anderen Seite aber auch verpflichtet, die Dauer schon mit dem vollendeten zwanzigsten Lebensjahr abzuschließen, wenn inmittelst das notdürftige Fortkommen nach mäßigem, von keiner Rekursinstanz abhängigen Ermessen als erlangt anzusehen ist. Mit der Verheiratung hört der Stipendiengenuss jederzeit auf.

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7. - 8. ...

12

9. ... Die Verwaltung bleibt indessen ermächtigt, in besonderen Fällen zur Deckung der Erziehungs- oder Verpflegungskosten die Beträge anderweit zu verwenden, auch bei erreichter Mündigkeit dem Stipendiaten direkt auszahlen.

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10. Sie wird darauf bedacht sein, als Bedingung des Fondsgenusses von den Eltern oder deren Stellvertretern eine Verwendung der Wohltat der Stipendiaten selbst ein Verhalten zu fordern, wodurch der Zweck der Stiftung, der auf ehrenhaftes Fortkommen gerichtet ist, erreichbar bleibt. Die Knaben sind, wo möglich, einer höheren Bildung und wenn diese untunlich, der Erlernung eines Gewerbes zu widmen. Nur gegen Vorlage darüber, sowie über moralischen Wandel sprechender befriedigender Zeugnisse darf der Fortgenuss gewährt werden und ist die Verwaltung so verpflichtet als berechtigt, nach eigenem und jeden Rekurs ausschließenden Befinden das Stipendium zeitweilig oder für immer zu entziehen. ...

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11. Alle bis zum völligen Aussterben der in § 3 bezeichneten Deszendenz zeitweilig vakanten und nicht mehr zur Verleihung gelangenden Stipendienbeträge wachsen dem Stockfonds der Stiftung zu, ...

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12. Nach erfolgtem Aussterben der mehrgenannten Deszendenz, welches durch dreimaligen, von drei zu drei Monaten wiederholenden Aufruf in den gelesensten Zeitungen der Städte B. und Köln zu konstatieren ist, bleibt die Stiftung den Bürgerskindern der Stadt B. in der Art gewidmet, dass von da ab vier Portionen, ... gebildet werden. ...

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13. ...

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14. Dass sich in so wesentlich verschiedener Lage diese kleine Zutat zu dem mit Recht so hoch gepriesenen wohltätigen Werke der letztgedachten frommen Stifterin zuerst für meine Kinder und deren Nachkommen in Anspruch nehmen muss, wird, da doch auch diese aus der Stadt B. hervorgehen, die für alle ihre Wohltätigkeitszwecke konstituierte Verwaltung hoffentlich nicht abhalten, meine Absicht zur ihrigen zu machen und diese meine Stiftung zu akzeptieren. ...

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15. ...

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Die einmal Berufenen, sie seien familienberechtigt oder nicht, bleiben im Genusse während des vollen Kursus eines inländischen Gymnasiums und der Universität, vorausgesetzt, dass nicht die Wahrnehmung zu mangelhafter Fortschritte oder schlechten Betragens die Entfernung aus dem Stiftungsgenusse, wozu der Verwaltungsrat jederzeit ermächtigt ist, herbeiführen muss.

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Schließlich will ich denjenigen, die da einst die Wohltat dieser meiner Stiftung genießen werden, eine besondere Dankespflicht nicht auferlegen. ..."

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Unter dem 1. September 1869 stellte Herr C. klar, dass nicht nur katholische Kinder, sondern auch jene, die einer anderen christlichen Konfession angehören, als Destinatäre in Betracht kommen. Nachdem die Stadt B. die Zuwendung angenommen hatte, erteilte der preußische König unter dem 9. Juni 1873 die erforderliche Genehmigung.

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In der Folgezeit verwaltete die Stadt das Gut gesondert von ihrem übrigen Vermögen, zunächst entsprechend den Anordnungen des Stifters. Ende 1966 erließ die Stadt B. eine "Satzung der Stiftung C. ", wonach nur noch bedürftige Stifternachkommen in den Genuss von Stiftungsleistungen kommen sollten. Nicht von bedürftigen Stifternachkommen in Anspruch genommene Erträge eines Jahres sollten zur Unterstützung von bedürftigen Kindern und Jugendlichen, die in der Stadtgemeinde B. ansässig sind, verwendet werden. Seit 1967 verwaltete der Beklagte die Stiftung C. entsprechend vorerwähnter Satzung. Eine Veröffentlichung blieb aus. Der 15. Senat des erkennenden Gerichts stellte im Rahmen eines auf Stiftungsleistungen gerichteten Klageverfahrens eines anderen Nachfahrens des Stifters in den Entscheidungsgründen des Urteils vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 - fest, dass die Satzung nichtig sei. Diese Entscheidung wurde mit dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1985 - 7 B 98.84 - rechtskräftig.

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Unter dem 8. Juli 1985 teilte das Finanzamt B. -Stadt dem Beklagten mit, dass die Stiftung C. öffentlich-rechtlich, unselbständig, kommunal und weder gemeinnützig noch mildtätig sei; sie sei nicht steuerpflichtig.

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Mit am 10. November 1986 beim Beklagten eingegangenen Schreiben teilte der Vater des Beigeladenen seine Absicht mit, für diesen ein Stipendium zu beantragen. Zugleich bat er um Übermittlung der für die Antragstellung erforderlichen Formulare bzw. Angabe, welche Unterlagen einzureichen seien. Der Beklagte antwortete dem Vater des Beigeladenen, dass sämtliche Stipendien derzeit in Anspruch genommen würden. Es sei allerdings ratsam, wenn sich der Beigeladenen in dem von ihm geführten Stammbaum eintragen ließe. Unter dem 2. Januar 1987 fragte der Vater des Beigeladenen an, ob es ratsam sei, bereits jetzt um das nächste frei werdende Stipendium nachzusuchen. In seiner Antwort vom 27. Februar 1987 führte der Beklagte u.a. aus: "Ich halte es jedoch für richtig, wenn Sie bereits jetzt einen Antrag stellen, Ihnen das nächste frei werdende Stipendium zu gewähren." Mit am 21. Mai 1987 beim Beklagten eingegangenen Schreiben erklärte der Vater des Beigeladenen: "Unter Bezugnahme auf Ihr Schreiben möchte ich den Antrag stellen, dass mein Sohn I. das nächste frei werdende Stipendium erhält."

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Schon zuvor, nämlich unter dem 23. März 1987, hatte der Vater der Klägerin - zugleich deren Prozessbevollmächtigter zu 2. - ein Stipendium für diese und ihre Geschwister beantragt. Der Beklagte teilte ihm daraufhin mit Schreiben vom 13. April 1987 mit, dass seine Kinder im 5. Grad mit dem Stifter verwandt seien. Derzeit würden die drei Stipendien in Anspruch genommen. Eine Stipendiumsleistung komme erst nach Ausscheiden eines der Stipendiaten in Betracht.

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In einem Vermerk vom 25. Mai 1987 hielt der Beklagte fest, dass es für die Stipendien vom 1. Januar und 1. September 1987 vier Bewerber, darunter die Klägerin und den Beigeladenen, gebe. Weil alle Bewerber im 5. Grad mit dem Stifter verwandt seien, entscheide die Bedürftigkeit. Mit Schreiben vom gleichen Tag bat er den Vater der Klägerin unter Hinweis auf die erforderliche Bedürftigkeit hinsichtlich der frei werdenden Stipendien darum, seine Einkommensverhältnisse zu eröffnen. Die hiergegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht B. - 4 K 1394/87 - mit Gerichtsbescheid vom 22. März 1989 ab. Im Rahmen des Berufungsverfahrens vor dem 25. Senat des erkennenden Gerichts - 25 A 1205/89 - wurde im Erörterungstermin vom 4. Mai 1994 der Rechtsstreits übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hintergrund war ein im Verfahren - 25 A 1508/90 - angestrebter Vergleich, in den die Klägerin einbezogen werden sollte. Letztgenanntes Verfahren betraf den vom Beklagten vorgenommenen Austausch der Güter "L. Hof" in W. und "E. Hof" in G. . Der Berichterstatter des Senats hatte in dem von ihm ebenfalls am 4. Mai 1994 durchgeführten Erörterungstermin u.a. zu bedenken gegeben, ob nicht die Zahl der Stipendiaten im Hinblick auf die nicht unerhebliche Steigerung der Erträge erhöht werden könne. Der beabsichtigte Vergleich kam nicht zustande. Daraufhin wies der 25. Senat des erkennenden Gerichts mit Beschluss vom 11. März 1996 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts B. vom 10. Mai 1990 - 4 K 967/86 - zurück. In den Gründen führte er u.a. aus, der vom Beklagten vorgenommene Gütertausch sei von dem im Testament dokumentierten Stifterwillen nicht gedeckt. Die gegen diesen Beschluss wegen Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. Oktober 1996 - 3 B 87.96 - zurück.

27

Mit an den Vater des Beigeladenen gerichtetem Bescheid vom 2. Februar 1998 gab der Beklagte dessen "Antrag vom 10.11.1986" auf das nächste frei werdende Stipendium der Stiftung C. statt und gewährte dem Grunde nach die Leistungen aus einer Portion der Stiftung C. für den Beigeladenen, beginnend mit dem 1. Januar 1987: Ein Bescheid über die Höhe der Stipendienleistung und deren Auszahlung erfolge erst nach Bestandskraft aller Verwaltungsakte des Bewilligungsverfahrens um die zum 1. Januar 1987 frei gewordene Stifterportion. Alle von ihm getroffenen Entscheidungen über die Vergabe der ersten Portion seien untrennbar miteinander verknüpft, weil sich die vorliegenden Anträge auf Gewährung von Leistungen aus einem einheitlichen Ertrag richteten.

28

Durch an den Vater der Klägerin gerichteten Bescheid vom gleichen Tag lehnte der Beklagte dessen Antrag vom "24.03.1987" zu Gunsten der Klägerin sowie deren Geschwister B. und B. auf ein bzw. mehrere Stipendien der Stiftung C. bei der aktuellen Vergabe der ersten Stifterportion ab. Zur Begründung führte er u.a. aus, über die vorliegenden Anträge sei auf der Grundlage der Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Antragstellung - also nicht nach den aktuellen Gegebenheiten - zu entscheiden. Die erste frei gewordene Portion werde an den seinerzeit einzigen Antragsteller vergeben. Ein erneuter Antrag für die Klägerin und ihre Geschwister sei nicht erforderlich, da der vorliegende Antrag bei Neuvergaben in eine erneute Überprüfung einbezogen werde.

