Oberverwaltungsgericht NRW, 4 A 3964/99

Tatbestand:

Im Jahre 1990 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis zur geschäftsmäßigen außergerichtlichen Einziehung fremder oder zu Einziehungszwecken abgetretener Forderungen sowie zum geschäftsmäßigen Erwerb von Forderungen zum Zwecke der Einziehung auf eigene Rechnung.

Nach Eingang zahlreicher Beschwerden stellte der Beklagte mit an den Inkassoagenten E. C. gerichteten Bescheid vom 11. Oktober 1995 fest, dass dieser in acht Fällen gegen seine Pflicht zur redlichen, gewissenhaften und ordnungsgemäßen Geschäftsführung verstoßen habe, und sprach ihm in sieben dieser Fälle eine Missbilligung aus ( I. des Bescheides). Gleichzeitig wies er Herrn C. an, in drei näher bezeichneten Inkassoverfahren seine Forderungsaufstellungen zu berichtigen und ihm - dem Beklagten - vorzulegen ( II. des Bescheides). Ferner erteilte er die Weisung, "durch geeignete Maßnahmen sicher zu stellen, dass künftig in jedem Fall eine kostentreibende Parallelbearbeitung vermieden" werde und über die danch zu ergreifenden Maßnahmen bis zum 31. Dezember 1995 zu berichten ( III. des Bescheides). Zur Begründung der letztgenannten Anordnungen legte der Beklagte dar, dass die bisher hinsichtlich der Bearbeitung sogenannter Mehrfachfälle getroffenen Maßnahmen nicht ausreichten.

Nachdem die Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Namen von Herrn C. rechtzeitig Widerspruch gegen den Bescheid vom 11. Oktober 1995 eingelegt hatten, bat der Beklagte mit Schreiben vom 25. Juni 1996 um Klarstellung, dass der Bescheid auch als der Klägerin zugestellt angesehen werden könne und dass der Widerspruch sowie die Bestellung der Prozessbevollmächtigten auch für diese erfolgt seien. Diese Bestätigung erfolgte durch die Prozessbevollmächtigten der Klägerin unter dem 28. Juni 1996. Zur Begründung des Widerspruchs hatten sie bereits zuvor geltend gemacht, die unter II. und III. des Bescheides erteilten Weisungen, auf die sie ihre Ausführungen "im Interesse einer Konzentrierung des Streitstoffs und einer zügigen Behandlung des Verfahrens beschränken" wollten, seien wegen fehlender Angabe der Ermächtigungsgrundlage formell und mangels Rechtsgrundlage auch materiell rechtswidrig. § 2 der Zweiten Verordnung zur Ausführung des Rechtsberatungsgesetzes (2. AVO RBerG) sei nicht einschlägig, da sich die Weisungen nicht auf die Art der Akten- oder Buchführung bezögen. Aus § 3 2. AVO RBerG ergebe sich kein Weisungsrecht. Bei Verstößen gegen die Verpflichtung zur redlichen, gewissenhaften und ordnungsgemäßen Geschäftsführung könnten nur entsprechende Feststellungen ausgesprochen und im Falle schuldhafter Verstöße gemäß § 3 Abs. 1 Satz 4 2. AVO RBerG Missbilligungen und Rügen erteilt sowie der Widerruf der Erlaubnis angedroht werden. Die Annahme, es bestehe darüber hinaus ein Weisungsrecht, sei auch nicht mit den allgemeinen Grundsätzen des staatlichen Aufsichtsrechts vereinbar. Weisungsbefugnisse bestünden nur im Bereich der Fach- und Dienstaufsicht, die hier nicht gegeben sei. Der Rechtsaufsicht, der Wirtschaftsaufsicht über Gewerbetreibende und der Berufsaufsicht der Kammern über die Kammerangehörigen seien Eingriffe in die Berufsausübung durch Weisungen dagegen fremd. Das von dem Beklagten in Anspruch genommene Weisungsrecht sei auch mit Art. 12 GG nicht vereinbar. Die vorliegend unter II. und III. des Bescheides getroffenen Weisungen beruhten darüber hinaus auf unrichtigen zivilrechtlichen Annahmen namentlich zur Schadensminderungspflicht und griffen ferner in die zwischen Inkassounternehmern und Auftraggebern bestehende Vertragsfreiheit ein, in dem sie eine bestimmte Art und Weise der Bearbeitung von Inkassoaufträgen vorgäben. Die vom Beklagten verlangte Vermeidung von Parallelbearbeitungen begegne im übrigen einer Vielzahl praktischer Probleme, die der Beklagte offenbar nicht bedacht habe. Es sei auch zu berücksichtigen, dass sich aus der Umsetzung der Weisung erhebliche zusätzliche Kostenbelastungen für sie - die Klägerin - ergäben. Die Aufsichtsbehörde sei nicht befugt, - wie hier geschehen - in die Einzelheiten der Geschäftsführung "hineinzuregieren".

