Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 2293/02

Tatbestand

Die Beteiligten streiten darüber, ob und in welcher Höhe eine Referenzmenge für Milch vom Beigeladenen auf den Kläger übergegangen ist. Der Beklagte ist Direktor der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen und nimmt auch die Aufgaben als Landesbeauftragter wahr. Die Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen ist aufgrund des Gesetzes über die Errichtung der Landwirtschaftskammer Nordrhein- Westfalen vom 17. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 808) Rechtsnachfolgerin der Landwirtschaftskammer Rheinland.

Der Kläger erbte 1990 die insgesamt 4,108 ha großen Grünlandparzellen Gemarkung M. , Flur , Flurstücke und (nachfolgend: Flächen). Seine Schwiegermutter hatte die Flächen vor 1984 an den Vater des Beigeladenen verpachtet, der sie im Rahmen seines Milchwirtschaftsbetriebes für die Milcherzeugung nutzte; ab dem 1. Oktober 1990 pachtete der Beigeladene den Betrieb von seinem Vater. Nach einer vom Kläger ausgesprochenen mündlichen Kündigung des Pachtvertrages gab der Beigeladene die Flächen zum 1. November 1991 an den Kläger heraus. Der Rechtsvorgänger des Beklagten bescheinigte dem Beigeladenen 1993 den Übergang einer Referenzmenge durch Pacht vom Vater des Beigeladenen auf ihn mit Wirkung vom 1. April 1993. Im Jahr 1994 veräußerte der Kläger die Flächen an den Landwirt I. , der sie in die von dessen Angehörigen geführte Betriebsgemeinschaft I. (I. GbR) einbrachte.

Mit Bescheid vom 23. August 1999 bescheinigte der Rechtsvorgänger des Beklagten antragsgemäß der I. GbR, dass mit Wirkung vom 2. März 1999 mit den gekauften Flächen vom Beigeladenen auf sie eine Referenzmenge übergegangen ist. Auf den Widerspruch des Beigeladenen wurde mit Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 der Bescheid vom 23. August 1999 aufgehoben und der I. GbR bescheinigt, dass infolge des Kaufs der Flächen keine Referenzmenge übergegangen ist. Diese Entscheidung wurde nicht angefochten.

Unter dem 1. März 2000 beantragte der Kläger die Erteilung einer Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge vom Beigeladenen auf ihn aufgrund der Rückgabe der Flächen mit Wirkung vom 1. November 1991. Mit Bescheid vom 8. Juni 2000 lehnte der Rechtsvorgänger des Beklagten den Antrag mit der Begründung ab, dem Kläger fehle ein Rechtsschutzbedürfnis für die beantragte Bescheinigung; er lebe in Italien und betreibe keine Milchwirtschaft. Sein, des Klägers, Antragsrecht sei auch verwirkt; während seines Aufenthalts in Deutschland habe er sich über die Rechtslage informieren und früher einen Antrag stellen können. Angesichts der verstrichenen Zeit habe der Beigeladene darauf vertrauen dürfen, dass der Anspruch auf die Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs nicht mehr verfolgt werde.

Am 10. Juli 2000 erhob der Kläger Widerspruch und machte geltend, ihm sei als Nichtlandwirt die Rechtslage bisher unbekannt gewesen, was der Beigeladene gewusst habe. Mit Bescheid vom 23. Oktober 2000, zugestellt am 7. November 2000, wies der Rechtsvorgänger des Beklagten den Widerspruch zurück. Spätestens mit Erwerb der Flächen durch den Landwirt I. hätte die Frage eines Referenzmengenübergangs aufgegriffen werden können; Herr I. betreibe selbst Milchwirtschaft und habe die frühere Nutzung der Flächen als Milcherzeugungsflächen durch den Beigeladenen gekannt. Der Kläger müsse sich die Kenntnis des Herrn I. zurechnen lassen.