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Hiergegen erhob der Vater der Klägerin unter dem 2. März 1998 Widerspruch, den er in der Folgezeit begründete. Mit Bescheid vom 6. Mai 1999, den Prozessbevollmächtigten zu 1. der Klägerin zugestellt am 11. Mai 1999, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung ist u.a. ausgeführt, der Anspruch der Klägerin auf eine der testamentarisch vorgegebenen Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Leistungsantrag sei mit dem Ausgangsbescheid erfüllt worden. Zum 1. Januar 1987 sei nur ein Antragsteller, der Beigeladene, vorhanden gewesen. Eine Erweiterung der Stipendienanzahl komme nicht in Betracht. Die Vermutung, Stipendien in der voraussichtlichen Höhe widersprächen dem Willen des Stifters, sei rein spekulativ.

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Die Klägerin hat am 9. Juni 1999 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen: Das Festhalten an der Aufteilung in nur drei Stifterportionen verletze den Willen des Stifters. Denn die Stipendiaten erhielten zwischenzeitlich Wohltaten im Übermaß, die das im Testament niedergelegte Kriterium "Bedürftigkeit" als widersinnig erscheinen ließen. Die Stiftungseinnahmen beliefen sich mittlerweile unstrittig auf Beträge zwischen 850.000 und 875.000 DM in den Jahren 1997 bis 2000. Der Beklagte habe in seinem Haushaltsplan für das Jahr 2000 875.400,00 DM Gesamteinnahmen für die Stiftung C. angesetzt. Der Ansatz für stiftungsgemäße Zahlungen belaufe sich auf 299.600,00 DM. Ausweislich des Haushaltsplans 2001/ 2002 betrage der Ansatz für stiftungsgemäße Zahlung ca. 155.000,00 EUR im Jahr 2001 und 157.000,00 EUR im Jahr 2002.

31

Nachdem der Vater der Klägerin seine zugleich auch im eigenen Namen erhobene Klage durch Schreiben vom 24. März 2000 zurückgenommen hatte, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren, soweit der Vater der Klägerin betroffen ist, mit Beschluss vom 31. März 2000 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 4 K 716/00 fortgeführt. Letztgenanntes Verfahren ist durch Beschluss vom 31. März 2000 eingestellt worden. Unter dem 18. Oktober 2000 hat das Verwaltungsgericht den Beiladungsbeschluss gefasst.

32

Die Klägerin hat beantragt,

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den an sie ergangenen Bescheid des Beklagten vom 2. Februar 1998 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 6. Mai 1999 sowie den an den Beigeladenen ergangenen Bescheid des Beklagten vom 2. Februar 1998 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 24. März 1987 auf Bewilligung von Stipendienleistungen aus der Stiftung C. einschließlich Leistungen als Stipendiennachzahlung, Entschädigung oder aus anderem Grund entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

34

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat vorgetragen, er habe bei der Vergabe der ersten Stifterportion ausschließlich den Beigeladenen berücksichtigt, weil ihm die erste Portion ohne Rechtsstreitigkeiten mit anderen Anspruchsstellern, die sich überwiegend später gemeldet hätten, zugefallen wäre. Die letzten drei Stipendien seien bis zum 31. Dezember 1986, 31. August 1987 und 31. Oktober 1991 gezahlt worden. Die verteilten Erträge hätten sich auf rund 170.000,00 DM bzw. ca. 219.000,00 DM belaufen. Die Stipendienzahlung sei eingestellt worden, weil die Stipendiaten das in Nr. 6 des Stiftertestaments angegebene Alter von 20 Jahren erreicht sowie Stiftungsleistungen empfangen hätten, die das "notdürftige Fortkommen" gesichert hätten. Hinzugekommen seien Stipendiumsanträge anderer Stifternachfahren. Seit Rechtskraft des im Verfahren OVG NRW - 25 A 1508/90 - ergangenen Beschlusses vom 11. März 1996 würden die Stiftungserträge in eine verzinsliche Rücklage gestellt. Die Mittel würden als Sondervermögen der Stiftung C. ausgewiesen. Zinseinnahmen würden ebenfalls der Rücklage zugeführt, bis eine Auszahlung nach Ende des Rechtsstreits möglich sei. Die für die Auszahlung von Nachzahlungsbeträgen gebildete Rücklage habe zum 24. Juli 2002 einen Bestand von 6.519.633,91 EUR aufgewiesen.

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Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

38

Durch Urteil vom 10. Juni 2002 hat das Verwaltungsgericht die an die Klägerin sowie den Beigeladenen ergangenen Bescheide des Beklagten vom 2. Februar 1998 sowie seinen Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1999 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Stipendienleistungen aus der Stiftung C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Beklagte habe mit den angefochtenen Bescheiden seine Pflicht zur ermessensfehlerfreien Entscheidung verletzt. Er sei von der unzutreffenden Annahme ausgegangen, dass am 1. Januar 1987 lediglich ein Antrag auf Bewilligung von Stipendienleistungen, der des Beigeladenen, vorgelegen habe. Dessen ungeachtet habe der Beklagte seiner Entscheidung rechtsfehlerhaft eine Stichtagsregelung mit anspruchsausschließender Wirkung zugrunde gelegt. Bei seinen erneuten Entscheidungen werde der Beklagte Folgendes zu beachten haben: Das Festhalten an drei Stipendien entspreche wegen des unverhältnismäßigen Anstiegs der Stiftungseinnahmen nicht mehr dem Willen des Stifters. Es stehe im organisatorischen Ermessen des Beklagten, wie er seine Vergabepraxis den veränderten wirtschaftlichen Verhältnissen anpasse. Neben einer Erhöhung der Anzahl der Stipendien komme auch eine deutliche Verkürzung der Bezugsdauer in Betracht. Darüber hinaus müsse der Beklagte das Vergabeverfahren neu regeln. Es bedürfe einer bekannt zu gebenden Vergabeordnung, die die Regeln über die Vergabe der Stipendien festlege.

39

Auf den am 6. August 2002 gestellten Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 14. Oktober 2003 zugelassen.

40

Der Beklagte führt zur Begründung seiner Berufung aus: Während er sich im Rahmen des Zulassungsverfahrens lediglich gegen die Ausführungen zu den bei der Neubescheidung zu berücksichtigenden Gesichtspunkten gewendet habe, erstrebe er nunmehr die Klageabweisung. Denn der Bundesfinanzhof habe in seinem die Stiftung betreffenden Urteil vom 29. Januar 2003 - I R 106/00 - ausgeführt, dass die Stiftung eine nicht rechtsfähige Stiftung des privaten Rechts darstelle. Gehe man demgegenüber von einer Stiftung des öffentlichen Rechts aus, so habe das Verwaltungsgericht die Testamentsauslegung zu Unrecht in sein, des Beklagten, Ermessen gestellt. Demgemäß seien die Gesichtspunkte, die im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen sein sollten, fehlerhaft. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Anzahl bzw. die Bezugsdauer der Stipendien sowie die Konkretisierung des Bedürftigkeitskriteriums und die Anpassung der Vergabepraxis an die veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse in seinem Ermessen stehe, verkenne den Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens. Die Testamentsauslegung sei dem Tatbestand des streitgegenständlichen Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zuzuordnen. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts seien die Nummern 3 und 6 des Testaments nicht auslegungsbedürftig. Eine Erhöhung der Erträge führe nämlich nicht dazu, dass der Zweck, ein Stipendium für die Erziehung zu gewähren, vereitelt würde. Die Regelung hinsichtlich der Bezugsdauer des Stipendiums sei ebenfalls eindeutig. Auch insoweit gelte, dass die im Testament erwähnte Sicherung des "notdürftigen Fortkommens" lediglich dann gefährdet sein könne, wenn die Erträge besonders niedrig wären. Eine gegebenenfalls sinnvolle Zweckänderung im Sinne einer Neuorientierung oder Umwandlung der Stiftung stelle keine Testamentsauslegung dar. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Stifter habe Erträge in dem im Urteil dargestellten Umfang nicht an die Familienmitglieder auskehren wollen, sei weder durch das Testament noch durch sonstige Umstände belegt. Allein die Tatsache, dass der zur Stiftung gehörende E. Hof seinerzeit geringere Erträge abgeworfen haben könnte als heute, bedinge nicht das fehlende Einverständnis des Stifters, an jeweils drei seiner Familienangehörigen auch höhere Erträge auszukehren. Der Hinweis auf die Sicherung des notdürftigen Fortkommen (Nr. 6 des Testaments) sei nicht notwendig dahin gehend zu verstehen, dass lediglich eine Grundsicherung erfolgen solle. Die stillschweigende Annahme des Verwaltungsgerichts, der Umfang der Erträge erlaube mittlerweile weit mehr als nur drei Ausbildungsstipendien, übersehe, dass heutzutage Ausbildungen mit einem erheblichen finanziellen Aufwand möglich seien.

41

Der Beklagte beantragt,

42

das erstinstanzliche Urteil abzuändern und die Klage abzuweisen.

43

Die Klägerin beantragt,

44

die Berufung zurückzuweisen.