Mit Bescheid vom 29. April 1997 wies der Präsident des Oberlandesgerichts Düsseldorf den Widerspruch mit der Maßgabe zurück, dass der in dem angegriffenen Bescheid verwendete Begriff der "kostentreibenden Parallelbearbeitung" im Sinne einer Klarstellung zu konkretisieren und die Fristen für die Vorlage- und Berichtspflicht auf drei Monate nach Bestandskraft des Bescheides festzusetzen seien. Der Präsident des Oberlandesgerichts legte dabei zugrunde, dass sich der Widerspruch nur gegen die unter II. und III. des angegriffenen Bescheides getroffenen Regelungen richte, und führte zur Begründung seiner Entscheidung u.a. aus: Eine hinreichende Rechtsgrundlage für die erteilten Weisungen ergebe sich zumindest aus § 3 Abs. 1 Satz 1 2. AVO RBerG. Die erteilten Weisungen hielten sich innerhalb der aus dieser Norm abzuleitenden Aufsichtsbefugnis. Das Gebot der redlichen Geschäftsführung untersage es dem Erlaubnisinhaber, sich zum "blinden" Wahrer der Interessen seiner Mandanten zu machen. Als Organ der Rechtspflege müsse er vielmehr stets auch die schützenswerten Belange und Rechtsgüter der Allgemeinheit im Auge behalten. Die dem Inkassounternehmer obliegenden Berufspflichten gingen damit über die Stellung eines bloßen Erfüllungsgehilfen des Gläubigers hinaus. Sie begründeten vielmehr eigene Pflichten des Inkassounternehmers gegenüber dem Schuldner, wobei ihn auch eine soziale Verantwortung gegenüber dem oft in eine extreme Notlage geratenen Schuldner treffe. Dies schließe die Durchsetzung berechtigter Ansprüche mit dem dafür vorgesehenen zulässigen Mittel zwar nicht aus. Der Inkassounternehmer, der sich im eigenen Gebühreninteresse oder zur Vereinfachung seiner Arbeitsabläufe über das Gebot der Rücksichtnahme auf den Schuldner hinwegsetze und der sich dadurch Erkenntnissen verschließe, die die Kostenbelastung des Schuldners gemindert hätten, verletze jedoch seine Pflicht zur redlichen, gewissenhaften und ordnungsgemäßen Geschäftsführung. Hiervon ausgehend sei es der Klägerin nicht gestattet, mehrere Ansprüche gegen denselben Schuldner parallel in getrennten Verfahren zu bearbeiten, wenn kein sachlicher Grund für dieses Vorgehen vorhanden sei. In diesem Sinne sei auch erkennbar die unter III. des angefochtenen Bescheides getroffene Anordnung zu verstehen, "künftig in jedem Falle eine kostentreibende Parallelbearbeitung" zu vermeiden. Auch die Aufforderung zur Berichtigung und Vorlage der Forderungsaufstellungen in den unter II. des Bescheides genannten Inkassoverfahren sei nicht zu beanstanden.

Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin zunächst auf ihre Ausführungen im Widerspruchsverfahren Bezug genommen und ergänzend vorgetragen: Die Ableitung eines Weisungsrechts aus § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG sei nicht hinreichend begründet. Nach der zutreffenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts beschränke sich die Aufsichtskompetenz darauf, ob die für die Erteilung der Erlaubnis notwendigen Voraussetzungen der Zuverlässigkeit, persönlichen Eignung und genügenden Sachkunde weiter gegeben seien und ob sich der Erlaubnisinhaber bei seiner Tätigkeit innerhalb des ihm Erlaubten halte. In diesem Zusammenhang komme auch die Untersagung bestimmter Tätigkeiten in Betracht. Vorliegend gehe es aber nicht um das Vorliegen von Zulassungsvoraussetzungen oder um eine Erlaubnisüberschreitung, sondern um Fragen der internen Geschäftsführung, die sich nach Zivilrecht beurteilten und über die auf Antrag betroffener Schuldner die Zivilgerichte zu entscheiden hätten. Stehe der Aufsichtsbehörde nur eine Rechtmäßigkeitskontrolle zu, könne sie keine konkreten Weisungen erteilen, sondern dürfe nur beanstanden, was eindeutig dem Recht widerspreche. Auch nach der Widerspruchsentscheidung sei unklar, was unter der Vermeidung kostentreibender Parallelbearbeitungen zu verstehen sei. Der Hinweis, dass die Schuldner nicht mit unnötigen Kosten belastet werden dürften, sei zu unbestimmt. Der Widerspruchsbescheid setze sich insbesondere nicht damit auseinander, dass eine zusammenfassende Bearbeitung von Forderungen schon vielfach deshalb ausscheide, weil die Forderungen dem Inkassounternehmen zu unterschiedlichen Zeitpunkten "übergeben" würden. Gerade in solchen Fällen ergäben sich oft Probleme, die eine Umsetzung der erteilten Weisung unmöglich machten. Noch schwieriger werde die Situation, wenn z.B. der Rechtsgrund der Forderungen verschieden sei, die Verjährungsfristen differierten und verschiedene Sicherheiten vorlägen oder aber auch, wenn sich für verschiedene Forderungen unterschiedliche Zinssätze ergäben. Die Rechtsprechung der Zivilgerichte zur Erforderlichkeit von Beitreibungsmaßnahmen sei im übrigen uneinheitlich. Jeder Inkassounternehmer müsse - wie auch jeder Rechtsanwalt - das Recht haben, in strittigen Rechtsfragen eine eigene Auffassung zu vertreten und eine Klärung durch die zuständigen Gerichte herbeizuführen. Darin liege keine Verletzung berufsrechtlicher Pflichten. So würde auch keinem Rechtsanwalt durch die Rechtsanwaltskammer eine Weisung etwa des Inhalts erteilt, in Zukunft nur noch in vollem Umfang begründete Kostenfestsetzungsanträge bei Gericht zu stellen, um ihm für den Fall der Nichtbefolgung der Weisung den Zulassungswiderruf anzudrohen.

Die Klägerin hat den Antrag gestellt:

"Der Bescheid des Beklagten vom 11. Oktober 1995 und der Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 29. April 1997 werden aufgehoben."