Am 7. Dezember 2000 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat vorgetragen, der Anspruch auf Bescheinigung des Referenzmengenübergangs sei nicht verwirkt. Er habe keine Kenntnis von dem Referenzmengenübergang auf ihn gehabt und sich diese auch nicht verschaffen können; Herr I. habe ihm die Kenntnis auch nicht vermittelt oder vermitteln können. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Unwirksamkeit der sogenannten 5-ha-Regelung sei im Zeitpunkt des Kaufvertragsabschlusses noch nicht veröffentlicht gewesen. Das europäische Recht der Milch-Referenzmengen kenne das Institut der Verwirkung nicht. Es sei sein gutes Recht, sich den Übergang der Referenzmenge bescheinigen zu lassen, um sein Eigentum etwa durch Anbieten an der Börse zu nutzen. Der Beigeladene könne sich nicht auf Pächterschutz berufen. Es spreche alles für eine einvernehmliche Beendigung des Pachtverhältnisses, weil sich der Beigeladene gegen die formunwirksame Pachtbeendigungserklärung habe wehren können.

Der Kläger hat beantragt,

den Rechtsvorgänger des Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 8. Juni 2000 und 23. Oktober 2000 zu verpflichten, ihm den Übergang einer Referenzmenge von 19.591 kg Milch zum 1. November 1991 vom Beigeladenen zu bescheinigen.

Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, der Antrag auf Bescheinigung des Referenzmengenübergangs sei rechtsmissbräuchlich. Der Kläger sei niemals Milcherzeuger im Sinne von § 9 MGV gewesen; er wolle die Bescheinigung nur zum Verkauf nutzen. Im Übrigen habe der Kläger den Anspruch auf die Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs verwirkt.

Der Beigeladene hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat ausgeführt, der Antrag auf Bescheinigung des Referenzmengenübergangs sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. Der an die I. GbR gerichtete Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 sei sowohl für den Kläger als auch den Käufer I. bindend und schließe jeden weiteren Antrag aus. Mit der Verpachtung der Flächen an einen Nichtlandwirt habe der Kläger die Referenzmenge verloren; sie sei seinem - des Beigeladenen - Milchwirtschaftsbetrieb zugewachsen. Nach dem Verkauf der Flächen an Herrn I. sei allenfalls dieser zur Antragstellung berechtigt. Ein Recht des Klägers auf Bescheinigung des Referenzmengenübergangs sei verwirkt; weder der Kläger noch der spätere Käufer der Flächen, I. , seien an ihn, den Beigeladenen, wegen des Referenzmengenübergangs herangetreten. Der Kläger müsse sich die Kenntnis seines Käufers I. zurechnen lassen. Überdies sei ihm, dem Beigeladenen, Pächterschutz zu gewähren.

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Der Kläger habe sein Recht auf Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs nicht verwirkt. Der Beigeladene könne sich auf Pächterschutz nicht berufen; er habe die Pachtflächen nicht gegen seinen Willen an den Kläger herausgeben müssen.

Mit der vom 9. Senat des erkennenden Gerichts zugelassenen Berufung macht der Beigeladene unter Bezugnahme auf das nach seiner Ansicht auch auf den Referenzmengenübergang nach der VO (EWG) Nr. 857/84 übertragbare Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002 - C-401/99 - geltend: Auf den Kläger sei infolge der Rückgabe der Flächen keine Referenzmenge übergegangen. Der Kläger sei nicht Milcherzeuger gewesen; er habe die zurückerhaltenen Flächen auch nicht mit der darauf ruhenden Referenzmenge unverzüglich an einen Milcherzeuger verpachtet. Bis zum Frühjahr 1993 habe der Kläger die Flächen dem Mieter seines damaligen Hausgrundstücks, Herrn N. , überlassen; dieser habe darauf Heu geerntet, das er zum Teil für seine Masttiere verbraucht und im Übrigen an Händler im Ausland verkauft habe. Anschließend habe der spätere Käufer I. die Flächen bewirtschaftet. Der bestandskräftige Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 schließe wegen seiner Bindungswirkung eine erneute Antragstellung des Klägers oder des Herrn I. aus. Das Antragsrecht des Klägers sei zudem verwirkt. Er, der Beigeladene, habe darauf vertrauen können, dass nach dem Ablauf von 9 Jahren die Referenzmenge von dem Kläger nicht mehr beansprucht werde. Ihm sei bekannt gewesen, dass die Flächen 1994 an den Landwirt I. veräußert worden seien. Dieser habe 1994 erkannt oder erkennen können, dass eine Referenzmenge auf den Kläger und von diesem auf ihn, Herrn I. , übergegangen sei. Dieses Wissen müsse sich der Kläger zurechnen lassen; er habe sich anlässlich des Verkaufs der Flächen an Herrn I. nach dem Wert einer Milcherzeugungsfläche erkundigen können. Gleichwohl sei die Referenzmenge erstmals 1999 von der I. GbR beansprucht worden, als er, der Beigeladene, aus betriebswirtschaftlichen Gründen seinen Betrieb von Milchwirtschaft auf Tierhaltung umgestellt habe. Er könne sich auf Pächterschutz berufen; die Berufung auf die fehlende Schriftform der Kündigung sei missbräuchlich. Er habe geglaubt, dass das mündlich abgeschlossene Pachtverhältnis vom Verpächter auch mündlich gekündigt werden könne.

