Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 2470/03

Tatbestand:

Der inzwischen in den Ruhestand getretene Kläger stand in dem hier interessierenden Zeitraum (Schuljahr 1997/98) als Berufssoldat im Rang eines Stabsfeldwebels im Dienst der Beklagten. Er ist verheiratet und hat ein Kind, die XXXX geborene Tochter T. . Von 1997 bis zum 30. September 1999 war er bei der Raketenschule der Luftwaffe in F. Q. /Texas stationiert.

Unter dem 24. August 1998 beantragte der Kläger die Gewährung von Schulbeihilfe für den Besuch der University of Texas at F. Q. (UTEP) durch seine Tochter T. im Schuljahr 1997/98. Dabei gab er an, dass in dem Zeitraum vom 25. August 1997 bis 31. Juli 1998 für die Fahrten zu der angegebenen allgemeinbildenden Schule (Abschluss: Abitur) an insgesamt 201 Tagen im Schuljahr sein privates Kraftfahrzeug benutzt worden sei. Im Oktober 1998 reichte er eine Bescheinigung der Raketenschule der Luftwaffe vom 15. Oktober 1998 nach, wonach die einfache Entfernung zwischen seinem Wohnsitz (11905 McAuliff Drive, F. Q. , Texas 79912) und der UTEP 29,12 km betrage und regelmäßig verkehrende Beförderungsmittel nicht vorhanden seien. Mit Bescheid vom 27. Januar 1999 bewilligte die Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada dem Kläger auf seinen Antrag hin Auslandsschulbeihilfe zu den Aufwendungen im Schuljahr 1997/98 in Höhe von 7.846,24 DM. Zugleich teilte sie dem Kläger mit, dass Unklarheiten über die Entfernungsangabe zu der Strecke zwischen Wohnung und Schule bestünden und die Berechnung der Fahrtkosten daher bis zur endgültigen Klärung zurückgestellt werde.

Am 25. Februar 1999 fuhr Hauptmann S. von der Raketenschule der Luftwaffe im Beisein des Klägers die Entfernung zwischen dem Wohnsitz des Klägers und der UTEP ab. Hierbei ergab sich für die erste Fahrtstrecke McAuliff Drive - Montana - Interstate I 10 - UTEP eine Entfernung von 15,5 Meilen (24,94 km) bei einer Dauer von 32 Minuten und für die zweite Fahrtstrecke UTEP - Interstate I 10 - H. E. - McAuliff Drive eine Entfernung von 18,8 Meilen (30,25 km) bei einer Dauer von 22 Minuten.

Mit Bescheid vom 15. März 1999 bewilligte die Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada dem Kläger daraufhin zu den im Schuljahr 1997/98 entstandenen Fahrtkosten eine weitere Schulbeihilfe in Höhe von 3.999,38 DM. Dabei legte sie eine Entfernung von 24,94 km zwischen Wohnung und Schule zugrunde, die an 191 Tagen im Schuljahr zwei Mal am Tag und an weiteren 10 Tagen vier Mal am Tag zurückgelegt wurde.

Der Kläger legte gegen diesen Bescheid rechtzeitig Beschwerde ein. Er führte aus, dass die Strecke mit einer Länge von 24,94 km quer durch die Stadt verlaufe, während die Strecke von 29,12 km größtenteils über die Interstate I 10 führe. Durch die Nichtanerkennung der längeren Strecke fühle er sich benachteiligt, da andere Bundeswehrbedienstete, nämlich OTL X. , Hauptmann L. und der Angestellte I. , deren Kinder ebenfalls die UTEP besuchten, Fahrtkostenerstattung für die Strecke über die Interstate I 10 erhielten.

Am 3. Juni 1999 fuhr ein bei der Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada - Nebenstelle Fort Bliss - angestellter Berufskraftfahrer erneut drei mögliche Strecken zwischen der Wohnung des Klägers und der UTEP ab. Wegen des Ergebnisses dieser Ermittlungen wird auf den in den Akten befindlichen Bericht vom 4. Juni 1999 Bezug genommen.