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er sich u.a. auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide bezogen und ergänzend ausgeführt, eine erneute Eingabe der Eheleute A. , auf deren Forderungsangelegenheiten sich der Bescheid u.a. beziehe, verdeutliche, zu welchen Auswüchsen die kostentreibende Parallelbearbeitung von Inkassovorgängen bei der Klägerin führe, und bestätige die Notwendigkeit der unter III. des Bescheides getroffenen Anweisung.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Gegenstand der Klage seien allein die unter II. und III. des angefochtenen Bescheides erteilten Weisungen, nicht aber die unter I. des Bescheides ausgesprochene Missbilligung. Bei anderer Sichtweise wäre die Klage wegen Teilbestandskraft des angefochtenen Bescheides als unzulässig abzuweisen, weil sich die Widerspruchsentscheidung entsprechend dem Widerspruchsvorbringen gleichfalls nur auf die Weisungen unter II. und III. beziehe. Diese Weisungen seien rechtmäßig und fänden jedenfalls in § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 4 2. AVO RBerG eine hinreichende Rechtsgrundlage. Die 2. AVO RBerG sei gültiges Recht. Als Inkassounternehmen unterstehe die Klägerin in ihrem gesamten Tätigkeitsbereich der Aufsicht des Beklagten nach § 3 Abs. 1 Satz 1 2. AVO RBerG. Diese Aufsichtsbefugnis umfasse auch ein Weisungsrecht der Aufsichtsbehörde. Die von der Klägerin in Anlehnung an einen Aufsatz von Hoechstetter erhobenen Einwände griffen nicht durch. Unzutreffend sei zunächst die Behauptung, ein Weisungsrecht sei staatlicher Aufsicht außerhalb des Bereichs der Fach- und Dienstaufsicht fremd. Im Recht der Wirtschaftsaussicht, etwa im Hypothekenbankgesetz oder in dem Gesetz über Bausparkassen, fänden sich sehr wohl vergleichbare, bis ins Einzelne gehende Weisungsrechte. Der Gesetzgeber sei prinzipiell nicht gehindert, die Aufsichtsbefugnisse an den Bedürfnissen des jeweiligen Regelungsbereichs zu orientieren. Bei der Bestimmung des Umfangs der Aufsichtskompetenz über Erlaubnisinhaber nach dem Rechtsberatungsgesetz komme dabei dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass dieses Gesetz nicht nur ein Berufsordnungsgesetz der Rechtsbeistände sei, sondern auch dem Schutz der Allgemeinheit diene. Damit korrespondiere die Verpflichtung zur redlichen, gewissenhaften und ordnungsgemäßen Geschäftsführung nach § 1 Abs. 1 2. AVO RBerG. Ausgehend davon sei es auch im Hinblick auf Art. 3 GG zulässig, wenn der Aufsichtsbehörde gegenüber dem Erlaubnisinhaber nach dem Rechtsberatungsgesetz im Gegensatz zu anderen Berufsordnungen - etwa jenen der Rechtsanwälte und Notare - ein Weisungsrecht zur Beseitigung festgestellter Verstöße eingeräumt werde. Als sachgerechte und verhältnismäßige Regelung der Berufsausübung verstoße ein solches Recht auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Denjenigen Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz des Gesetzvorbehalts, Art. 20 Abs. 3 GG, ergäben, sei ebenfalls genügt. Dies zugrunde legend seien die getroffenen Weisungen nicht zu beanstanden. Mit der Parallelbearbeitung in den Inkassoverfahren Hartwig und A. habe die Klägerin gegen die Verpflichtung zur redlichen und gewissenhaften Führung der übernommenen Geschäfte verstoßen, soweit hierdurch sachlich nicht gerechtfertigte Mehrkosten entstanden seien. Dies rechtfertige die durch den Widerspruchsbescheid präzisierte präventive Weisung, durch geeignete Maßnahmen sicher zu stellen, dass künftig in jedem Falle eine "kostentreibende" Parallelbearbeitung vermieden werde. Diese Weisung sei insbesondere auch hinreichend bestimmt und verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die unter II. ausgesprochenen einzelne Inkassoverfahren betreffenden Weisungen seien gleichfalls nicht zu beanstanden, wobei der Widerspruchsbescheid die Weisung in der Angelegenheit A. zu Recht modifiziert habe.