Der Beigeladene beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und trägt ergänzend vor: Er habe die Flächen bis zu ihrem Verkauf im Jahr 1994 selbst genutzt; bei der Heuernte sei er von Herrn N. mit dessen landwirtschaftlichen Gerät unterstützt worden. Das Futter sei nicht an Pferdehalter verkauft, sondern größtenteils dem landwirtschaftlichen Betrieb I. überlassen worden. Herr I. sei nicht Gesellschafter der I. GbR gewesen; dessen - bestrittene - Kenntnisse von den rechtlichen Hintergründen des Übergangs einer Referenzmenge seien ihm, dem Kläger, jedenfalls nicht zurechenbar. Der an die I. GbR gerichtete Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 löse für ihn im Hinblick auf die Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs keine Bindungswirkung aus.

Der Beklagte stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Berufung des Beigeladenen ist zulässig und begründet. Der Beigeladene wird durch das angefochtene Urteil nicht nur formell, sondern auch materiell beschwert. Mit der den angegriffenen Verpflichtungsausspruch des Verwaltungsgerichts umsetzenden Ausstellung der Bescheinigung durch den Beklagten, die einen Referenzmengenübergang von 19.591 kg vom Beigeladenen auf den Kläger feststellt, wird dem Beigeladenen die rechtliche Möglichkeit genommen, die im Streit befindliche Referenzmenge zu nutzen (§ 18 Abs. 1 und 3 ZAV, § 10 Abs. 1 und 3 MGV).

Die Klage ist zulässig; dem Kläger fehlt insbesondere nicht das Rechtsschutzinteresse. Dem in der Geltendmachung des behaupteten Rechtsanspruchs zum Ausdruck kommenden Interesse an der Ausstellung einer Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge bleibt nicht deshalb der Schutz der Rechtsordnung versagt, weil der Kläger kein Milcherzeuger ist und in Italien lebt. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass dem Kläger auf der Grundlage der Bescheinigung wirtschaftliche Vorteile erwachsen.

Die Klage ist aber unbegründet. Die Ablehnung der Ausstellung einer Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang in dem Bescheid des Rechtsvorgängers des Beklagten vom 8. Juni 2000 und im Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2000 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf die Bescheinigung nicht zu.

Rechtsgrundlage für die Ausstellung einer solchen Bescheinigung zugunsten des Klägers ist § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV in der Neufassung vom 24. April 1991 (BGBl. I S. 1034) in der Fassung der 20. Änderungsverordnung vom 19. Juli 1991 (BGBl. I S. 1597). Für die Beurteilung der Frage, ob eine und gegebenenfalls welche Referenzmenge bei der Rückgabe von damit verbundenen Pachtflächen auf den Verpächter übergeht, ist das für den Zeitpunkt des Besitzübergangs geltende objektive Recht maßgeblich; denn die Rechtsänderungen, die nach § 9 MGV bescheinigt werden, treten unabhängig von der Bescheinigung mit dem Flächenübergang kraft Gesetzes ein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2003 - 3 C 48.02 -; Urteil vom 1. September 1994 - 3 C 1.92 -, BVerwGE 96, 337.

Der maßgebliche Zeitpunkt ist hier der 1. November 1991; an diesem Tag erhielt der Kläger von dem Beigeladenen die in Rede stehenden Flächen zurück. Dass die Zusatzabgabenverordnung vom 12. Januar 2000 (BGBl. I S. 27) mit Wirkung vom 1. April 2000 die Milch-Garantiemengen-Verordnung weitgehend aufgehoben hat, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. In anhängigen Verfahren sind nach der Übergangsregelung des § 28 a ZAV die bisherigen Vorschriften in der jeweils geltenden Fassung weiter anzuwenden, soweit es um die Neuberechnung der Anlieferungs-Referenzmenge auch mit Wirkung für die Vergangenheit geht.

Gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV hat der Milcherzeuger dem Käufer (hier: der Molkerei) durch eine von der zuständigen Landesstelle (hier: dem Beklagten) ausgestellte, mit Gründen versehene Bescheinigung nachzuweisen, welche Referenzmenge auf ihn zu welchem Zeitpunkt von welchem Milcherzeuger übergegangen ist. Da die Bescheinigung zwingend erforderlich ist, um entsprechend dem Umfang der übergegangenen Referenzmenge von der Abgabe nach der Milch- Garantiemengen-Verordnung verschont zu bleiben (§ 10 Abs. 1 und 3 Satz 2 MGV), steht demjenigen, dem die Referenzmenge letztlich zugeordnet ist, im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf die Bescheinigung zu. Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat im Ergebnis zutreffend entschieden, dass keine Referenzmenge vom Beigeladenen auf den Kläger übergegangen ist und ihm damit kein Übergang einer Referenzmenge bescheinigt werden kann.

Allerdings ist der Beklagte nicht durch den an die I. GbR gerichteten Bescheid vom 19. Januar 2000 an einer antragsgemäßen Bescheinigung gehindert; durch diesen Bescheid ist für die Beteiligten dieses Rechtsstreits nicht bereits bindend über einen Referenzmengenübergang entschieden worden. Dies ergibt eine verständige Auslegung des Bescheids vom 19. Januar 2000 anhand seines objektiven Erklärungsgehalts. Dieser bezieht sich auf einen anderen Regelungsgegenstand und verhält sich zu der Frage, ob durch Kauf von für die Milcherzeugung genutzten Teilflächen eine Referenzmenge vom Beigeladenen auf die I. GbR übergegangen ist. An diesem Vorgang ist der Kläger weder als Erwerber einer Referenzmenge noch als abgebender Teil beteiligt gewesen. Der Kläger war nicht Gesellschafter der I. GbR; er leitet einen Referenzmengenübergang vielmehr aus dem Umstand der Rückgabe der Flächen nach Beendigung des Pachtverhältnisses im November 1991 her.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Kläger durch die späte Antragstellung seine aus einem Referenzmengenübergang resultierenden Rechte nicht verwirkt hat. Die Verwirkung eines Rechts setzt voraus, dass seit der Möglichkeit seiner Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete bei objektiver Beurteilung infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass der Berechtigte sein Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde, dass der Verpflichtete tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde, und sich infolge dessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2000 - 3 B 71.00 - und Urteil vom 9. Dezember 1998 - 3 C 1.98 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 131.

Der Senat kann offen lassen, ob seit der Möglichkeit der Geltendmachung des Referenzmengenübergangs eine ausreichende Zeit im Sinne des Verwirkungstatbestandes verstrichen ist; die weiteren Voraussetzungen für die Verwirkung eines Rechts sind jedenfalls nicht gegeben.

Es ist nicht ersichtlich, dass der Beigeladene infolge eines bestimmten Verhaltens des Klägers darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nicht mehr ausüben werde. Insoweit setzt die Verwirkung auf Seiten des Berechtigten zunächst ein Untätigbleiben unter Verhältnissen voraus, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt. Hierfür liegen keine Anhaltspunkte vor. Im Zeitpunkt der Rückgabe der Flächen zum 1. November 1991 konnte der Kläger nicht von einem Übergang einer Referenzmenge ausgehen. Nach § 7 Abs. 3 a MGV ging in Höhe von 5 ha überlassener Fläche keine Referenzmenge über; das Bundesverwaltungsgericht hat diese Regelung erst später,