45

Sie trägt vor, die Stiftung als eine solche des privaten Rechts anzusehen, widerspreche ihrer Entwicklung in der Errichtungsphase, im Verlauf des Bestehens sowie nach Auslaufen jeder Förderungsmaßnahme seit Mitte der 80er Jahre. Bereits in den vorangegangenen Gerichtsverfahren hätten sich die Meinungsverschiedenheiten auf die Frage konzentriert, welche Verbindlichkeit der Testamentsvorgabe beizumessen sei, dass der Jahresertrag der Stiftung in drei gleiche Teile zu teilen sei. Es könne auf sich beruhen, ob sich diese Unsicherheit nur durch Urteil der Zivil- bzw. Verwaltungsgerichtsbarkeit beheben lasse. Jedenfalls gehe es nicht an, dass sich der Beklagte einerseits ohne Gerichtsentscheidung an jeglichem weiteren Handeln gehindert sehe, andererseits aber annehme, dass die Gerichte der Verwaltung nicht vorgreifen dürften. Die Überlegung des Verwaltungsgerichts, wonach die Erträge des E. Hofs im 19. Jahrhundert deutlich niedriger gelegen hätten, treffe zu. So habe der erste zu verteilende Jahresertrag etwa 497 Taler, d.h. pro Portion 16 Taler im Monat, betragen. Bis zur Jahrhundertwende seien die Zahlungen mit etwa 50 Mark pro Portion und Monat konstant geblieben. Nach einer Steigerung auf etwa 80 Reichsmark monatlich zwischen den Weltkriegen seien die Zahlungen nach der Währungsreform wieder auf 50 DM pro Monat zurückgegangen. Der Stifternachkomme, der Ausbildungskosten für seinen Sohn in Spanien angemeldet habe, habe um Berücksichtigung der hohen Ausbildungskosten nur für den Fall gebeten, dass Zuschüsse lediglich zu einem sehr eingeschränkten Zweck einem eingeschränkten Personenkreis zugute kommen dürften.

46

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

47

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses sowie im Verfahren VG B. - 4 K 716/00 - und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (15 Bände) bzw. des Prozessbevollmächtigten zu 1. der Klägerin (1 Hefter) Bezug genommen.

48

Entscheidungsgründe:

49

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

50

I. Die Berufung ist uneingeschränkt zugelassen und auch im Übrigen zulässig. Sie ist nicht in dem Sinne beschränkt, dass sie lediglich auf eine Abänderung von Gründen, die nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts bei der Neubescheidung zu beachten sind, gerichtet ist. Der Beklagte hat einen unbeschränkten Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Er hat seinen Zulassungsantrag nicht dadurch teilweise zurückgenommen, dass er in der nachfolgenden Antragsbegründung ausgeführt hat, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestünden nicht bezüglich des Entscheidungstenors, sondern hinsichtlich der Gesichtspunkte, die im Rahmen der Neubescheidung zu berücksichtigen sein sollen. Vor diesem Hintergrund liegt keine unzulässiger Weise über einen eingeschränkten Zulassungsantrag hinaus gehende Zulassung der Berufung vor, die eine für einen Teil des Streitstoffes bereits eingetretene Rechtskraft der erstinstanzlichen Entscheidung nicht beseitigen könnte.

51

Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 9 B 468/98 -, NVwZ 1999, 642, sowie Urteil vom 23. September 1992 - 6 C 2.91 -, BVerwGE 91, 24 (für eine eingeschränkt beantragte Revisionszulassung); Seibert, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Band IV, Stand: Januar 2003, § 124 a Rdnr. 20 m.w.N.

52

Die Teilzulassung eines Rechtsmittels setzt voraus, dass sie sich auf einen tatsächlich und rechtlich abtrennbaren Teil des Gesamtstreitstoffs bezieht. Eine teilweise Zulassung kommt daher nicht in Betracht, wenn die Ansprüche oder Teile des Streitstoffs derart miteinander zusammenhängen oder voneinander abhängen, dass die Gefahr einander widersprechender Entscheidungen, etwa mit Blick auf eine abweichende Beurteilung durch das Rechtsmittelgericht, besteht. Insoweit geht das Bedürfnis nach einheitlicher Entscheidung vor.

53

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. September 1960 - 5 CB 209.59 -, BVerwGE 11, 133, und vom 4. Juli 1985 - 5 C 7.82 -, BVerwGE 71, 369; BGH, Urteile vom 27. Mai 1993 - III ZR 59/92 -, NJW 1993, 2173, vom 10. Oktober 1991 - III ZR 93/90 -, NJW 1992, 511, und vom 5. Juni 1991 - VIII ZR 168/90 -, NJW 1991, 2699 (jeweils zum Teilurteil); Seibert, a.a.O., § 124 a Rdnr. 147 f.

54

Gemessen an diesen Grundsätzen besteht hier ein Bedürfnis nach einheitlicher Entscheidung. Denn es bestünde die Gefahr einander widersprechender Urteile, wenn man eine auf die Neubescheidung zu Gunsten der Klägerin beschränkte Berufung annehmen wollte. Es wäre beispielsweise nicht ausgeschlossen, dass der erkennende Senat im Rahmen einer nur teilweise zugelassenen Berufung zu einem Ergebnis gelangte, das der Aufhebung des an den Beigeladenen ergangenen Bewilligungsbescheids des Beklagten durch das Verwaltungsgericht widerspräche. Dies käme etwa in Betracht, wenn nach Auffassung des Senats die ablehnende Entscheidung des Beklagten zum Nachteil der Klägerin nicht rechtswidrig wäre. In diesem Fall würde der Senat, ausgehend von einer beschränkten Berufung, das angefochtene Urteil teilweise ändern und die auf Neubescheidung gerichtete Klage abweisen. Dieses Ergebnis widerspräche der wegen Verletzung der Klägerin in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Stipendienvergabe erfolgten erstinstanzlichen Aufhebung des an den Beigeladenen ergangenen Bewilligungsbescheids.

55

Scheidet demgemäß eine Beschränkung der Berufung auch wegen der in tatsächlicher Hinsicht anzunehmenden engen Verknüpfung der Vergabeentscheidungen zur ersten Portion aus der Stiftung C. zum 1. Januar 1987 aus, so kommt bezogen auf den von der Klägerin erstinstanzlich geltend gemachten Neubescheidungsanspruch ein weiterer Gesichtspunkt hinzu. Dieser Anspruch ist nämlich bezüglich der geltend gemachten Rechtsverletzung durch die rechtswidrige Ablehnungsentscheidung (vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO) nicht teilbar. Eine diesbezügliche Beschränkung der Berufung ist vor diesem Hintergrund ebenfalls ausgeschlossen.

56

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 13. Juli 2000 - 2 C 34.99 -, DÖV 2001, 293, und - im Fall der Erteilung einer Wohnberechtigungsbescheinigung eine auf die bei der Neubescheidung zu beachtenden Gründe beschränkte Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses annehmend - vom 28. Februar 1979 - 8 C 39.78 -, Buchholz 454.31 § 5 WoBindG Nr. 3; Seibert, a.a.O., § 124 a Rdnr. 151; zum Streitgegenstand bei der Verpflichtungsklage: BVerwG, Urteil vom 5. November 1985 - 6 C 22.84 -, NVwZ 1986, 293, 294.

57

II. Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die an die Klägerin und den Beigeladenen ergangenen Bescheide des Beklagten vom 2. Februar 1998 sowie seinen Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1999 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Stipendienleistungen aus der Stiftung C. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.).

58

1. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, für die die Voraussetzungen der objektiven Klagehäufung nach § 44 VwGO erfüllt sind, zulässig. Insbesondere begegnet es keinen Bedenken, dass die Klägerin als abgelehnte Bewerberin um ein Stipendium aus der zum 1. Januar 1987 frei gewordenen Stifterportion neben ihrem Begehren auf erneute Bescheidung durch den Beklagten auch den dem Beigeladenen erteilten begünstigenden Bescheid anficht. Eine derartige, auf Verdrängung eines Konkurrenten gerichtete Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage erweist sich, vergleichbar etwa der Konkurrentenklage um kontingentierte Konzessionen nach dem Personenbeförderungs- oder dem Güterkraftverkehrsgesetz, als statthaft.

59

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 1988 - 7 C 65.87 -, BVerwGE 80, 270, 273, und vom 2. September 1983 - 7 C 97.81 -, NVwZ 1984, 507; Pietzcker, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Band I, Stand: September 2003, § 42 Abs. 1 Rdnr. 145.

60

Der Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage steht auch nicht entgegen, dass die Vergabeentscheidung nicht in Form eines Verwaltungsakts zu ergehen hat. Denn die Stiftung C. gehört, wie noch darzulegen sein wird [2. a) aa)], dem öffentlichen Recht an, und die Rechtsbeziehungen zwischen Genussberechtigten und Stiftungsträger richten sich nach öffentlichem Recht.

61

Die Klägerin ist - auch bezüglich der Anfechtung des an den Beigeladenen ergangenen Bewilligungsbescheids - klagebefugt (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Es ist nicht von vornherein offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass sich die Klägerin hinsichtlich der Anfechtungsklage auf eine Norm stützen kann, die ihr Drittschutz in dem Sinne gewährt, dass sie nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm auch sie als Dritte schützt.

62

Vgl. in diesem Zusammenhang Senatsurteil vom 28. April 2004 - 8 A 3924/03 - mit Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2003 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93, vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 -, Buchholz 310, § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 7 S. 12 m.w.N., und vom 22. Februar 1994 - 1 C 24.92 -, BVerwGE 95, 133.

63

Die Klägerin macht geltend, durch die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten in ihrem Recht auf eine der Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Vergabe von Stipendien verletzt zu sein. Die Möglichkeit einer derartigen Rechtsverletzung ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Zum einen gehört die Klägerin zum Kreis der Personen, die nach dem Stiftertestament unmittelbar selbst in den Genuss eines Stipendiums kommen können. In Verbindung mit der Annahmeerklärung des Beklagten sowie der Genehmigung durch den preußischen König vom 9. Juni 1873 und im Hinblick auf § 100 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen - GO NRW -, wonach die Gemeinde die örtlichen Stiftungen vor allem nach den Bestimmungen des Stifters zu verwalten hat, ist von einer möglichen öffentlich-rechtlichen Position der Klägerin auszugehen.

64

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, DÖV 1985, 983.

65

Zum anderen ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das vorerwähnte Recht der Klägerin auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung bei der Stipendienvergabe durch die dem Beigeladenen gegenüber ergangene Bewilligungsentscheidung verletzt worden sein kann.