Mit Beschluss vom 8. Oktober 2002 hat der Senat auf Antrag der Klägerin gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Mit ihrer rechtzeitig eingegangenen Berufungsbegründung macht die Klägerin unter Bezugnahme auf ihre bisherigen Ausführungen im Wesentlichen geltend: Der Beklagte sei als Aufsichtsbehörde zwar gemäß den §§ 2 und 3 2. AVO RBerG weisungsbefugt. Diese Weisungsbefugnis gestatte es aber nicht, konkrete Auflagen für Forderungsaufstellungen zu formulieren oder anzuordnen, als "kostentreibend" bezeichnete Parallelbearbeitungen zu unterlassen. Der Beklagte habe im Wege der Aufsicht zu überwachen, ob der Inkassounternehmer genügende Sachkunde und die erforderliche Zuverlässigkeit besitze und ob er sich redlich verhalte. Er habe indes nicht zu beurteilen, ob vom Inkassounternehmer in Einzelfällen vertretene zivilrechtliche Rechtsauffassungen richtig seien. Beurteilungsmaßstab für die Aufsichtsbehörde könne allenfalls sein, ob das Verhalten eines Inkassounternehmers rechtlich noch vertretbar sei. So sei ihre - der Klägerin - Ansicht über die Berechtigung von Inkassokosten durch Zivilgerichte vielfach geteilt worden. In Rechtsprechung und Literatur würden zu der Frage, in welcher Höhe der Ersatz von Inkassokosten verlangt werden könne, unterschiedliche Auffassungen vertreten. Zu der Entscheidung, welche dieser Meinungen zutreffe, sei nicht die Aufsichtsbehörde, sondern das zuständige Zivilgericht berufen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1983. Dort sei eine um ein Vielfaches überhöhte Vergütungsforderung beanstandet worden, deren Geltendmachung sich als unredlich dargestellt habe. Solche Umstände seien vorliegend nicht gegeben. Die Unrichtigkeit der Auffassung des Beklagten zeige auch ein Vergleich zum Berufsrecht der Rechtsanwälte. Gegenüber der Rechtsanwältin Dr. X. , mit der sie - die Klägerin - in Mahn- und Vollstreckungssachen seit langem zusammenarbeite, habe sich die zuständige Rechtsanwaltskammer in Beschwerdefällen stets auf den Standpunkt gestellt, dass es sich bei der Beurteilung der Angemessenheit von Inkassokosten um eine zivilrechtliche Frage handele, für deren Beantwortung die Rechtsanwaltskammer unter berufsrechtlichen Gesichtspunkten unzuständig sei. Entsprechendes müsse auch vorliegend gelten. Die Anweisung, "kostentreibende" Parallelbearbeitungen zu vermeiden, verlange im übrigen - ungeachtet ihrer nicht hinreichenden Konkretisierung - von der Klägerin etwas materiell- rechtlich Unmögliches. Dies gelte etwa dann, wenn nach und nach von verschiedenen Mandanten Forderungen zur Einziehung gegen ein und denselben Schuldner übertragen worden seien. Diese Forderungen beruhten zumeist auf unterschiedlichen Rechtsgründen und seien auch hinsichtlich der Zinsdaten, Zinshöhen und Verjährungsfristen verschieden. Ungeklärt sei auch, wie eingehende Teilzahlungen zu verrechnen seien. Komme es im Einzelfall etwa zu einer mehrfachen - sachlich nicht gebotenen - Einwohnermeldeamtsanfrage, so lasse sich daraus nicht der Vorwurf mangelnder Zuverlässigkeit bzw. Redlichkeit ableiten. Solche unnötigen Kosten würden nicht etwa vorsätzlich produziert, sie ließen sich aber bei den vielen Tausend in der Bearbeitung befindlichen Forderungsfällen nicht stets - etwa bei fraglicher Schuldneridentität - vermeiden. Über die Erstattungsfähigkeit sei in dem jeweils einschlägigen gerichtlichen Verfahren zu entscheiden. Unrichtig sei es jedenfalls, bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Inkassokosten auf das bloße Verhältnis von Hauptforderung und Rechtsverfolgungskosten abzustellen und insoweit ein "Missverhältnis" auszumachen. Denn die Höhe der die Hauptforderung übersteigenden Inkassokosten, die etwa bei einer Bearbeitung über 10 bis 15 Jahre entstünden, seien nicht vom Gläubiger zu vertreten, sondern allein vom Schuldner, dem es freigestanden habe, die Hauptforderung rechtzeitig zu erfüllen.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 11. Oktober 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 29. April 1997 hinsichtlich der unter II. und III. ergangenen Weisungen aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und führt unter Bezugnahme auf die angegriffenen Bescheide und das angefochtene Urteil aus: Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. September 1998 ergebe sich, dass die Aufsichtsbehörde gemäß § 3 Abs. 1 Sätze 1 und 4 2. AVO RBerG zu Weisungen berechtigt sei. Die nach der genannten Vorschrift auszuübende Aufsicht beziehe sich auch auf die Frage, ob der Erlaubnisinhaber beim Forderungseinzug unnötige Kosten verursache. Nach der erwähnten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts gehöre es zur Aufsicht, den Erlaubnisinhaber daraufhin zu überwachen, ob die für die Erteilung der Erlaubnis notwendigen Voraussetzungen der Zuverlässigkeit, persönlichen Eignung und genügenden Sachkunde weiterhin gegeben seien und ob sich der Erlaubnisinhaber bei seiner Tätigkeit innerhalb des ihm Erlaubten halte. Deshalb habe die Aufsichtsbehörde den Erlaubnisinhaber auch daraufhin zu überwachen, ob er der gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 2. AVO RBerG übernommenen Verpflichtung genüge, seine Geschäfte redlich, gewissenhaft und ordnungsgemäß zu führen. Dass die Aufsichtsbehörde dabei auch die Behandlung zivilrechtlicher Fragen durch den Erlaubnisinhaber zu überwachen habe, ergebe sich aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Januar 1983. Beim außergerichtlichen Forderungseinzug habe der Gläubiger gemäß den §§ 284, 286 BGB a.F. und §§ 280 Abs. 1 und 2, 286 BGB n.F. jeweils i.V.m. § 249 BGB nur Anspruch auf Ersatz der Kosten derjenigen Maßnahmen, die bei der gegebenen Sachlage als vernünftig und zweckmäßig erschienen. Entsprechendes gelte im Rahmen des prozessualen Kostenerstattungsanspruchs nach §§ 91 ff. ZPO oder beim Ersatz von Zwangsvollstreckungskosten gemäß § 788 Abs. 1 Satz 1 ZPO. Die unter den II. und III. des angefochtenen Bescheides erteilten Weisungen dienten dazu, die Klägerin zu veranlassen, sich nach diesem allgemein und auch von ihr selbst anerkannten Rechtsstandpunkt zu verhalten. Letztlich werde die Klägerin nur davor bewahrt, unnötige Betriebsausgaben zu tätigen, weil sie weder von dem Schuldner noch von ihrem Auftraggeber die durch kostentreibende Parallelbearbeitung entstandenen Mehrkosten ersetzt verlangen könne. Die Notwendigkeit der ausgesprochenen Weisung werde auch durch die von der Klägerin mit der Berufungsbegründung vorgelegten Forderungsaufstellungen belegt, bei denen Hauptforderung und Rechtsverfolgungskosten jeweils ein grobes Missverhältnis aufwiesen. Die Tätigkeit der Klägerin unterfalle auch weiterhin - insgesamt - Art. 1 § 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 5 RBerG. Auf die Wirksamkeit von § 1 Abs. 1 5. AVO RBerG, der nur der Auslegung der vorgenannten Norm diene, komme es nicht an. Im Übrigen sei mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs von der Verfassungsmäßigkeit der 5. AVO auszugehen. Die gegenteilige Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juli 2003 betreffe einen anderen Sachverhalt und überzeuge außerdem nicht. Insbesondere sei zu berücksichtigen, dass nach außen regelmäßig nicht erkennbar werde, ob eine Abtretung nur zu Einziehungszwecken oder auf Grundlage eines Forderungskaufs erfolgt sei. Folge man dem Bundesverwaltungsgericht, fände eine wirksame Kontrolle von Inkassounternehmen nicht mehr statt. Für den Fall, dass auch der Senat von der Verfassungswidrigkeit des § 1 5. AVO RBerG ausgehe, müsse eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht erfolgen, die er - der Beklagte - "ergänzend" beantrage.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie auf die weiteren von der Klägerin eingereichten Unterlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist zum Teil begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage hinsichtlich der unter II. des angefochtenen Bescheides ausgesprochenen Weisungen insgesamt und hinsichtlich der unter III. getroffenen Anordnungen teilweise zu Unrecht abgewiesen.