Urteil vom 11. November 1993 - 3 C 37.91 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 83,

für unwirksam erklärt. Dass der Kläger bis zur Veräußerung der Flächen am 21. Februar 1994 an den Landwirt I. Kenntnis von einem Referenzmengenübergang erlangt hat, liegt fern. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 1993 hat in Fachkreisen erst ab März/April 1994 Verbreitung gefunden und der Kläger gehört als Nichtlandwirt schon nicht zu diesem Personenkreis. Dem Kläger kann eine Kenntnis seines Käufers I. - eine solche unterstellt - nicht zugerechnet werden; ein normativer Zurechnungstatbestand besteht insoweit nicht. Abgesehen davon konnte allein die Untätigkeit des Klägers für den Beigeladenen keine Vertrauensgrundlage schaffen. Dabei verkennt der Senat nicht, dass mit Blick auf den wirtschaftlichen Wert, den eine Referenzmenge verkörpert, von einem seine wirtschaftlichen Belange wahrenden Berechtigten die baldige Inanspruchnahme der Referenzmenge zu erwarten gewesen wäre. Für den Beigeladenen war aber unübersehbar, dass der Kläger die Flächen veräußert hatte und er kein Landwirt war; für die Erwartung des Beigeladenen, der Kläger werde sich gleichwohl noch um die Werthaltigkeit der Flächen, wie sie - auch - in den Referenzmengen zum Ausdruck kommt, kümmern, gab es keine Grundlage. Der Beigeladene beruft sich der Sache nach auf das Verhalten des Käufers I. und dessen Interessen; er berücksichtigt jedoch nicht, dass möglicherweise aus der Sicht des Klägers mit der Veräußerung der Flächen die Grundstücksangelegenheit vollständig abgeschlossen war.

Ausgehend von Vorstehendem kommt es nicht mehr auf die weitere Frage an, ob die Ausstellung einer Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs mit Wirkung auch für die Vergangenheit geeignet ist, für den Beigeladenen unzumutbare Nachteile im Sinne des Verwirkungstatbestandes herbeizuführen. Daran bestehen Zweifel, weil eine hier nur zu erwägende nachträgliche Erhebung der Zusatzabgabe für Milch eine rückwirkende Herabsetzung der Anlieferungsreferenzmenge voraussetzt, bei der der Grundsatz des Vertrauensschutzes (§ 48 Abs. 2 VwVfG, § 10 Abs. 1 MOG) zu beachten ist.

Vgl. BFH, Urteil vom 31. August 1993 - VII R 142.92 - und Urteil vom 14. Dezember 1993 - VII R 113/92 -.

Die Voraussetzungen für einen Referenzmengenübergang auf den Kläger infolge der Rückgabe von Flächen vom Beigeladenen an ihn bei Beendigung des Pachtverhältnisses im November 1991 liegen nicht vor. Zwar geht nach Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 (ABl Nr. L 90/13) in der Fassung der VO (EWG) Nr. 590/85 (ABl Nr. L 68/1) in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VO (EWG) Nr. 1546/88 (ABl Nr. L 139/12) und § 7 Abs. 3 a MGV bei Rückgabe von für die Milcherzeugung genutzten, vor dem 2. April 1984 gepachteten Flächen nach dem 30. September 1984 die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen auf den Verpächter über. Die vorgenannten Bestimmungen setzen aber weiter voraus, dass der Verpächter, an den die verpachteten Flächen nach der Beendigung des Pachtverhältnisses zurückgefallen sind, Milcherzeuger ist, oder der Verpächter die Referenzmenge alsbald auf einen Milcherzeuger überträgt.

So auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. Februar 2003 - 10 S 2128/02 -; für Referenzmengenübergänge nach Art. 7 VO (EWG) Nr. 3950/92 auch BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2003 - 3 C 48.02 -.

Allerdings erfolgte nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/94 und § 7 Abs. 3 a MGV der Übergang einer flächengebundenen Referenzmenge im Falle der Rückgabe der Pachtfläche an den Verpächter nach Beendigung des Pachtverhältnisses unabhängig von den vorgenannten Voraussetzungen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 3 C 42.88 -, BVerwGE 87, 94; Urteil vom 19. März 1992 - 3 C 58.88 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 54; Urteil vom 7. September 1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 60.

Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache (Rs) C-401/99 (Thomsen) zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts kann sich der Senat, der anstelle des 9. Senats des erkennenden Gerichts zuständig geworden ist, dieser früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr anschließen; sie ist nach Meinung des Senats überholt.