66

§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, wonach vor Erhebung von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage grundsätzlich ein Vorverfahren durchzuführen ist, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Dabei kann auf sich beruhen, ob das vom Vater der Klägerin durchgeführte Widerspruchsverfahren als ein solches mit Wirkung für sie (und ihre Geschwister) anzusehen ist. Derartiges könnte im Hinblick auf Nr. 9 des Stiftertestaments, wonach die halbjährlichen Stipendienbeträge der Regel nach an die Eltern oder Vormünder ausbezahlt werden, sowie mit Blick auf die von vornherein fehlende Widerspruchsbefugnis des ersichtlich nicht (mehr) zum Kreis der Stiftungsdestinatäre gehörenden Vaters der Klägerin,

67

vgl. zur Klagebefugnis OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.,

68

erwägenswert sein. Diese Frage bedarf keiner abschließenden Antwort. Denn entweder war das förmliche Vorverfahren unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie entbehrlich, weil sich der Beklagte sachlich auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hat,

69

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 2. September 1983 - 7 C 97.81 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.,

70

oder aber ein auf die Klägerin bezogenes Vorverfahren war entbehrlich, weil dessen Zwecke bereits wegen des von ihrem Vater durchgeführten Widerspruchs-verfahrens erreicht worden sind.

71

Vgl. hierzu (kritisch) Funke- Kaiser, in: Bader/ Funke- Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 2. Aufl. 2002, § 68 Rdnr. 30 m.w.N.

72

2. Die nach alledem zulässige Klage erweist sich als begründet. Die an die Klägerin und den Beigeladenen ergangenen Bescheide des Beklagten vom 2. Februar 1998 und sein Widerspruchsbescheid vom 6. Mai 1999 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (a). Der Beklagte ist verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats neu zu bescheiden (b), vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO.

73

a) Die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihrem Recht auf eine der Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie Entscheidung. Dies ergibt sich nicht aus einer fehlenden Befugnis des Beklagten, öffentlich-rechtlich in Form von Verwaltungsakten über Stipendiumsleistungen zu entscheiden [aa)]. Allerdings sind die streitgegenständlichen Bescheide wegen Ermessensfehlern rechtswidrig [bb)].

74

aa) Die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Bescheide lässt sich nicht aus einer fehlenden Befugnis des Beklagten herleiten, gegenüber potentiellen Genussberechtigten der Stiftung in der Form des öffentlichen Rechts zu handeln. Denn die Rechtsbeziehungen zwischen diesen und dem Stiftungsträger richten sich bezüglich der Stiftung C. nach öffentlichem Recht. Der 15. Senat des erkennenden Gerichts hat in seinem Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, DÖV 1985, 983, Folgendes ausgeführt:

75

"Die Stiftung C. ist im Jahre 1873 als öffentlich- rechtliche unselbständige kommunale Stiftung entstanden, auf die die seit dem Inkrafttreten der Deutschen Gemeindeordnung vom 30. Januar 1935, RBGl. I, S. 49 (DGO), geltenden Bestimmungen über die von den Gemeinden zu verwaltenden örtlichen Stiftungen Anwendung finden.

76

Der Senat kann nach den Entstehungsvorgängen davon ausgehen - insoweit besteht auch zwischen den Beteiligten kein Streit -, daß die Stiftung C. zu keinem Zeitpunkt Rechtsfähigkeit erlangt hat und deshalb zu den Erscheinungsformen der unselbständigen Stiftung gehört. Mit dem Begriff der unselbständigen (nicht rechtsfähigen oder auch fiduziarischen) Stiftung werden in der allgemeinen stiftungsrechtlichen Terminologie, auf die auch die Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 des Stiftungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 1977, GV NW S. 274 (StiftG NW), zurückgeht, solche Vermögenswerte bezeichnet, die einer natürlichen oder juristischen Person (Stiftungsträger) privatrechtlich, in der Regel durch eine Schenkung oder letztwillige Verfügung, als zweckgebundenes Eigentum mit der auf Dauer verbindlichen Auflage übertragen sind, sie für den vom Stifter bestimmten Zweck zu verwenden.

77

...

78

Die genannten Merkmale sind hier erfüllt: Der Stifter hat der Stadt B. durch Testament vom 11. April 1858 das Landgut E. -Hof als "Stiftung" mit der - von der Stadt angenommenen - Bestimmung zugewandt, die Erträge des in das Eigentum der Stadt fallenden Vermögens auf Dauer zu den im Testament genannten Zwecken zu verwenden.

79

Mit der Annahme dieser privatrechtlichen Zuwendung durch die Stadt ist eine dem öffentlichen Recht zugehörige kommunale Stiftung begründet worden. Denn die Stadt hat die Zuwendung entsprechend dem Willen des Stifters zur Erfüllung des in den Aufgabenkreis ihrer öffentlichen Verwaltung übernommenen Stiftungszwecks in das Gemeindevermögen in der Weise eingegliedert, daß die Zweckverfolgung einen organischen Bestandteil der gemeindlichen Verwaltung bildet.

80

Die Frage, ob eine durch private Zuwendung begründete, gemeindlich verwaltete nicht rechtsfähige Stiftung dem privaten oder dem öffentlichen Recht zugehört, beurteilt sich nach den in Rechtsprechung und Literatur für die Zuordnung rechtsfähiger Stiftungen entwickelten allgemeinen Grundsätzen. Danach kommt es für die Unterstellung einer Stiftung unter das öffentliche Recht maßgeblich darauf an, ob es sich nach der Gesamtheit aller Umstände um eine öffentlich- rechtlich gestaltete Institution handelt.

81

Vgl. dazu u.a. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluß vom 6. November 1962 - 2 BvR 151/60 - BVerfGE 15, S. 46 ff (65/66); ...

82

Da eine der Gemeinde zugewandte unselbständige Stiftung eine besondere Nähe zur öffentlichen Verwaltung schon deshalb aufweist, weil sie sich als unselbständige Einrichtung der Gemeinde ... im Außenverhältnis nicht von ihrem gemeindlichen Träger unterscheidet, liegt diese Voraussetzung regelmäßig dann vor, wenn die Interpretation des Gründungsvorgangs ergibt, daß die von der Gemeinde mit der Annahme der Stiftung übernommenen Aufgaben in den Funktionsbereich ihrer öffentlichen Verwaltung fallen. Das ist bei der Stiftung C. ... der Fall.

83

Nach dem Willen des Stifters sollte die Stiftung, wie sich aus der Eingangsformel und den Regelungen unter Nr. 14 des Testaments ergibt, der "für alle ihre Wohlthätigkeitszwecke constituirten Verwaltung" der Stadt B. dienen, dies jedoch in der Weise, daß die Erträge der Zuwendung "zuerst für meine Kinder und deren Nachkommen ... da doch auch diese aus der Stadt B. hervorgehen" in Anspruch zu nehmen seien und nach deren Aussterben Bürgerkindern der Stadt B. zugute kommen sollten. Eine solche Zwecksetzung konnte, da die allgemeine Fürsorge für die Erziehung von Kindern nicht vom Funktionsbereich der öffentlichen Verwaltung ausgeschlossen war, ... durchaus zu den gemeindlichen Aufgaben zählen. Die Besonderheit des vorliegenden Falles besteht allerdings darin, daß schon beim Anfall der Stiftung im Jahre 1873 der in der Stiftungsurkunde in den Vordergrund gestellte Wohltätigkeitszweck an Bedeutung verloren hatte, weil bereits 16 Enkel des Stifters vorhanden waren, so daß ein Aussterben der Nachkommenschaft nicht mehr wahrscheinlich war und damit die vom Stifter verfolgten privaten Belange gegenüber den mit der allgemeinen Fürsorge für die Bürgerkinder der Stadt verfolgten Interessen in den Vordergrund traten. Dementsprechend hatte sich die Zwecksetzung der Stiftung der Sache nach den im wesentlichen privaten Zwecken einer Familienstiftung genähert. Diesem Befund kommt jedoch keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu, denn die Stadt hat jedenfalls mit der - staatlich genehmigten - Annahme der Stiftung deren gesamten Zweck, auch soweit er nach objektiven Kriterien überwiegend als originär private Angelegenheit gekennzeichnet ist, zulässigerweise zur öffentlichen Aufgabe erhoben und seine Wahrnehmung in die öffentliche Verwaltung übernommen.

84

Nach den in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts geltenden kommunalverfassungsrechtlichen Anschauungen war die Gemeinde auf universelle Wirksamkeit angelegt. Sie umfaßte "ihrer Entstehung und ihrem Wesen nach einen allgemeinen Komplex wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Zwecke, welchen die neuere Gesetzgebung nur durch das staatliche Aufsichtsrecht begrenzt hat".

85

...

86

Danach stand der Gemeinde das Recht zu, aus eigenem Antrieb "alle Beziehungen des öffentlichen Lebens in sich aufzunehmen".

87

...

88

und diesen Beziehungen - mit staatsaufsichtlicher Genehmigung - auch Angelegenheiten anderer Art zuzuordnen, soweit an deren Erledigung ein besonderes gemeindliches Interesse bestand. Die Befugnis zur Übernahme auch nicht originär gemeindlicher Aufgaben in die öffentliche Verwaltung findet für den hier gegebenen Zusammenhang ihre Bestätigung in § 1 Nr. 2 des auch für die Gemeinden maßgebenden preußischen Gesetzes vom 23. Februar 1870, prGS S. 118, wonach die Gültigkeit von Schenkungen und letztwilligen Zuwendungen, "insoweit sie einer ... Korporation oder anderen juristischen Person zu anderen als ihren bisher genehmigten Zwecken gewidmet werden sollen", der Genehmigung des Königs bedurfte. Der Genehmigungsvorbehalt als Ausprägung der Staatsaufsicht zeigt, daß die Gemeinden mit der Genehmigung der Annahme einer ihnen zugewandten Stiftung auch originär privatrechtliche Stiftungszwecke an sich ziehen konnten, um sie in eigener Verantwortung als öffentliche Aufgabe durchzuführen.

89

Die Stadt B. hat ... auf ihren Antrag vom 5. Dezember 1872 eine derartige nach § 1 Nr. 2 des preußischen Gesetzes vom 23. Februar 1870 erforderliche staatsaufsichtliche Genehmigung erhalten. ... Hat die Stadt aber die Wahrnehmung der Stiftungsaufgaben im Rahmen ihrer Befugnisse zur öffentlichen Aufgabe erhoben, so kommt es für die Rechtsnatur der Stiftung auf die originäre Rechtsqualität des Stiftungszwecks nicht mehr an. Die Stiftung C. hat den mit ihrer Entstehung noch unter der Geltung der Rheinischen Städteordnung vom 15. Mai 1856, prGS, S. 406, erlangten Rechtscharakter einer unselbständigen kommunalen Stiftung des öffentlichen Rechts durch die spätere Einführung gemeinderechtlicher Vorschriften über örtliche Stiftungen nicht verloren; sie unterfällt vielmehr diesen Vorschriften.