Die unter II. ausgesprochenen Weisungen sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für die unter III. des Bescheides getroffenen Anordnungen gilt dies nur insoweit, als sie sich auf den Zeitraum nach dem 16. Juli 2003 erstrecken und dabei die Bearbeitung solcher Forderungen betreffen, die die Klägerin zum Zwecke der Einziehung auf eigene Rechnung erworben hat; im Übrigen sind die unter III. ausgesprochenen Weisungen rechtmäßig.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 der Zweiten Verordnung zur Ausführung des Rechtsberatungsgesetzes - 2. AVO RBerG - vom 3. April 1936 (RGBl. I S. 359, BGBl. III 303-12-2) unterstehen Personen und Personenvereinigungen, denen die Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG erteilt ist, der Aufsicht des Landgerichts - bzw. Amtsgerichtspräsidenten. Der Zweck dieser Aufsicht ergibt sich aus dem Schutzzweck des Rechtsberatungsgesetzes, das dem Schutz der Allgemeinheit vor Gefahren durch unzuverlässige und/oder unkundige Berufsausübung bzw. durch ungeeignete Personen sowie dem Schutz der reibungslosen Abwicklung des Rechtsverkehrs dient.

Vgl. etwa Rennen/Caliebe, Rechtsberatungsgesetz, 3. Aufl., RBerG Art. 1 § 1 Rdn. 11 m.w.N.

Richtet sich das Erlaubnisverfahren (Art. 1 § 1 RBerG) darauf, durch die Prüfung der Zuverlässigkeit, Eignung und Sachkunde sicherzustellen, dass nur solchen Personen eine Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz erteilt wird, die Gewähr für eine den Schutzzwecken des Gesetzes entsprechende Berufsausübung bieten, so soll mit der Aufsicht über die Erlaubnisinhaber Sorge dafür getragen werden, dass die Erlaubnisinhaber bei ihrer Berufsausübung diese Gewähr - unter Einhaltung der Grenzen der Erlaubnis - auch tatsächlich erfüllen.

Vgl. etwa Caliebe, in: Seitz, Inkasso-Handbuch, 3. Aufl., Rdn. 1709.

Zur Aufsicht nach § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG gehört es demnach, den Erlaubnisinhaber daraufhin zu überwachen, ob die für die Erteilung der Erlaubnis notwendigen Voraussetzungen der Zuverlässigkeit, persönlichen Eignung und genügenden Sachkunde weiterhin gegeben sind und ob sich der Erlaubnisinhaber bei seiner Tätigkeit innerhalb des ihm Erlaubten hält.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1998 - 1 C 4.97 -, GewArch 1999, 34 = NJW 1999, 440 = DVBl. 1999, 469.

Damit ist zugleich die redliche, gewissenhafte und ordnungsgemäße Führung der übernommenen Geschäfte der Aufsicht unterworfen, die dem Erlaubnisinhaber nach § 1 Abs. 1 Satz 1 2. AVO RBerG obliegt. Denn insbesondere in einer diesen Anforderungen genügenden Geschäftsführung dokumentiert sich das Fortbestehen der für die Erlaubniserteilung erforderlichen Zuverlässigkeit, persönlichen Eignung und genügenden Sachkunde. Entsprechend wird die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung in § 3 Abs. 1 Satz 3 2. AVO RBerG auch ausdrücklich erwähnt.