Der vom Europäischen Gerichtshof in seinem vorgenannten Urteil in Auslegung des Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 (ABl Nr. L 405/1) aufgestellte Grundsatz, dass die Übertragung einer Referenzmenge vom Pächter auf den Verpächter nach Beendigung eines Pachtverhältnisses dessen Eigenschaft als Milcherzeuger oder aber die alsbaldige Weiterübertragung der Referenzmenge vom Verpächter auf einen anderen Milcherzeuger voraussetze, gilt auch für die VO (EWG) Nr. 857/84, die durch die VO (EWG) Nr. 3950/92 ersetzt wurde. Dieser Grundsatz ist in Übereinstimmung mit dem Schlussantrag des Generalanwalts vom 20. September 2001 aus dem Sinn und Zweck einer Regelung über die Zusatzabgabe für Milch hergeleitet worden, nämlich die Milcherzeugung zu schützen und zu fördern. Die gleiche Sinn- und Zweckrichtung lag schon der VO (EWG) Nr. 857/84 zugrunde. Der Europäische Gerichtshof hat sie in seinen Urteilen vom 15. Januar 1991 in der Rs C- 341/89 (Ballmann) und vom 17. April 1997 in der Rs C-15/95 (EARL de Kerlast) zur Auslegung der VO (EWG) Nr. 857/84 herangezogen und diese Urteile im Urteil vom 20. Juni 2002 in Bezug genommen. So ist in dem Urteil in der Rs C-15/95 für den Fall einer Verpachtung sowohl für Art. 7 VO (EWG) Nr. 3950/92 als auch für Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 unter Bezugnahme gerade auf den Sinn und Zweck einer Zusatzabgabenregelung für Milch ausgeführt, dass im Fall der Übertragung einer zugeteilten Referenzmenge der Übernehmer der Flächen die Erzeugereigenschaft besitzen muss, um auch die an diese Fläche gebundene Referenzmenge übernehmen zu können. Hinsichtlich der Anforderungen wird in diesem Urteil nicht zwischen Art. 7 VO (EWG) Nr. 1546/88, der Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 näher konkretisiert und die Erzeugereigenschaft eindeutig verlangt, und Art. 7 VO (EWG) Nr. 3590/92 unterschieden. Dass sich das Urteil nur zur Überlassung von Flächen an einen Pächter verhält, steht einer Übertragung der dort entwickelten Grundsätze auf den Fall einer Rückgabe der Flächen an den Verpächter bei Beendigung des Pachtverhältnisses nicht entgegen. In dem Urteil vom 20. Juni 2002 werden beide Fallgestaltungen dementsprechend nach den gleichen rechtlichen Prinzipien behandelt.

Dass Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 den Begriff des "Erzeugers" nicht ausdrücklich erwähnt, ist unerheblich. Die Voraussetzung, dass zum Übergang einer Referenzmenge der Übernehmende Milcherzeuger sein muss, ergab sich für das Gemeinschaftsrecht aus dem die VO (EWG) Nr. 857/84 konkretisierenden Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission. Vor dem Hintergrund der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hat die Kommission mit dieser Konkretisierung den durch die VO (EWG) Nr. 857/84 vorgegebenen rechtlichen Rahmen nicht überschritten. Der Sinn und Zweck der VO (EWG) Nr. 857/84 hinsichtlich der Regelung über die Zusatzabgabe von Milch erfordert gerade das Vorhandensein der Erzeugereigenschaft des Übernehmenden bei jedem Referenzmengenübergang. Nur so kann verhindert werden, dass die Referenzmenge funktionswidrig nicht zur Erzeugung und/oder Vermarktung von Milch, sondern dazu verwendet wird, unter Ausnutzung ihres Marktwerts rein finanzielle Vorteile aus ihr zu ziehen. Der Europäische Gerichtshof geht im Urteil in der Rs C-15/95 zudem ohne weiteres von der Wirksamkeit des Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 aus, obwohl im Wortlaut des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 der Begriff des "Erzeugers" nicht enthalten ist.