90

In das deutsche Gemeinderecht sind Bestimmungen über örtliche Stiftungen erstmals mit den Regelungen des § 66 DGO eingeführt worden. Durch diese Vorschrift sollte den Gemeinden - in Erweiterung der überkommenen Praxis - die künftig in Anwendung der Gemeindeordnung durchzuführende Verwaltung aller örtlichen Stiftungen übertragen werden. Sinn und Zweck des Gesetzes war es, "die durch Jahrhunderte praktische Übung" ... nicht einzuschränken, sondern durch die Schaffung einer an materiell-rechtliche Kriterien geknüpften Übernahmeverpflichtung der Gemeinden und die Einführung rechtlicher Regeln für die gemeindliche Stiftungsverwaltung zu ergänzen. Aus dem kompetenzerweiternden Charakter der gesetzlichen Neuregelung folgt, daß die Vorschrift mit dem Begriff der örtlichen Stiftung auch die Stiftungen erfaßte, die bei Inkrafttreten der deutschen Gemeindeordnung von den Gemeinden bereits als unselbständige kommunale Stiftungen begründet waren. Diese Interpretation wird durch die Überlegung bestätigt, daß der Gesetzgeber andernfalls eine Bestimmung über das rechtliche Schicksal der Stiftungen hätte treffen müssen, die kraft alten Rechts in der gemeindlichen Verwaltung standen, aber der Sache nach die neu eingeführten Voraussetzungen der örtlichen Stiftung nicht erfüllten. Aus dem Fehlen einer solchen Bestimmung kann nur geschlossen werden, daß die bestehenden kommunalen Stiftungen, für die die gemeindliche Zuständigkeit bereits begründet war, nunmehr als örtliche Stiftungen fortzuführen waren.

91

An dieser Rechtslage hat sich auch unter der Geltung der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen nichts geändert. Weder § 67 GO NW a.F. noch die seit ihrer Einführung durch die Novelle vom 11. Juli 1972, GV NW S. 218, unverändert geltende derzeitige Regelung der örtlichen Stiftungen in § 87 GO NW haben - was die Fortführung überkommener unselbständiger kommunaler Stiftungen angeht - einen anderen Regelungsgehalt als § 66 DGO. Dem Umstand, daß § 87 Abs. 1 Satz 1 GO NW seinem Wortlaut nach unter dem Begriff der örtlichen Stiftungen nur "Stiftungen des privaten Rechts" faßt, kommt insoweit keine rechtserhebliche Bedeutung zu; denn mit der Einführung des Merkmals des "privaten Rechts" hat der Gesetzgeber - gesetztechnisch wenig gelungen - lediglich klargestellt, daß die den Regelungen der §§ 18 ff des Landesorganisationsgesetzes vom 10. Juli 1962, GV NW S. 421, (LOG NW) unterfallenden selbständigen Stiftungen des öffentlichen Rechts in die gemeinderechtlichen Stiftungsvorschriften nicht einbezogen sind."

92

An dieser Beurteilung ist nach erneuter Überprüfung unter Berücksichtigung der zwischenzeitlich erfolgten Regelung über örtliche Stiftungen in § 100 GO NRW (in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994, GV NRW S. 666), dessen Abs. 1 bis 3 mit den früher geltenden Bestimmungen des § 87 Abs. 1, 3 und 4 GO NRW a.F. übereinstimmen, jedenfalls für den hier zu beurteilenden Bereich des Stiftungsrechts festzuhalten. Das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 29. Janu- ar 2003,

93

- I R 106/00 -, DB 2003, 972,

94

veranlasst insoweit keine abweichende Bewertung. Es bezieht sich in erster Linie auf die körperschaftsteuerliche Behandlung der Stiftung C. . Nach der hier maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

95

Beschluss vom 6. November 1962 - 2 BvR 151/60 -, BVerfGE 15, 46,

96

kommt es für die Beurteilung, ob es sich bei einer Stiftung um eine öffentlich-rechtlich gestaltete Institution handelt, nicht allein auf den Inhalt des Statuts an, sondern ebenso auf die praktische Handhabung und die Nähe zur öffentlichen Verwaltung, in der sich das Wirken der betreffenden Institution effektiv vollzieht. Demgemäß ist für den Bereich des Stiftungsrechts nicht nur das Verhältnis von Stifter zum Stiftungsträger zu betrachten. Darüber hinaus ist der Zweck, für den die juristische Person errichtet ist, in den Blick zu nehmen. Insoweit genügt nach der vorerwähnten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Aufgaben der Stiftung überhaupt in den Funktionsbereich der öffentlichen Verwaltung fallen.

97

Ausgehend hiervon erscheint es dem Senat sachgerecht, die auf das Privatrecht gegründete Organisationsform der Stiftung C. lediglich als Ausgangspunkt der Betrachtung zu wählen. Entscheidendes Gewicht erlangt der Zweck der Stiftung unter Berücksichtigung dessen, dass hier eine Gebietskörperschaft im 19. Jahrhundert die Wahrnehmung der Stiftungsaufgaben im Rahmen ihrer Befugnisse zur öffentlichen Aufgabe erhoben hat. Hinsichtlich der Rechtsnatur der Stiftung kommt es demgemäß, wie bereits der 15. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 - (a.a.O.) ausgeführt hat, auf die ursprüngliche Rechtsqualität des Stiftungszwecks nicht mehr an. Ist danach die Stiftung als öffentlich-rechtlich einzuordnen, lässt sich für den Bereich des Stiftungsrechts aus der Trägerschaft des Stiftungsvermögens nichts Gegenteiliges ableiten. Denn dass die Stiftung C. innerhalb des Vermögens der Stadt B. verselbständigtes Sondervermögen ist, das von der Stiftungsverwaltung im Rahmen eines besonderen Treuhandverhältnisses im Sinne des Stiftungszwecks lediglich verwaltet wird, ergibt sich zwanglos aus den einschlägigen Regelungen der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung. So bestimmt § 95 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW, dass das Vermögen der rechtlich unselbständigen örtlichen Stiftungen Sondervermögen der Gemeinde ist. Derartige Sondervermögen unterliegen gemäß § 95 Abs. 2 Satz 1 GO NRW den Vorschriften über die Haushaltswirtschaft. Sie sind nach Satz 2 dieser Bestimmung im Haushalt der Gemeinde gesondert nachzuweisen. Nach § 96 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sind für derartige Stiftungen besondere Haushaltspläne aufzustellen und Sonderrechnungen zu führen. Schließlich bedürfen gemäß § 100 Abs. 2 GO NRW die Umwandlung des Stiftungszwecks, die Zusammenlegung und die Aufhebung von rechtlich unselbständigen Stiftungen, die der Gemeinde zustehen, der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Dieser gesetzliche Hintergrund, der gleichermaßen für privatrechtliche Stiftungen und solche des öffentlichen Rechts gilt, lässt die vorgenommene Einordnung der Stiftung C. als öffentlich-rechtlich mithin unberührt.

98

Vgl. zur Einordnung von Stiftungen BayVerfGH, Entscheidung vom 5. Februar 1974 - Vf. 18-VII-71 -, in: Stiftungen in der Rechtsprechung, Band II, S. 105 (108); Seifart/von Campenhausen, Handbuch des Stiftungsrechts, 2. Aufl. 1999, § 16 Rdnr. 4 bis 9; Neuhoff, Zur steuerrechtlichen Umwidmung von Stiftungen des öffentlichen Rechts zu solchen des privaten Rechts, DÖV 2004, 289 ff.

99

Nach alledem kann dahinstehen, ob eine Stiftung auch deshalb als öffentlich-rechtlich anzusehen sein kann, weil sie seit unvordenklichen Zeiten wie eine solche des öffentlichen Rechts behandelt worden ist.

100

Vgl. hierzu Palandt, BGB, 63. Aufl. 2004, Vorb. vor § 80 Rdnr. 9; Ebersbach, Handbuch des deutschen Stiftungsrechts, Göttingen 1972, I-2.1 (S. 23), I-13.01 (S. 185) m.w.N.

101

bb) Die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten sind wegen Ermessensfehlern rechtswidrig (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Zum einen liegt ihnen ein falscher Sachverhalt zugrunde. Zum anderen hat der Beklagte von seinem Ermessen dadurch fehlerhaft Gebrauch gemacht, dass er seine Entscheidung nachträglich auf eine Stichtagsregelung mit Ausschlusswirkung gestützt hat.

102

Behördliche Ermessensentscheidungen sind rechtlich u.a. daraufhin zu überprüfen, ob sie von einer zutreffenden Tatsachengrundlage ausgehen.

103

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 C 13.02 -, BVerwGE 117, 380, und vom 14. Oktober 1965 - 2 C 3.63 -, BVerwGE 22, 215.

104

Die für die vom Beklagten getroffene Vergabeentscheidung wesentliche Annahme, am 1. Januar 1987 habe lediglich ein Stipendiumsantrag des Beigeladenen vorgelegen, ist unzutreffend. Denn dessen Vater hatte nicht bereits mit dem am 10. November 1986 beim Beklagten eingegangenen Schreiben ein Stipendium aus der Stiftung C. beantragt. Vielmehr hatte er hierin lediglich seine diesbezügliche Absicht mitgeteilt. Zugleich hatte er um Übersendung der für die Antragstellung erforderlichen Formulare bzw. Angabe einzureichender Unterlagen gebeten. Hierin ist bei verständiger Würdigung aus Sicht des objektivierten Empfängerhorizonts (vgl. §§ 133, 157 BGB) noch keine Antragstellung zu erblicken. So hat denn auch der Vater des Beigeladenen erst mit dem am 21. Mai 1987 beim Beklagten eingegangenen Schreiben erklärt, er wolle unter Bezugnahme auf die dortigen Schreiben den Antrag stellen, dass der Beigeladene das nächste frei werdende Stipendium erhält.