Die Mittel, die der Aufsichtsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Aufgabe zur Verfügung stehen, sind in § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG nicht abschließend aufgeführt. Satz 4 der Vorschrift behält lediglich bestimmte Aufsichtsmaßnahmen, nämlich die Erteilung von Missbilligungen und Rügen sowie die Androhung des Widerrufs der Erlaubnis, dem aufsichtführenden Präsidenten vor, der die Ausübung der Aufsicht im Übrigen anderen Beamten übertragen kann. Aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber hier Warnung, Verweis und Geldstrafe nicht erwähnt hat, mag zwar zu schließen sein, dass er diese Aufsichtsmittel der Aufsichtsbehörde gegenüber den Erlaubnisinhabern nicht in die Hand geben will. Die Zuständigkeitsregelung, die die Delegation der schwerer wiegenden Aufsichtsmittel verbietet, besagt aber nicht, dass der Aufsichtsbehörde die allgemeinen Mittel, die zur Überwachung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung des Aufsichtspflichtigen erforderlich sind und ohne die sich die Aufsicht sachgemäß nicht durchführen lässt, vorenthalten bleiben sollen. Vielmehr zeigt die Ermächtigung zur Übertragung der Aufsicht auf nachgeordnete Beamte, dass es der Gesetzgeber als selbstverständlich ansieht, dass der Aufsichtsbehörde neben den besonders erwähnten weitere zum Wesen jeder staatlichen Aufsicht gehörige Befugnisse zustehen sollen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. April 1966 - I C 103.62 -, Rechtspfleger 1967, 48.

Entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner bereits zitierten Entscheidung vom 29. September 1998 - 1 C 4.97 -, a.a.O., ausgeführt, § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 2. AVO RBerG ermächtige nach seinem Sinngehalt dazu, die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen, um den Grund der sich bei einer Überprüfung ergebenden Beanstandungen zu beheben.

Nach diesen Grundsätzen kommen im Bereich der präventiven Aufsicht, die einen Verstoß gegen Berufspflichten nicht voraussetzt, etwa Berichtsanforderungen, Auskunftsverlangen, Anforderung von Akten und Buchführungsunterlagen oder Geschäftsprüfungen in Betracht.

Vgl. dazu etwa Caliebe, in: Seitz, Inkasso- Handbuch, a.a.O., Rdn. 1713 m.w.N.

Im Bereich der repressiven Aufsicht, also nach Feststellung pflichtwidrigen Verhaltens, können neben Missbilligungen, Rügen und der Androhung der Widerrufs (§ 3 Abs. 1 Satz 4 2. AVO RBerG) der Widerruf der Erlaubnis (§ 14 1. AVO RBerG) sowie Weisungen einschließlich Untersagungsverfügungen ausgesprochen werden.

Vgl. zur Untersagung: BVerwG, Urteil vom 29. September 1998 - 1 C 4.97 -, a.a.O.; zu Weisungen im Allgemeinen: Caliebe in: Seitz, Inkasso-Handbuch, a.a.O., Rdn. 1717, Chemnitz, Anmerkung zu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. September 1998 - 1 C 4.97 -, EWiR 1999, 33.

Dass die von Hoechstetter,

Aufsicht und Weisungsbefunisse der Justizbehörden, Rechtsbeistand 1996, 5 ff., 40 ff.,

gegen ein aus § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG abgeleitetes Weisungsrecht erhobenen Bedenken nicht zu überzeugen vermögen, hat das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zutreffend aufgezeigt. Auch die Klägerin bestreitet die Existenz eines solchen Weisungsrechts im Berufungsverfahren nicht mehr.

Die Ausübung der beschriebenen Aufsichsbefugnisse ist jedoch in mehrfacher Hinsicht begrenzt: Eine Beschränkung der Aufsicht nach § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG ergibt sich zunächst unter dem Gesichtspunkt der Reichweite der im RBerG normierten Erlaubnispflicht. Die Aufsicht erstreckt sich nämlich nur auf jene Tätigkeiten, die nach dem Rechtsberatungsgesetz und den dazu erlassenen Ausführungsverordnungen erlaubnispflichtig sind. Dabei ist für Inkassotätigkeiten zu berücksichtigen, dass Art. 1 § 1 Abs. 1 RBerG solche Tätigkeiten nur insoweit der Erlaubnispflicht unterstellt, als sie die Einziehung fremder oder zu Einziehungszwecken abgetretener Forderungen betreffen (Art. 1 § 1 Abs. 1 Satz 1 RBerG). Die Erlaubnisbedürftigkeit nach Art. 1 § 1 RBerG ist allerdings durch § 1 Abs. 1 Satz 1 5. AVO RBerG auch auf den geschäftsmäßigen Erwerb von Forderungen zum Zwecke der Einziehung auf eigene Rechnung (Forderungskauf) erstreckt worden. Dabei handelt es sich nicht etwa - wie der Beklagte meint - lediglich um eine Klarstellung des Anwendungsbereichs von Art. 1 § 1 Abs. 1 RBerG, sondern um eine normative Erweiterung der Erlaubnispflicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2003 - 6 C 27.02 -, NJW 2003, 2767; vgl. ferner BGH, Urteil vom 24. Oktober 2000 - XI ZR 273/99 -, NJW- RR 2001, 1420; Renner/Caliebe, a.a.O., § 15 AVO Rdn. 1.