Das Bundesamt für Wehrverwaltung wies die Beschwerde des Klägers mit Beschwerdebescheid vom 15. Oktober 1999 - dem Kläger zugestellt am 17. November 1999 - zurück und führte zur Begründung im wesentlichen aus: Nach der Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an Angehörige des Auswärtigen Dienstes im Ausland, die für Soldaten entsprechend gelte, sei für die Berechnung für die erstattungsfähigen Fahrtkosten bei Benutzung eines privaten Kraftfahrzeuges die kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule zugrundezulegen. Diese betrage im Falle des Klägers 24,94 km. Objektive Anhaltspunkte, welche diese Strecke als unzumutbar erscheinen ließen, bestünden nicht, da ihre Benutzung nach den Feststellungen der Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada keinen erheblich höheren Zeitaufwand erfordere. Ein Anspruch des Klägers könne sich auch nicht daraus ergeben, dass anderen Bediensteten seiner Dienststelle mit einem anderen Wohnort Fahrtkostenzuschüsse für andere Streckenführungen gewährt würden.

Der Kläger hat am 13. Dezember 1999 Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht: Die 24,94 km lange Streckenführung quer durch die Stadt sei unzumutbar. Sie führe durch ein Wohngebiet und Schulzonen mit rigiden Geschwindigkeitsbegrenzungen. Bei der Frage der Zumutbarkeit sei auch zu berücksichtigen, welchen Zeitaufwand die Benutzung einer bestimmten Strecke erfordere; die ca. 4 km längere Alternativstrecke führe hier zu einem erheblichen Zeitvorteil. Zudem verstoße die Zugrundelegung der kürzeren Strecke gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da OTL X. , Hauptmann L1. , Stabsfeldwebel X1. und der Angestellte I. Fahrtkostenerstattung für die Streckenführung über die Interstate I 10 erhielten. Eine Abweichung hiervon in seinem Falle lasse sich nicht mit den unterschiedlichen Wohnsitzen innerhalb der Stadt F. Q. rechtfertigen. Auch die von ihm angeführten anderen Soldaten bzw. Beschäftigten wohnten nämlich in der unmittelbaren Nachbarschaft oder aber jedenfalls in einer vergleichbaren Lage zu den in Betracht kommenden Verkehrsanbindungen.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 15. März 1999 und des Beschwerdebescheides vom 15. Oktober 1999 zu verpflichten, ihm weitere Auslandsschulbeihilfe zu den Fahrtkosten für das Schuljahr 1997/98 unter Zugrundelegung einer Entfernung zwischen Wohnung und Schule von 29,12 km zu gewähren.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat auf die Gründe der angefochtenen Bescheide verwiesen und ergänzend ausgeführt: Die bei der kürzeren Streckenführung zu benutzende Straße Montwood sei eine gut ausgebaute Hauptverkehrsstraße, die von den meisten Autofahrern bevorzugt werde, da die Interstate I 10 in der Rush Hour in der Regel mit erhöhtem Verkehr extrem belastet sei. Für das Schuljahr 1998/99 sei diese Strecke demgemäß auch in den Fällen X. , I. und L. zugrundegelegt worden, nachdem infolge eines Personalwechsels im August 1998 die Entfernungsangaben in den Anträgen daraufhin überprüft worden seien, ob es sich um die kürzeste zumutbare Strecke handele. Demgegenüber seien im Schuljahr 1997/98 die Entfernungsangaben in den Fällen X. , I. und L. von der Beklagten ungeprüft übernommen worden. Gleiches gelte für den Fall X1. , in dem aus nicht mehr aufklärbaren Gründen dann auch noch für das Schuljahr 1998/99 von den ungeprüften Entfernungsangaben ausgegangen worden sei. Aus der früheren rechtswidrigen Bewilligungspraxis könne der Kläger keinen Anspruch auf Gleichbehandlung herleiten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und zur Begründung im Kern ausgeführt: Die zulässige Verpflichtungsklage sei nicht begründet. In Ermangelung einer ausdrücklichen gesetzlichen Anspruchsgrundlage könne vom Kläger die begehrte Auslandsschulbeihilfe allein auf der Grundlage der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn und deren Konkretisierung in einschlägigen Verwaltungsvorschriften in Verbindung mit dem - die tatsächliche Handhabung mit berücksichtigenden - Gleichbehandlungsgrundsatz verlangen. Hiernach stehe dem Kläger ein im Rahmen der Schulbeihilfe gewährter Fahrtkostenzuschuss bei Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs nur für die kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule zu. Die hier von der Beklagten zugrundegelegte Strecke mit einer Länge von 24,95 km, welche über die Hauptverkehrsstraße Montwood führe, sei als zumutbar anzusehen; die dagegen vom Kläger vorgebrachten Einwände seien unerheblich. Die tatsächliche Handhabung der Verwaltungspraxis - gerade auch mit Blick auf die vom Kläger angeführten Vergleichsfälle - führe im Ergebnis ebenfalls nicht zu einem Anspruch des Klägers auf die geltend gemachte höhere Schulbeihilfe. Denn die Verwaltungspraxis sei hier zu einem Zeitpunkt, in dem der Fall des Klägers noch nicht endgültig abgeschlossen gewesen sei, zulässigerweise geändert worden. Gegenüber dieser Änderung könne sich der Kläger auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, zumal nicht erkennbar sei, dass er mit Blick auf die frühere Verwaltungspraxis irgendwelche Dispositionen getroffen habe. Welche Strecke der Berechtigte tatsächlich zurücklege, sei für die Höhe der Fahrtkostenerstattung letztlich unerheblich. Schließlich könne der geltend gemachte Anspruch auch nicht unmittelbar auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gestützt werden, da diese aufgrund der im Streit stehenden Differenz bezogen auf den Fahrtkostenzuschuss nicht in ihrem Wesenskern verletzt werde.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen, fristgerecht begründeten Berufung, zu deren Begründung er ergänzend vorträgt: Das Verwaltungsgericht habe zu Recht auf die mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG bestehende Ermessensbindung des Dienstherrn bei der Handhabung bestehender Verwaltungsvorschriften hingewiesen, hier aber letztlich zu Unrecht eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung des Klägers verneint. Im Verhältnis zu den von ihm, dem Kläger, angeführten Vergleichsfällen im selben Teil des Stadtgebiets von F. Q. wohnender Soldaten führe die Handlungsweise der Beklagten dazu, dass bezogen auf das den Vergleichszeitraum bildende Schuljahr 1997/98 wesentlich Gleiches ungleich behandelt werde, ohne dass sich hierfür sachliche Differenzierungskriterien finden ließen. Ein Bearbeiterwechsel sei in diesem Zusammenhang kein sachlicher Grund, da maßgeblich auf das Verwaltungshandeln der Behörde und nicht des einzelnen Amtswalters abzustellen sei. Vorliegend sei aber eine Selbstbindung der Beklagen für das in Rede stehende Schuljahr 1997/98 durch die bisherige Verwaltungspraxis bereits eingetreten gewesen. Schließlich beziehe sich die eingeforderte Gleichbehandlung auch nicht auf einen Fall rechtswidrigen Verwaltungshandelns. Denn die hier maßgebliche allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul-/Kinderreisebeihilfen im Ausland lasse die Anerkennung der Fahrtstrecke über die Autobahn I 10 als kürzeste zumutbare Straßenentfernung aus den bereits im Verwaltungsverfahren und im gerichtlichen Verfahren I. Instanz vorgetragenen Gründen (Vermeidung von Schul- und Wohngebieten bei Benutzung innerstädtischer Straßen) als sachgerecht erscheinen. Soweit die Beklagte letztlich auf ihre auch in den Vergleichsfällen geänderte Praxis betreffend nachfolgende Schuljahre verweise, könne es hierauf für das vorliegend allein streitentscheidende Schuljahr 1997/98 nicht ankommen.