105

Dieses Verständnis stimmt mit der vor Bescheiderteilung eingenommenen Sichtweise des Beklagten überein. Nachdem er dem Vater des Beigeladenen zunächst mitgeteilt hatte, es sei ratsam, wenn Letzterer sich in dem von ihm geführten Stammbaum eintragen lasse, führte er in seiner an den Vater des Beigeladenen gerichteten Antwort vom 27. Februar 1987 aus: "Ich halte es jedoch für richtig, wenn Sie bereits jetzt einen Antrag stellen, Ihnen das nächste frei werdende Stipendium zu gewähren." Ein derartiges Schreiben machte keinen Sinn, wenn der Beklagten zum damaligen Zeitpunkt bereits von einer zuvor erfolgten Antragstellung seitens des Vaters der Beigeladenen ausgegangen wäre.

106

Dessen ungeachtet hat der Beklagte seine Vergabeentscheidung aus einem weiteren Grund rechtsfehlerhaft getroffen. Er hat ihr nämlich - im Gegensatz zu der nach Angaben seiner Vertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bis dahin angewendeten Prioritätsregelung (Reihenfolge des Antragseingangs) - erst während des laufenden Vergabeverfahrens eine Stichtagsregelung mit anspruchsausschließender Wirkung zugrunde gelegt. Eine solche ist weder im Stiftertestament enthalten noch ergibt sich hierfür - etwa aus einer für potentielle Stipendiaten zugänglichen Vergabeordnung - sonstwie ein Anhalt. Nach Nr. 4 des Testaments erfolgt die Auswahl der Stipendiaten in der Plenarversammlung der "Armen-Verwaltung" des Beklagten oder derjenigen Behörde, die an deren Stelle getreten ist. Unter den Familienberechtigten gibt die nähere Verwandtschaft, bei gleicher Verwandtschaftsnähe die Bedürftigkeit den Vorzug (Nr. 5 des Testaments). Wie diese Regelungen im Einzelnen zu verstehen sind, kann an dieser Stelle auf sich beruhen. Jedenfalls entspricht ihnen eine erst nachträglich, während eines laufenden Auswahlverfahrens, ins Werk gesetzte Stichtagsregelung nicht. Hinzu kommt - hierauf hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen -, dass der zwischen der Klägerin und dem Beklagten geführte Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht B. (- 4 K 1394/87 - = OVG NRW - 25 A 1205/89 -) denknotwendig voraussetzt, dass die Klägerin mit ihrem Antrag vom 23. März 1987 nicht generell ausgeschlossen (gewesen) ist. Bei diesem Rechtsstreit ging es im Zusammenhang mit dem streitgegenständlichen Stipendiumsantrag um die Frage, ob der Stipendiumsbewerber bzw. seine Eltern bei der Bewerbung Einkommensverhältnisse offen zu legen haben.

107

b) Erweisen sich die streitgegenständlichen Bescheide des Beklagten demgemäß als rechtswidrig und ist die Klägerin durch sie in ihrem Anspruch auf eine der Zweckbindung entsprechende ermessensfehlerfreie Entscheidung verletzt,

108

vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.,

109

so ist der Beklagte entsprechend dem erstinstanzlichen Klageantrag verpflichtet, die Klägerin neu zu bescheiden. Hierbei sind neben Gesichtspunkten betreffend das Vergabeverfahren [aa)] solche des Testamentsinhalts [bb)] und Fragen der Anpassung des Stiftertestaments [cc)] zu berücksichtigen.

110

aa) Bezüglich des Vergabeverfahrens ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es Aufgabe der Stiftungsverwaltung ist, Vorgaben des Stifters, die ihr einen Handlungsspielraum belassen, zu konkretisieren. Den Entscheidungen ist eine Vergabepraxis zugrunde zu legen, die - nicht zuletzt mit Blick auf Rechtssicherheit und Rechtsklarheit - ein System aufweist. Die Verwaltung hat es insoweit mit einer Reihe von zumindest ähnlichen Fällen zu tun. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verlangt, dass die Verwaltung diese vergleichbaren Fälle zueinander in Beziehung setzt und bestimmte Regeln für ihre Bearbeitung entwickelt. Innerhalb der normativen Vorgaben - hier: des Stiftertestaments - hat sie gleichmäßig, nach selbst geschaffenen Maßstäben zu entscheiden. Der Gleichheitssatz verlangt dabei ein Handlungsprogramm, an dem die Verwaltung ihre Einzelfallentscheidung ausrichtet. Andernfalls läge willkürliches Handeln vor. Wie im Subventionsrecht gebietet der Gleichheitssatz auch im hier vorliegenden Zusammenhang, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen. Derartiges kann in Form von Richtlinien oder einer Vergabeordnung geschehen.

111

Vgl. zum Subventionsrecht: BVerwG, Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, NVwZ 1998, 273 (274); ferner Seibert, Die Einwirkung des Gleichheitssatzes auf das Rechtsetzungs- und Rechtsanwendungsermessen der Verwaltung, in: Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, 535 (539 f.).

112

Zwar besteht weder eine Pflicht zur Einhaltung der Schriftform noch eine Notwendigkeit zur Veröffentlichung des zu entwickelnden Handlungsprogramms.

113

Vgl., eine Veröffentlichung von Subventionsrichtlinien als Wirksamkeitsvoraussetzung verneinend, BVerwG, Beschluss vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, a.a.O.

114

Dem Senat erscheint es jedoch aus Gründen der größeren Rechtssicherheit und -klarheit sinnvoll und nützlich, die zu entwickelnden Vergaberichtlinien nicht nur schriftlich festzuhalten, sondern sie auch zu veröffentlichen, zumindest aber den Stifternachfahren - etwa in Form der Interneteinstellung - zugänglich zu machen (vgl. in diesem Zusammenhang auch Nr. 12 des Stiftertestaments sowie § 15 Abs. 4 des Verwaltungszustellungsgesetzes).

115

Ein derartiges Handlungsprogramm sollte nach Auffassung des Senats - abgesehen von den im Stiftertestament bereits enthaltenen Bestimmungen - jedenfalls Regelungen darüber beinhalten, welche Anforderungen seitens der Stiftungsverwaltung an einen Antrag auf Stipendienzahlungen gestellt werden (genaue Unterlagen) und ob er gegebenenfalls portionsbezogen ist. Die ausdrückliche Festschreibung des der bisherigen Verwaltungspraxis entsprechenden Antragserfordernisses erscheint bereits mit Blick auf Nr. 4 des Stiftertestaments, wonach eine Auswahl der Stipendiaten erfolgt, aber auch im Hinblick auf den ansonsten durch eine Ermittlung potentieller Destinatäre von Amts wegen eintretenden Aufwand sinnvoll. Des Weiteren sollte (wie dargelegt, vor erstmaliger Anwendung) festgelegt sein, ob der Vergabeentscheidung eine Stichtagsregelung, auch was etwaige ausschlaggebende Vermögensverhältnisse anbelangt, zugrunde gelegt wird.

116

Mit Blick auf die streitgegenständliche Vergabe der ersten Stiftungsportion erscheint dem Senat wichtig, dass das Handlungsprogramm genauere Bestimmungen zur "Bedürftigkeit" im Sinne von Nr. 5 des Stiftertestaments enthält. Auch insoweit steht der Stiftungsverwaltung, wie bei der in Nr. 15 Satz 2 des Testaments angesprochenen "größere(n) Befähigung und Würdigkeit zu den Studien" bzw. der "größere(n) Bedürftigkeit", ein Spielraum bei der Konkretisierung des Begriffs zu.

117

Die Feststellung der bei gleicher Verwandtschaftsnähe der potentiellen Destinatäre zunächst maßgeblichen Bedürftigkeit ist im Stiftertestament nicht näher definiert. Demgemäß sollte vor allem festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen das Kriterium "Bedürftigkeit" erfüllt wird. Ein Konkretisierungsbedürfnis besteht dabei auch dann, wenn man von einer relativen Bedürftigkeit ausgeht. Bei der wirtschaftlichen Bewertung der Bewerber unter Berücksichtigung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse ihrer ihnen gegenüber unterhaltspflichtigen Eltern ("Bedürftigkeitsgemeinschaft"),

118

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 1994 - 25 A 1205/89 - , NWVBl. 1994, 388,

119

kann die Stiftungsverwaltung etwa festlegen, ob bedürftig nur derjenige ist, der einen bestimmten Sockelbetrag - welcher Höhe er auch sei - nicht überschreitet. Demgegenüber käme auch in Betracht, denjenigen als bedürftig anzusehen, dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegenüber anderen verwandtschaftlich gleichrangigen Familienmitgliedern geringer ist.

120

Vgl. in diese Richtung OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 1994 - 25 A 1205/89 -, a.a.O.; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996 - 25 A 1508/90 -, OVGE 45, 267.

121

Die Stiftungsverwaltung sollte in diesem Zusammenhang auch festlegen, welche Einkommens- und Vermögensarten in welcher Weise bei der Ermittlung der Bedürftigkeit zugrunde gelegt werden sollen. Darüber hinaus bietet es sich an festzulegen, anhand welcher Unterlagen die Bedürftigkeit bestimmt werden soll. Neben Einkommensteuerbescheiden kommen Bescheinigungen des Arbeitgebers sowie gegebenenfalls weitere Unterlagen betreffend das Vermögen in Betracht. Schließlich erscheint die nähere Bestimmung des weiteren Hilfskriteriums, "Reihenfolge des Genusses unter den verschiedenen Stämmen", sinnvoll.

122

Des Weiteren wird die Stiftungsverwaltung zu überlegen haben, ob und bejahendenfalls wie sie die Stiftung betreffende weitere wesentliche Umstände den Stifternachkommen bekannt geben wird. Hierzu könnten beispielsweise das Freiwerden eines Stipendiums oder eine eventuelle Antragsfrist gehören. In diesem Zusammenhang wäre dann neben der weltweiten Zerstreuung der Stifternachfahren auch der Aufwand zur Beschaffung der als erforderlich angesehenen Antragsunterlagen zu berücksichtigen.

123

bb) Bezüglich des Testamentsinhalts, soweit er hier maßgeblich ist, ist von Folgendem auszugehen: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind sowohl die Anzahl als auch die Bezugsdauer der Stipendien dem Stiftertestament zu entnehmen. Die Anordnungen des Stifters lassen ihrem eindeutigen Wortlaut nach keinen Raum für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung.