Diese Erweiterung der Erlaubnispflicht durch § 1 Abs. 1 Satz 1 5. AVO RBerG ist jedoch seit dem 16. Juli 2003 nicht mehr mit höherrangigem Recht vereinbar und daher ungültig. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem zuvor zitierten Urteil im Einzelnen dargelegt, dass die in Rede stehende Vorschrift seit dem genannten Zeitpunkt nicht mehr mit rechtstaatlichen Grundsätzen zu vereinbaren ist, weil sie sich auf eine seit 54 Jahren außer Kraft getretene Ermächtigungsgrundlage stützt, nämlich auf den nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschenen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 RBerG, und es der Gesetzgeber versäumt hat, die einen erheblichen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) bewirkende Vorschrift des § 1 Abs. 1 5. AVO RBerG auf eine Art. 19 Abs. 1 GG genügende gesetzliche Grundlage zu stellen. Diesen Erwägungen, die durch das Vorbringen des Beklagten nicht durchgreifend in Frage gestellt werden, schließt sich der erkennende Senat an. Er ist ferner - wie das Bundesverwaltungsgericht - der Ansicht, dass entgegen der Auffassung des Beklagten die Verwaltungsgerichte über die Ungültigkeit des § 1 Abs. 1 5. AVO RBerG ohne Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) selbst entscheiden können. Auch in dieser Hinsicht bezieht sich der Senat zur Begründung seiner Entscheidung auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem angeführten Urteil vom 16. Juli 2003.

Weitere Grenzen für die Ausübung der dem Beklagten nach § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG zustehenden Aufsichtsbefugnisse ergeben sich insbesondere aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wobei zu berücksichtigen ist, dass die in Betracht kommenden Aufsichtsmaßnahmen regelmäßig in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen,

vgl. etwa Caliebe, in: Seitz, Inkasso-Handbuch, a.a.O., Rdn. 1710 f.,

sowie ferner aus der Eigenart der vom Rechtsberatungsgesetz erfassten rechtsberatenden Tätigkeiten.

Vgl. BGH, Beschluss vom 4. Mai 1998 - AnwZ(B) 79/97 -, BRAK-Mitt. 1998, 236.

Nach Art. 1 § 1 Abs. 1 Satz 1 RBerG erfasst das Gesetz die geschäftsmäßige Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten. Geschäftsmäßigkeit in diesem Sinne setzt begrifflich eine selbstständige Tätigkeit voraus, d.h. eine Tätigkeit, bei der sowohl die Entscheidung über die Annahme des Auftrags als auch die Durchführung des Auftrags frei von Weisungen in eigener Entscheidung und Verantwortung ausgeübt wird.

Vgl. Caliebe, in: Seitz, Inkasso-Handbuch, a.a.O., Rdn. 1058 m.w.N.

Mit dieser Selbstständigkeit ist eine Weisungsgebundenheit des Erlaubnisinhabers in einer einzelnen Rechtsangelegenheit grundsätzlich nicht vereinbar.

Eine Weisung, die auf eine vom Erlaubnisinhaber wahrgenommene Einzelangelegenheit, hier also auf ein einzelnes Inkassoverfahren, zielt, ist darüber hinaus hinsichtlich des oben beschriebenen Zwecks der Aufsicht regelmäßig nicht erforderlich und deshalb zugleich unverhältnismäßig. Denn die Aufsicht dient dem Schutz der Allgemeinheit und nicht der Wahrung der Belange des einzelnen Auftraggebers des Erlaubnisinhabers oder - im Falle einer Inkassotätigkeit - dem Schutz der Interessen des einzelnen Schuldners. Die Wahrung der Interessen der Allgemeinheit fordert aber regelmäßig nicht mehr als "fallübergreifende" und in diesem Sinne abstrakte Weisungen, die dem einzelnen Auftraggeber bzw. Schuldner lediglich "reflexartig" zu Gute kommen.

Vgl. BGH, Beschluss vom 4. Mai 1998 - AnwZ(B) 79/97 -, a.a.O. (für den Inhaber einer Vollerlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG a.F.); Rennen/Caliebe, a.a.O., 2. AVO § 3 Rdn. 11.

Nach Maßgabe dieser Erwägungen sind die unter II. des angefochtenen Bescheides ausgesprochenen Weisungen sämtlich durch die nach § 3 Abs. 1 Satz 1 2. AVO RBerG eingeräumte Aufsichtsbefugnis des Beklagten nicht gedeckt und deshalb rechtswidrig. Diese Weisungen enthalten nämlich alle Anordnungen für die Bearbeitung einzelner Inkassofälle.