Der Kläger fasst den erstinstanzlich gestellten Antrag klarstellend dahingehend neu, dass beantragt wird,

die Beklagte unter Änderung des Bescheides der Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada vom 15. März 1999 und unter Aufhebung des Beschwerdebescheides des Bundesamts für Wehrverwaltung vom 15. Oktober 1999 zu verpflichten, ihm weitere Auslandsschulbeihilfe zu den Fahrtkosten seiner Tochter T. für das Schuljahr 1997/98 zu gewähren und dabei eine Entfernung zwischen Wohnung und Schule von 29,12 km sowie die in den vorgenannten Bescheiden angenommene Anzahl von Fahrten zugrunde zu legen.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem neu gefassten Klageantrag I. Instanz zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt ihre Auffassung, sie habe seinerzeit ihre Verwaltungspraxis ab August 1998 aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert, ohne hieran durch Art. 3 Abs. 1 GG rechtlich gehindert gewesen zu sein.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige, insbesondere rechtzeitig begründete Berufung hat auch in der Sache Erfolg.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger für das in Rede stehende Schuljahr 1997/98 einen Anspruch auf die begehrte weitere Auslandsschulbeihilfe in Höhe der Differenz zwischen der bislang auf der Grundlage einer Entfernung zwischen Wohnung und Schule von 24,96 km gewährten Beihilfe und dem Betrag, der sich für die gleiche Anzahl von Fahrten ausgehend von einer Entfernung von 29,12 km ergibt.