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass mit der Ersetzung der VO (EWG) Nr. 857/84 durch die VO (EWG) Nr. 3950/92 Sinn und Zweck der Zusatzabgabenregelung für Milch oder die Voraussetzungen für den Übergang einer Referenzmenge grundlegend geändert werden sollten. Die Erwägungen zu der VO (EWG) Nr. 3950/92 geben hierfür keinen Anhalt. Nach dem 2. Erwägungsgrund dient die Neufassung vielmehr der Vereinfachung, Klarstellung und Straffung der bisherigen Regelungen. Dementsprechend knüpft der 15. Erwägungsgrund hinsichtlich des Übergangs einer Referenzmenge an die bisherigen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen an; eine Änderung der bisherigen Entscheidung wird darin für nicht angebracht gehalten. Nach wie vor geht es im Kern um eine Subventionierung mit spezifischer Ausrichtung auf die Förderung der Milcherzeuger.

Der in der VO (EWG) Nr. 857/84 enthaltene Grundsatz, dass eine Referenzmenge nur mit dem Übergang der Flächen des Betriebes oder eines Teils eines Betriebes, an die sie gebunden ist, übertragen wird (Grundsatz der Flächenbindung), erfordert keine andere Beurteilung. Der Grundsatz der Flächenbindung liegt auch der VO (EWG) Nr. 3950/92 zugrunde. Er ergänzt den Grundsatz der Betriebsbindung im Hinblick auf den Übergang einer Referenzmenge. Letzterer besagt, dass eine Referenzmenge an einen milcherzeugenden Betrieb gebunden ist. Daraus folgt, dass eine Referenzmenge nicht ohne den Betrieb oder den Betriebsteil flächenlos übertragen werden kann. Eine weitergehende Bedeutung haben die Grundsätze der Betriebs- und Flächengebundenheit nicht. Aus ihnen folgt insbesondere nicht, dass der ausscheidende Pächter - vorbehaltlich des Pächterschutzes - einen der Pachtfläche entsprechenden Teil seiner Referenzmenge verlieren muss,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2003 - 3 C 48.02 -,

und die Referenzmenge bei der Rückgabe der Flächen an den Verpächter damit notwendigerweise auf diesen - unabhängig von seiner Eigenschaft als Milcherzeuger - übergehen müsste.

Der vom Bundesverwaltungsgericht in seiner früheren Rechtsprechung zur Auslegung des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 in Verbindung mit Art. 7 VO (EWG) Nr. 1546/88 weiter herangezogenen Überlegung, dass eine ausdrückliche Regelung über den Verbleib der Referenzmenge für den Fall, dass der Verpächter nicht Milcherzeuger sei, fehle, eine solche aber zu erwarten gewesen wäre, kommt angesichts der vorstehend dargelegten Zusammenhänge kein entscheidendes Gewicht zu. Die Referenzmenge ist dem Inhaber eines Milcherzeugungsbetriebs zugeordnet. Daraus folgt, dass in derartigen Fällen die Referenzmenge beim Pächter als dem Inhaber eines Milcherzeugungsbetriebs verbleibt, sofern sich nicht aus dem Gesetz oder einer behördlichen Regelung etwas anderes ergibt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 2003 - 3 C 48.02 -.

Die Rechtsfolge für den Regelfall ist damit vorgegeben. Das Fehlen einer gesetzlichen Ausnahmeregelung kann daher - mit Blick auf den allgemeinen Sinn und Zweck einer Regelung über eine Zusatzabgabe für Milch - nicht den Schluss tragen, dass bei Beendigung eines Pachtverhältnisses die entsprechende Referenzmenge auch dann an den Verpächter fallen soll, wenn er kein Milcherzeuger ist.