124

Nr. 3 des Stiftertestaments bestimmt, dass der Jahresertrag - nach Abzug der Verwaltungskosten - in drei gleiche Teile aufzuteilen und in halbjährlichen Raten zu einem Erziehungsstipendium zu zahlen ist. Die Bezugsdauer ist in Nr. 6 des Stiftertestaments festgelegt. Der regelmäßige Stipendiumsbezug dauert vom 10. bis zum vollendeten 25. Lebensjahr, in Ausnahmefällen vom vollendeten 7. bis zum 20. Lebensjahr. Entgegen der bisherigen Verwaltungspraxis des Beklagten ist davon auszugehen, dass die vorzeitige Beendigung des Stipendiums in Fällen der Sicherung des "notdürftigen Fortkommens" lediglich dann zum Tragen kommt, wenn der Stipendienbezug bereits mit dem 7. Lebensjahr begonnen hat. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut von Satz 2, Nr. 6 des Stiftertestaments. Die die Beendigung des Stipendiats betreffende Wendung ("auf der anderen Seite") schließt sich an die zuvor erwähnte Ermächtigung zu Gunsten eines früheren Stipendiumsbeginns unmittelbar an. Im Übrigen spricht die Systematik von Nr. 6. des Stiftertestaments für dieses Verständnis. Denn im Normalfall beträgt die Stipendiumsdauer 15 Jahre (vgl. Nr. 6 Satz 1 des Stiftertestaments). Ausgehend hiervon ist kein Grund ersichtlich, in Fällen "besonders empfohlener Dringlichkeit" den Bezugszeitraum über die testamentarisch festgelegte Dauer von dreizehn Jahren noch weiter zu verkürzen.

125

Die vom Verwaltungsgericht mit Blick auf Nummern 3 und 6 des Stiftertestaments angestellten Überlegungen lassen sich nicht durch eine ergänzende Auslegung erreichen. Soweit man im Rahmen des hier maßgeblichen § 133 BGB die Möglichkeit der ergänzenden Auslegung einer Stiftungsverfassung bejaht, kommt sie nur in Betracht, wenn die Stiftung aufgrund eingetretener Veränderungen ohne die ergänzende Auslegung einem dem erklärten Willen des Stifters konformen Zweck nicht mehr dienen kann oder die Verwirklichung des erklärten Stifterwillens mit der geltenden Rechtsordnung nicht mehr zu vereinbaren ist.

126

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1960 - 7 C 99.57 -, in: Stiftungen in der Rechtsprechung, Band II, S. 152 (154); ferner OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O.

127

Beide Merkmale liegen hier nicht vor. Zweck der Stiftung ist die Förderung eines "ehrenhaften Fortkommens", in erster Linie von lediglich drei Nachfahren des Stifters, die einer christlichen Konfession angehören (vgl. Nr. 10 Satz 1 und Nr. 3 des Stiftertestaments). Dass die Verwirklichung dieses Stifterwillens mit der geltenden Rechtsordnung nicht mehr zu vereinbaren ist, scheidet ersichtlich aus. Dass die Stiftung wegen der zwischenzeitlich eingetretenen erheblichen Einnahmesteigerungen ohne ergänzende Auslegung einem dem erklärten Willen des Stifters konformen Zweck nicht mehr dienen kann, ist ebenfalls nicht anzunehmen. Das gilt unabhängig davon, ob dem einzelnen Stipendiaten wegen der nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs anzunehmenden Körperschaftsteuerpflicht der Stiftung und mit Blick auf etwaige Einkommenssteuerpflichten des Destinatärs ein nicht unerheblich geschmälerter Betrag zufließt. Der Stipendiumsgenuss darf nur bei Vorlage "über moralischen Wandel sprechender befriedigender Zeugnisse" gewährt werden (vgl. Nr. 10 Satz 3 des Stiftertestaments). Hinzu kommt, dass die Stipendiaten während des Besuchs von Gymnasium bzw. Universität unter der Voraussetzung bezugsberechtigt bleiben, dass nicht zu mangelhafte Fortschritte oder schlechtes Betragen eine Beendigung des Stipendiums erfordern (Nr. 15 Satz 3 des Stiftertestaments). Diese Regelungssystematik verdeutlicht, dass Stipendiaten selbst bei hohen Ausschüttungen leistungsbereit bleiben müssen und sich nicht allein dem Leben außerhalb von Bildungsanstalten widmen können. Demgemäß ist anzunehmen, dass der auf ehrenhaftes Fortkommen gerichtete Zweck der Stiftung auch bei Verteilung vergleichsweise hoher Erträge auf (lediglich) drei Stifternachfahren erreichbar bleibt. Schließlich darf in diesem Zusammenhang nicht übersehen werden, dass Ausbildungen heutzutage - etwa bei Auslandsstudien - auch vergleichsweise hohe Aufwendungen verursachen können. Angesichts der zuvor beschriebenen Sachlage erscheint es zumindest nicht ausgeschlossen, dass die Stiftung ohne ergänzende Auslegung des Stiftertestaments ihrem erwähnten Zweck auch weiterhin noch dienen kann.

128

cc) Die vom Verwaltungsgericht in den Blick genommene Änderung von Anzahl bzw. Bezugsdauer der Stipendien, die letztlich auf eine Neuausrichtung der Stiftung wegen einer als wesentlich erachteten Veränderung der Verhältnisse seit ihrer Errichtung hinausläuft, lässt sich (nur) über eine Änderung der Stiftungsverfassung erreichen. Hierzu ist der Beklagte berechtigt, aber mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 BGB - wie noch darzulegen sein wird - nicht verpflichtet. Ermächtigungsgrundlage für eine derartige Änderung ist § 100 Abs. 2 GO NRW, der gemäß § 35 StiftG NRW anwendbar ist. Nach dieser Bestimmung steht der Gemeinde u.a. die Umwandlung des Stiftungszwecks zu. Hierunter kann auch die Neubestimmung des begünstigten Personenkreises fallen.

129

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 1990 - 7 B 155.90 -, NJW 1991, 713; Seifart/von Campenhausen, a.a.O., § 8 Rdnr. 104.

130

Die Umwandlung bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (§ 100 Abs. 2, 2. Halbsatz GO NRW). Die Zuständigkeit für solche Entscheidungen liegt nach § 41 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe n) GO NRW beim Rat.

131

Insoweit ist hinsichtlich der Stiftung C. zunächst klarstellend darauf hinzuweisen, dass Stifternachfahren weder nach den maßgeblichen Bestimmungen der Gemeindeordnung noch nach der Stiftungsverfassung ein subjektiv-öffentliches Recht besitzen, eine derartige, dem Beklagten mögliche Änderung gerichtlich durchzusetzen. § 100 Abs. 2 GO NRW sieht lediglich die Berechtigung der Gemeinde zu bestimmten Maßnahmen vor. Dass diesem Recht ein dahin gehender Anspruch von Destinatären gegenübersteht, ist schon angesichts des Wortlauts der Vorschrift nicht anzunehmen. Es kommt hinzu, dass die Regelung Gebietskörperschaften gewisse Reaktionsmöglichkeiten im Hinblick auf rechtlich unselbstständige, örtliche Stiftungen einräumen will. Mit der Autonomie der Stiftungsverwaltung wäre es nur schwerlich zu vereinbaren, Destinatären einen Anspruch auf Tätigwerden zuzubilligen. In diesem Zusammenhang ist schließlich zu berücksichtigen, dass die Gemeinden Stiftungen der in Rede stehenden Art nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung zu verwalten haben, soweit nicht durch Gesetz oder Stifter Anderes bestimmt ist (§ 100 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Auch diese, nicht von vornherein auf einen abgrenzbaren Personenkreis zielende Systematik spricht - vorbehaltlich anderer Regelungen durch den Stifter - gegen die Annahme eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Destinatärs.

132

In Fällen, in denen - wie hier - die stiftungsrechtlichen Vorschriften kein Klagerecht zu Gunsten der Destinatäre beinhalten, bestimmt sich nach der Stiftungsverfassung, ob ein derartiges Recht besteht. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass die Stiftung im Gegensatz zu vereinsrechtlich strukturierten juristischen Personen eine reine Verwaltungsorganisation ist, mit deren Hilfe der vom Stifter gewollte Zweck verwirklicht wird. Zum anderen ist in den Blick zu nehmen, dass Destinatäre lediglich Nutznießer des Stiftungsvermögens sind. Sie haben insbesondere nicht die Stellung von Mitgliedern. Die der Stiftung bzw. ihrem Träger eingeräumte Autonomie sowie ihre Ausrichtung allein auf den Stifterwillen schließen die Berücksichtigung von Sonderinteressen und die Einflussnahme durch Dritte grundsätzlich aus.

133

Vgl. BGH, Urteil vom 22. Januar 1987 - III ZR 26/85 -, BGHZ 99, 344 m.w.N.

134

Ausgehend hiervon lässt sich ein Recht der Klägerin als Stifternachfahrin, eine etwaige Änderung der Stiftungsverfassung gerichtlich zu erstreiten, nicht annehmen. Denn das Stiftertestament sieht keine Einwirkungsmöglichkeit von Stifternachfahren auf die Stiftungsverfassung vor.

135

Wenngleich die Klägerin demgemäß keinen Anspruch auf Änderung von Nr. 3 des Stiftertestaments besitzt, sieht sich der Senat im Interesse der Beteiligten zu folgenden Hinweisen veranlasst: § 100 Abs. 2 GO NRW lässt entgegen der ersten Betrachtung seines Wortlauts Änderungen des Stiftungszwecks nicht voraussetzungslos zu. Derartiges lässt sich insbesondere nicht aus der Abschaffung von § 67 Abs. 2 Satz 2 GO NRW a.F. durch die Novelle vom 11. Juli 1972 (GV NRW S. 218) schließen. Nach dieser Bestimmung waren die Vorschriften des Preußischen Gesetzes über Änderungen von Stiftungen vom 10. Juli 1924 (PrGS. S. 575) anzuwenden, wenn sich die Verhältnisse in anderer Weise als durch Unmöglichkeit der Erfüllung des Stiftungszwecks oder Gemeinwohlgefährdung durch die Stiftung wesentlich geändert haben. Eine voraussetzungslose Änderung des Stiftungszwecks würde den auch in diesem Zusammenhang maßgeblichen Vorrang des Stifterwillens missachten.