Grundlage dieses Anspruchs ist der dem Betroffenen ein subjektives öffentliches Recht auf Beseitigung des Gleichheitsverstoßes vermittelnde Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG - hier in seiner besonderen Ausprägung als Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung - i.V.m. der in Konkretisierung der Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn aus § 31 des Soldatengesetzes (SG) erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an Soldaten im Ausland (Auslandsschulbeihilfeverwaltungsvorschrift - Soldaten) vom 3. April 1992, VMBl. S. 250, die ihrerseits - vorbehaltlich einiger besonderer, hier nicht bedeutsamer Maßgaben - die Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an Angehörige des Auswärtigen Dienstes vom 15. Oktober 1991 in der jeweils geltenden Fassung, Neuabdruck: VMBl. 1999 S. 182, für entsprechend anwendbar erklärt.

Nach Ziffer 3 der letztgenannten Verwaltungsvorschrift wird Schulbeihilfe "zu den nachstehenden nachgewiesenen notwendigen und angemessenen Aufwendungen gezahlt"; dazu zählen gemäß Ziffer 3.2 Abs. 5 auch die Kosten für die täglichen Fahrten zwischen Wohnung und Schule. Wird dabei - wie im Falle des Klägers - ein privates Kraftfahrzeug benutzt, so sind für den gewährten Wegstreckenentschädigungssatz die tatsächlich gefahrenen Kilometer "für die kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule" zugrunde zu legen, höchstens jedoch für zwei Hin- und Rückfahrten pro Tag.

Auf den Wortlaut dieser Bestimmung und eine maßgeblich daran anknüpfende Auslegung kommt es hier aber nicht an. Verwaltungsvorschriften sind nämlich grundsätzlich nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern vielmehr gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen.

Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 24. März 1977 - II C 14.75 -, BVerwGE 52, 193, und vom 2. Februar 1995 - 2 C 19.94 -, DVBl. 1995, 627 = DÖD 1995, 135.

Dem liegt zugrunde, dass Verwaltungsvorschriften selbst keine Rechtsnormen sind. Sie entfalten in aller Regel - und so auch hier - keine (unmittelbare) Außenwirkung für den einzelnen betroffenen Beamten bzw. Soldaten. Bedeutung für ein Außenrechtsverhältnis vermögen sie dementsprechend grundsätzlich nur darüber zu erlangen, dass sich die Verwaltung an sie als an einen von ihr selbst gesetzten Maßstab für ihre Praxis bindet (sog. Selbstbindung der Verwaltung), d. h. ihren Inhalt zur Grundlage ihres Verwaltungshandelns und dabei namentlich ihrer Ermessensausübung macht. Auf diesem Wege entfalten Verwaltungsvorschriften zwar am Ende doch eine - mittelbare - Außenwirkung über die zur Herstellung von Rechtsanwendungsgleichheit gebotene Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG. Diese Gleichheits- bzw. Selbstbindung knüpft aber - namentlich bei Abweichungen - maßgeblich an die tatsächliche Verwaltungspraxis und nicht an den (geschriebenen) Inhalt der Verwaltungsvorschriften selbst an.

Vgl. etwa Heun in: Dreier, GG, Art. 3 Rn. 49 m.w.N.; zur Selbstbindung im Falle von Richtlinien über Auslandsschulbeihilfen siehe auch BVerwG, Urteil vom 4. Februar 1976 - VI C 183.73 -, Buchholz 235 § 27 BBesG Nr. 1.

Von den für ihr Handeln selbst gesetzten Maßstäben kann sich die Verwaltung auch nicht ohne weiteres wieder lösen. Auch insoweit greifen vielmehr letztlich in Art. 3 Abs. 1 GG wurzelnde rechtliche Bindungen. Dabei ist es der Verwaltung insbesondere verwehrt, ohne sachlichen Grund von einer bisher geübten Praxis einzelfallbezogen abzuweichen, es sei denn, es lägen - hier allerdings nicht ersichtliche - besondere atypische Umstände gerade dieses Einzelfalles vor. Aber auch eine generelle Änderung der Praxis, auf welche sich die Beklagte vorliegend beruft, ist nur eingeschränkt - und zwar regelmäßig nur für die Zukunft - möglich. Dagegen darf die Verwaltung - ähnlich wie auch der Gesetz- und Verordnungsgeber (i.d.R. bestehendes Verbot einer "echten" Rückwirkung von Rechtsnormen) - grundsätzlich nicht nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 1973 - I WB 217.72 -, BVerwGE 46, 89; zum rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbot und zu den Voraussetzungen für eine echte Rückwirkung etwa auch BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1995 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86 f.), und Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239 (263 f.), sowie jüngst OVG NRW, Urteile vom 4. August 2004 - 6 A 304/04 und 6 A 619/04 - .