Die unter III. von dem Beklagten ausgesprochenen Weisungen, durch geeignete Maßnahmen, sicherzustellen, dass "künftig in jedem Falle eine kostentreibende Parallelbearbeitung vermieden" wird, und über die "danach zu ergreifenden Maßnahmen" zu unterrichten, sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, soweit sie sich auf die Zeit nach dem 16. Juli 2003 erstrecken und dabei die Bearbeitung solcher Forderungen betreffen, die die Klägerin zum Zwecke der Einziehung auf eigene Rechnung erworben hat; insofern ist nämlich - wie ausgeführt - mit der Erlaubnispflicht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 5. AVO RBerG auch die Aufsichtsbefugnis des Beklagten weggefallen. Im Übrigen halten sich die unter III. ausgesprochenen Weisungen - unter Berücksichtigung der insoweit im Widerspruchsbescheid vorgenommenen Präzisierungen - jedoch innerhalb des durch § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG gesteckten Rahmens und sind deswegen - ungeachtet der Frage, ob und inwieweit § 2 Abs. 1 Satz 2 2. AVO RBerG ebenfalls als Ermächtigungsgrundlage in Betracht kommen könnte - rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Weisungen beziehen sich in dem noch in Rede stehenden Umfang zunächst auf einen zulässigen Aufsichtsgegenstand, nämlich insbesondere auf die gewissenhafte Führung der übernommenen Geschäfte im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 2. AVO RBerG, die es erfordert, dass der Erlaubnishaber jeden Einzelfall in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht sorgfältig prüft. Dies schließt für eine Inkassotätigkeit mit ein, in jedem Fall hinreichend zu prüfen, ob die zivilrechtlichen Voraussetzungen für die Geltendmachung von Inkassokosten erfüllt sind. Gegen diese Prüfungspflicht hat die Klägerin ausweislich der unter III. des angefochtenen Bescheides getroffenen Feststellungen verstoßen, indem sie keine genügenden organisatorischen Vorkehrungen geschaffen hat, in der Bearbeitung befindliche "Mehrfachfälle" vollständig und rechtzeitig zu erkennen. Nach den dort geschilderten Umständen, die die Klägerin nicht in Abrede stellt, ist ferner davon auszugehen, dass diese Pflichtverletzung schuldhaft erfolgte. Es kann deshalb offen bleiben, ob repressive Aufsichtsmaßnahmen wie die in Rede stehende Weisung stets schuldhaft begangene Pflichtverletzungen voraussetzen, so Caliebe, in: Seitz, Inkasso-Handbuch, a.a.O., Rdn. 1766,

was nach Ansicht des Senats allerdings eher fernliegt. In umgekehrter Hinsicht ist jedoch - mit Blick auf das klägerische Vorbringen - festzuhalten, dass ein vorsätzlicher Pflichtenverstoß jedenfalls nicht erforderlich ist.

Die auf die Vermeidung "kostentreibender Parallelbearbeitungen" gerichtete Weisung unter III. des angefochtenen Bescheides ist nach Überzeugung des Senats auch inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Zwar mögen die zivilrechtlichen Voraussetzungen für die Erstattung von Rechtsverfolgungskosten im Einzelnen vielfach unterschiedlich beurteilt werden, wie die Klägerin mehrfach vorgetragen hat. Es ist aber allgemein anerkannt, dass nur die Kosten sachdienlicher Rechtsverfolgungsmaßnahmen erstattungsfähig sind.

Vgl. etwa Heinrichs, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 63. Aufl., § 286 Rdn. 47.

Daraus folgt, dass Mehrkosten, die durch die selbstständige Bearbeitung mehrerer Forderungen gegen denselben Schuldner entstanden sind, nur dann ersetzt verlangt werden können, wenn für die selbstständige Verfolgung der Forderungen vernünftige Gründe sprachen.

Vgl. beispielsweise Putzo, in: Thomas/Putzo, Zivilprozessordnung, 24. Aufl., § 91 Rdn. 10.

Nur auf diesen unbestrittenen Grundsatz bezieht sich die Weisung des Beklagten, wie sich aus den Erläuterungen in dem Widerspruchsbescheid sinngemäß ergibt. Der damit gegebene hohe, in der Sache unausweichliche Grad an Abstraktheit der Weisung steht ihrer hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit nicht entgegen. Die Verwendung abstrakter Begriffe ist nämlich grundsätzlich zulässig, wenn ihre Bedeutung im konkreten Einzelfall hinreichend bestimmt werden kann.

Vgl. P. u. U. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 37 Rdn. 12 m.w.N.

Diese Voraussetzung liegt für die Weisung, mehrere Forderungen gegen denselben Schuldner nicht ohne vernünftigen Grund getrennt zu bearbeiten, vor. Dabei stellt der Senat zum einen in Rechung, dass der Anwendungsbereich der Weisung in dem Widerspruchsbescheid bezogen auf die Tätigkeit der Klägerin in wesentlichen Punkten erläutert worden ist, und berücksichtigt zum anderen, dass die Anordnung in allen Zweifelsfällen der Klägerin nicht die Möglichkeit nimmt, den für sie jeweils günstigsten vertretbaren Standpunkt einzunehmen. Die namentlich unter dem letztgenannten Gesichtspunkt erhobenen Bedenken der Klägerin gehen deshalb ins Leere. Erst recht ergeben sich danach keine Anhaltspunkte dafür, dass die Weisung der Klägerin Unmögliches abverlange.

Von diesen Erwägungen ausgehend ist die streitige Weisung auch nicht unverhältnismäßig. Dies gilt auch insofern, als sie sich auf Änderungen in der Büroorganisation richtet, die ein vollständiges und rechtzeitiges Erkennen von "Parallelfällen" gewährleisten sollen, zumal der Beklagte die Wahl des richtigen Mittels zur Erreichung dieses Ziels der Klägerin überlassen hat und auch nicht ersichtlich ist, dass der notwendige Kostenaufwand unangemessen, also unverhältnismäßig im engeren Sinne, wäre. Zu dem letztgenannten Aspekt hat der Beklagte im Übrigen zutreffend darauf hingewiesen, dass Maßnahmen zur Vermeidung nicht erstattungsfähiger Kosten grundsätzlich im eigenen wirtschaftlichen Interesse der Klägerin liegen.

Die unter III. weiterhin angesprochene Berichtsanforderung gehört - wie dargelegt - ebenfalls zu den zulässigen Aufsichtsmitteln und ist gleichfalls nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision zu, weil die Rechtssache im Hinblick auf den Umfang des aus § 3 Abs. 1 2. AVO RBerG abgeleiteten Weisungsrechts grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).