Auch die Überlegung, dass eine Selbstbewirtschaftung für einen Verpächter nach Rückgabe der Pachtsache nicht der typische Fall ist und dass in Art. 7 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 bei der Übertragung von Land an Behörden, die regelmäßig keine Milcherzeuger sind, die auf den übertragenden Betrieb entfallende Referenzmenge dem ausscheidenden Erzeuger ganz oder zum Teil gutgeschrieben werden kann, trägt keine andere Auslegung. Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung in der Rs C-401/99 den Übergang der Referenzmenge auf den Verpächter auch dann als vom Schutzbereich der Milchmengenbewirtschaftung umfasst anerkannt, wenn der Verpächter, der kein Milcherzeuger ist, konkrete Vorbereitungen zur alsbaldigen Aufnahme der Milcherzeugung trifft oder die Referenzmenge alsbald an einen Milcherzeuger überträgt. Damit ist dem Interesse des nicht milcherzeugenden Verpächters unter Berücksichtigung der Zielsetzung einer Regelung über die Zusatzgabe für Milch hinreichend Rechnung getragen worden. Die Annahme, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe Art. 7 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 für erforderlich gehalten, weil andernfalls die Referenzmenge auf die - regelmäßig - nicht milcherzeugende Behörde übergegangen wäre, ist mit Blick auf die einheitliche Auslegung des Gemeinschaftsrechts auf europäischer Ebene nicht zwingend. Art. 7 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 erlaubt im Wege eines Interessenausgleichs, den Mitgliedstaaten die Referenzmenge unter Durchbrechung des Grundsatzes der Flächenbindung weiterhin dem milcherzeugenden Pächter zu belassen, selbst wenn die Behörde Milcherzeuger ist oder die Referenzmenge alsbald an einen Milcherzeuger übertragen könnte.

Von Vorstehendem ausgehend konnte keine Referenzmenge von dem Beigeladenen auf den Kläger übergehen. Der Kläger war im Zeitpunkt der Rückgabe der Flächen nicht Erzeuger im Sinne des Art. 12 Buchstabe c VO (EWG) Nr. 857/84; er war nicht landwirtschaftlicher Betriebsleiter eines Unternehmens im geografischen Gebiet der Gemeinschaft, der Milch oder andere Milcherzeugnisse unmittelbar an Verbraucher verkaufte und/oder an Käufer lieferte. Der Kläger hat auch nicht nachgewiesen, dass die alsbaldige Aufnahme einer Tätigkeit als Erzeuger im Sinne des Art. 12 Buchstabe c VO (EWG) Nr. 857/84 beabsichtigt war. Nach seinem eigenen Vorbringen war er außerhalb der Landwirtschaft tätig und hat er bis zum Verkauf der Flächen an den Landwirt I. im Jahr 1994 keine Milchwirtschaft betrieben; diesbezügliche Vorbereitungshandlungen sind nicht erkennbar oder vorgetragen. Schließlich hat der Kläger die Flächen mit der Referenzmenge nicht alsbald nach Rückgabe der Flächen im Wege des Verkaufs oder der Verpachtung an einen Milcherzeuger übertragen. In diesem Zusammenhang kann der Senat offen lassen, ob der Kläger die Flächen bis zu ihrem Verkauf an Herrn I. selbst bewirtschaftete oder ob er sie, wie vom Beigeladenen behauptet, an Herrn N. verpachtet hatte. In beiden Fallgestaltungen hat der Kläger die Flächen mitsamt der Referenzmenge nicht kurzfristig an einen Milcherzeuger übertragen. Im ersten Fall lagen zwischen der Rückgabe der Flächen und ihrem Verkauf an Herrn I. - dessen Eigenschaft als Milcherzeuger zusätzlich unterstellt - mehrere Jahre, im zweiten Fall war der Pächter N. , der weder Milch an Verbraucher verkaufte und/oder an Käufer lieferte, nicht Milcherzeuger im Sinne des Art. 12 Buchstabe c VO (EWG) Nr. 857/84.

Für die rechtliche Beurteilung ist es unerheblich, dass die Auslegung des Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof in der Rs C-401/99 erst nach der Beendigung des Pachtverhältnisses bekannt geworden ist und der Kläger, wie er in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, sich hierauf zur Vermeidung des Referenzmengenverlustes nicht habe einstellen können. Der Übergang von Referenzmengen vollzieht sich kraft Gesetzes. Zum Zeitpunkt der Rückgabe der Flächen an den Kläger war Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 geltendes Recht. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs gibt nur Aufschluss über die Frage, wie das seinerzeit geltende Recht auszulegen ist; auf eine Kenntnis der Betroffenen von der Rechtslage kommt es danach nicht an. Im Übrigen stand ein Verlust von Referenzmengen 1991 schon wegen der seinerzeitigen 5-ha-Regelung, die im Falle ihrer Wirksamkeit bereits einen Erwerb von Referenzmengen durch den Kläger hinderte, von vornherein nicht zur Erörterung.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen; soweit der Senat von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht, betrifft dies auslaufendes Recht.