Gemessen an diesen Grundsätzen, welche im Ansatz auch das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, stellt sich das streitige Vorgehen der Beklagten als ein unzulässiger Eingriff in einen bereits abgeschlossenen Tatbestand dar.

Aus dem im Berufungsverfahren in tatsächlicher Hinsicht nicht in Frage gestellten eigenen Vorbringen der Beklagten in erster Instanz ergibt sich in Zusammenschau mit den vom Verwaltungsgericht beigezogenen Unterlagen zur Behandlung der vom Kläger benannten Vergleichsfälle Folgendes: Die Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada hat bis zu dem besagten Bearbeiterwechsel im August 1998 - namentlich betreffend das hier streitbefangene Schuljahr 1997/98 - die Entfernungsangaben in den Anträgen auf Fahrtkostenerstattung im Rahmen der Schulbeihilfe keiner genaueren Einzelfallprüfung unterzogen. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass die den Angaben jeweils zugrunde liegende Streckenführung schon damals konkret nachvollzogen sowie unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten (mehr als überschlägig) mit Alternativstrecken verglichen wurde und dass insbesondere bezüglich des als Entfernung im Antrag angegebenen Werts (von sofort ersichtlichen Ausreißern möglicherweise abgesehen) von Amts wegen eine Nachprüfung durch Abfahren der in Betracht kommenden Strecken unter exakter Ermittlung der gefahrenen Kilometer (bzw. Meilen) erfolgte. Bei Einbeziehung der Unterlagen über die Bearbeitung der Vergleichsfälle betreffend den hier in Rede stehenden Anspruchszeitraum hat es die sachbearbeitende Stelle vielmehr augenscheinlich seinerzeit als Nachweis (regelmäßig) genügen lassen, dass die jeweilige Dienststelle des betroffenen Soldaten eine Bescheinigung über die Entfernung zwischen Wohnung und Schule ausgestellt hatte. Offenbar erstmals im Zusammenhang mit der Bearbeitung des Ende August 1998 eingegangenen Antrags des Klägers wurde sodann von dieser generellen Linie abgewichen, ohne dass insoweit - wie schon das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil festgestellt hat - in der Lage seiner Wohnung begründete Besonderheiten im Verhältnis zu den von ihm angeführten Vergleichsfällen vorgelegen haben. Dieser Wechsel in der Bearbeitungs- und zugleich Bewilligungspraxis wirkte sich gemessen an den in das Verfahren eingeführten Vergleichsfällen allein betreffend den Kläger auf solche Aufwendungen aus, die noch dem Schuljahr 1997/98 zuzurechnen waren. Im Zeitpunkt des Bearbeiterwechsels (August 1998), im Gefolge dessen es erst zu der geänderten Praxis kam, war der Unterrichtsbetrieb für dieses Schuljahr bereits beendet. Letzter Schultag war nach Angabe des Klägers der 24. Juli 1998, nach Angabe der Beklagten - Versehen ? - sogar schon der 25. Juni 1998. Damit waren aber jedenfalls im August 1998 für den in Rede stehenden Gewährungszeitraum zugleich sämtliche Fahrten zwischen Wohnung und Schule schon durchgeführt und abgeschlossen.

Durch dieses Vorgehen hat die Beklagte betreffend (nur) den Kläger nachträglich ändernd in einen bereits abgewickelten Tatbestand eingegriffen. "Abgewickelter Tatbestand" meint in diesem Zusammenhang, dass der (Lebens-)Sachverhalt, an welchen die anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale einer Anspruchsnorm bzw. die anspruchsbegründenden Umstände einer nicht durch spezielle Rechtsvorschriften gesteuerten Leistungsgewährungspraxis maßgeblich anknüpfen, abgeschlossen ist. Letzteres ist regelmäßig der Fall, wenn sämtliche anspruchsbegründenden tatbestandlichen Umstände in der Vergangenheit liegen.

Vgl. - dort entsprechend zum Beihilferecht der Beamten - BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277 = DVBl. 2003, 1554 = ZBR 2004, 49.