136

Vgl. Twehues, Rechtsfragen kommunaler Stiftungen, Köln 1996, S. 235 f. m.w.N.

137

Vor diesem Hintergrund kommt eine Änderung jedenfalls in den Fällen in Betracht, in denen die Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 BGB (vgl. für selbstständige Stiftungen des Privatrechts auch § 13 StiftG NRW) erfüllt sind.

138

Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Band II, Stand: Januar 2004, § 100 Anm. III 1.; Seifart/von Campenhausen, a.a.O., § 18 Rdnr. 8 m.w.N.; vgl. hierzu auch Westebbe, Die Stiftungstreuhand, Baden-Baden 1993, S. 177 ff.

139

§ 87 Abs. 1 BGB greift hier jedoch nicht ein. Nach dieser Bestimmung kann die zuständige Behörde der Stiftung eine andere Zweckbestimmung geben oder sie aufheben, wenn die Erfüllung des Stiftungszwecks unmöglich geworden ist oder sie das Gemeinwohl gefährdet. Letzteres liegt ersichtlich nicht vor. Die Erfüllung des Stiftungszwecks ist auch nicht unmöglich geworden. Dies ist beispielsweise anzunehmen, wenn das Stiftungsvermögen untergeht bzw. so unzulänglich geworden ist, dass es seinen Zwecken nicht mehr ausreichend dienen kann, oder wenn der Stiftungszweck aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht nur vorübergehend undurchführbar ist.

140

Vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O., § 100 Anm. III 1.

141

In diesem Sinne ist die Erfüllung des Stiftungszwecks nicht unmöglich geworden. Der in Nr. 10 des Stiftertestaments niedergelegte Zweck, Stifternachfahren ein ehrenhaftes Fortkommen zu ermöglichen, lässt sich - wie dargelegt - auch dann noch erreichen, wenn die Erträge des Stiftungsvermögens überaus hoch sind.

142

Die Änderungsbefugnis nach § 100 Abs. 2 GO NRW ist jedoch nicht auf die von § 87 Abs. 1 BGB erfassten Fallkonstellationen beschränkt. Unabhängig davon, dass die vorstehend beschriebene Änderungsmöglichkeit Abgrenzungsschwierigkeiten zu der weiter oben beschriebenen ergänzenden Auslegung der Stiftungsverfassung und - zumindest bei selbstständigen Stiftungen - zu behördlichen Zwangsmaßnahmen mit sich bringt, erfasst sie wegen ihrer engen Voraussetzungen nicht alle Fälle, in denen wegen einer erheblichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse eine Änderung der Stiftungsordnung (unter Berücksichtigung des Stifterwillens) angezeigt ist. Daher erscheint es dem Senat angemessen, in Fällen der öffentlich-rechtlichen unselbstständigen kommunalen Stiftung eine außerordentliche Berechtigung des Stiftungsträgers zur Änderung der Stiftungsverfassung anzunehmen, wenn hierfür ein besonderer, rechtfertigender Grund besteht. Dies ist unter folgenden, engen Voraussetzungen anzunehmen: In den tatsächlichen Verhältnissen muss, bezogen auf den in der Stiftungsverfassung zum Ausdruck gekommenen Willen des Stifters, eine wesentliche Veränderung eingetreten sein [(1.)]. Darüber hinaus muss sich die unveränderte Verfolgung des bisherigen Stifterwillens als nicht mehr sachgerecht erweisen [(2.)]. Sind beide Voraussetzungen erfüllt, so ist der Stiftungsträger zu einer Änderung der Stiftungsordnung berechtigt. Auf diese Weise besteht (nicht zuletzt wegen der erforderlichen Einschaltung der Stiftungsaufsicht) eine große Gewähr für eine sorgfältige Prüfung der Gestaltungsmöglichkeiten und für eine sachgerechte Verwendung der Stiftungsmittel. Der Stiftungsträger besitzt bei Bejahung vorerwähnter Voraussetzungen einen - durch den mutmaßlichen Stifterwillen begrenzten - Spielraum, innerhalb dessen er den ursprünglichen Willen des Stifters den veränderten Verhältnissen gemäß modifizieren darf [(3.)].

143

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 1990 - 7 B 155.90 -, a.a.O.; BGH, Urteil vom 26. April 1976 - III ZR 21/74 -, MDR 1976, 1001; OVG Bremen, Urteil vom 28. August 1990 - OVG 1 BA 9/90 -, in: Stiftungen in der Rechtsprechung, Band IV, S. 127 ff.; Seifart/von Campenhausen, a.a.O., § 8 Rdnr. 108/111; Andrick/ Suerbaum, Stiftung und Aufsicht, München 2001 und 2003, § 7 Rdnr. 42 (S. 156) m.w.N.; Ebersbach, a.a.O., I-6.3 (S. 89 ff.); vgl. auch BVerwG, Urteil vom 4. März 1960 - 7 C 99.57 -, a.a.O., und BGH, Urteil vom 3. März 1977 - III ZR 10/74 -, BGHZ 68, 142 (zu § 5 StiftG Berlin); a.A.: OVG NRW, Urteil vom 23. März 1984 - 15 A 1620/81 -, a.a.O., allerdings vor dem Hintergrund des § 67 GO NRW a.F.; Twehues, a.a.O., S. 236.

144

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist der Beklagte hier zu einer begrenzten Abänderung der im Stiftertestament festgelegten Stiftungsverfassung berechtigt.

145

(1.) In den tatsächlichen Verhältnissen ist, bezogen auf den in der Stiftungsverfassung zum Ausdruck gekommenen Willen des Stifters, eine wesentliche Veränderung eingetreten. Gemäß Nr. 10 Satz 1 und Nr. 3 des Stiftertestaments wollte der Stifter einer begrenzten Anzahl christlicher Nachfahren ein ehrenhaftes Fortkommen ermöglichen. Aus der Gesamtschau der weiteren Bestimmungen des Stiftertestaments ergibt sich, dass dem Stifter das Ansteigen des auf eine Stifterportion entfallenden Jahresbetrags auf vergleichsweise hohe Summen nicht vor Augen stand. Auszugehen ist von Nr. 2 in der die Nutzbarmachung des Guts E. Hof durch Zeitverpachtung angesprochen ist. Sodann ist Nr. 6 Satz 2 mit der Sicherung des "notdürftigen Fortkommens" in den Blick zu nehmen. In Nr. 7 ist ein Beitrag zum Lebensunterhalt beabsichtigt. Danach kann die Verwaltung einem Destinatär eine Stipendiumshälfte über das 25. Lebensjahr hinaus in Fällen außergewöhnlich großer Gebrechen belassen, in denen der Betreffende außerstande ist, sein Fortkommen aus eigenen Mitteln sicherzustellen. Entscheidendes Gewicht erhält Nr. 9 Satz 2, wo von der "Deckung der Erziehungs- und Verpflegungskosten" die Rede ist. Nr. 10 Satz 1 spricht, ebenso wie Nr. 15 Satz 4, von einer "Wohltat". In Nr. 12 ist die Verteilung der Erträge auf vier Portionen für den Fall vorgesehen, dass die näher bestimmte Deszendenz ausstirbt. In Nr. 14 Satz 1 spricht der Stifter von einer "kleinen Zutat" zu einem "wohltätigen Werke".

146

Durch die zwischenzeitliche Ertragsgewinnung in Form des Erbbauzinses (im Gegensatz zur früheren Zeitverpachtung) sind die Erträge derart stark angestiegen, dass ungeachtet eines ins Einzelne gehenden Vergleichs mittlerweile von einer wesentlichen Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse auszugehen ist. Im Jahre 1987 war ein Stiftungsertrag von knapp 628.000,00 DM zu verzeichnen. In den Jahren 1997 bzw. 2000 beliefen sich die Stiftungseinnahmen auf Beträge zwischen 850.000,00 und 875.000,00 DM. Selbst bei Abzug des Verwaltungskostenbeitrags, etwaiger Körperschaftsteuer (für die Zeit ab 1991) und Rücklagenbildung für Erbersatzsteuer sowie unter Berücksichtigung einer etwaigen Einkommensteuerpflicht des Destinatärs haben die auf eine Portion entfallenden Beträge eine Höhe erreicht, die jenseits der Vorstellung des Stifters gelegen hat.

147

(2.) Vor dem soeben dargestellten Hintergrund erweist sich die unveränderte Verfolgung des bisherigen Stifterwillens als nicht mehr sachgerecht. Denn der einzelne Destinatär erhielte eine Zuwendung, die in der Regel ein Vielfaches der Erziehungs- und Verpflegungskosten deckt: Bei unveränderter Verteilung der Stiftungserträge auf drei Portionen flössen den Begünstigten binnen eines vergleichsweise kurzen Zeitraums jeweils mehrere Hunderttausend Euro zu.

148

(3.) Ist der Stiftungsträger demgemäß zu einer Änderung der Stiftungsordnung berechtigt, so obliegt es in erster Linie ihm, innerhalb des zur Verfügung stehenden Spielraums den ursprünglichen Willen des Stifters entsprechend den veränderten Verhältnissen zu modifizieren. Neben einer Erhöhung der Stifterportionen (vgl. Nr. 3 des Stiftertestaments) kommt eine Verringerung der Bezugsdauer (vgl. Nr. 6 Sätze 1 und 2 des Stiftertestaments) in Betracht. Denkbar ist aber auch, beide Maßnahmen miteinander zu kombinieren.

149

Der Senat weist abschließend und außerhalb der Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung der Klägerin darauf hin, dass er es für sinnvoll hält, wenn der Beklagte von seiner vorstehend dargelegten Berechtigung zur Änderung der Stiftungsverfassung bereits für die streitgegenständliche Stipendienvergabe ab dem 1. Januar 1987 Gebrauch macht. Auf diese Weise trüge er der seinerzeit bereits eingetretenen nachhaltigen Veränderung u.a. der Stiftungserträge Rechnung.

150

Nach alledem war die Berufung mit der aus dem Tenor ersichtlichen Maßgabe zurückzuweisen.

151

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Denn er hat sich weder einem Kostenrisiko ausgesetzt (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) noch das Berufungsverfahren in besonderer Weise gefördert.

152

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

153

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.