Anspruchsbegründende tatbestandliche Umstände sind - sowohl nach dem Inhalt der einschlägigen Verwaltungsvorschriften als auch nach der tatsächlichen Verwaltungsübung - in dem hier interessierenden Zusammenhang die Aufwendungen für die täglichen Fahrten zwischen Wohnung und Schule während des jeweiligen Schuljahrs gewesen, und zwar im Falle der Tochter des Klägers in Gestalt von Aufwendungen für die Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs. Es geht also um solche Aufwendungen, die dem Berechtigten für an allen bzw. bestimmten Tagen innerhalb des Schuljahrs konkret durchgeführte Fahrten tatsächlich entstanden sind. Der Umstand, dass eine Schulbeihilfe nur für die "kürzeste zumutbare Straßenentfernung" gewährt wird, betrifft dabei allein eine Begrenzung des Umfangs bzw. der Höhe des Anspruchs, ändert aber im Grunde nichts daran, dass für die Fahrtkostenerstattung im Rahmen der Schulbeihilfe anspruchsbegründend an bestimmte tatsächlich durchgeführte Fahrten angeknüpft wird.

Der Anspruch auf Schulbeihilfe - hier in Form von Fahrtkostenerstattung - entsteht materiell auch nicht erst mit der (ggf. späteren) Antragstellung, d. h. mit der Geltendmachung dieses Anspruchs. Demzufolge kommt dem Umstand, dass der Antrag auf Leistungen der vorliegenden Art noch innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr nach Beendigung des Schuljahres gestellt werden kann (Ziffer 1 der Auslandsschulbeihilfeverwaltungsvorschrift - Soldaten i.V.m. Abschnitt C Ziffer 1 der Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an Angehörige des Auswärtigen Dienstes im Ausland) und hier von dem Kläger auch erst nach dem Ende des Unterrichtsbetriebs des betreffenden Schuljahres tatsächlich gestellt worden ist, nur eine verfahrensrechtliche Bedeutung zu, welche für die - hier maßgebliche - Frage, wann der Sachverhalt abgeschlossen ist, an den der Anspruchstatbestand materiell-rechtlich anknüpft, keine Bedeutung erlangt. Liegen nämlich die in der Sache anspruchsbegründenden tatbestandlichen Umstände in der Vergangenheit, so dass sie dem Einfluss des Beamten bzw. Soldaten entzogen sind, so liegt eine sog. "echte" Rückwirkung auch dann vor, wenn einzelne zur Fälligkeit oder Durchsetzbarkeit des Anspruchs erforderliche Elemente noch fehlen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.

Wie schon angeführt, knüpft der sich aus den in Rede stehenden Verwaltungsvorschriften in ihrer tatsächlich praktizierten Gestalt i.V.m. dem Gleichbehandlungsgrundsatz ergebende Anspruch des Berechtigten auf Fahrtkostenerstattung im Rahmen von Schulbeihilfe an die Entstehung der Aufwendungen für die konkreten Fahrten zwischen Wohnung und Schule an. Diese sind aber mit Abschluss der betreffenden Fahrten endgültig entstanden und danach nicht mehr zu ändern bzw. in Wegfall zu bringen. Zugleich ist es mit der tatsächlichen Beendigung der Fahrten dem Einfluss des Anspruchsberechtigten (bzw. seines Kindes) entzogen, statt der tatsächlich gewählten Fahrtroute eine andere - etwa von der leistungsgewährenden Stelle nun nur noch anerkannte - Strecke zu wählen.

Die somit hier, was das allein streitbefangene Schuljahr 1997/98 betrifft, nachträglich in einen abgewickelten Lebenssachverhalt eingreifende Änderung der Bearbeitungs- und Bewilligungspraxis der für die Beklagte handelnden Bundeswehrverwaltungsstelle lässt sich auch nicht vor dem Hintergrund anerkannter Ausnahmetatbestände rechtfertigen.

Allerdings tritt das grundsätzlich bestehende Verbot der ("echten") Rückwirkung bzw. Rückanknüpfung von Rechtfolgen, welches seinen Grund in dem im Rechtsstaatsprinzip verwurzelten Gedanken des Vertrauensschutzes hat, zunächst dann zurück, wenn sich in dem zur Entscheidung stehenden Fall ein schutzwürdiges Vertrauen gar nicht bilden konnte. Davon ist unter anderem in dem - hier nicht gegebenen - Fall auszugehen, dass der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen ist, nicht mit dem Fortbestand der bisherigen Regelung bzw. Verwaltungspraxis rechnen durfte.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, a.a.O., S. 87.

Daneben werden von dieser Fallgruppe auch Konstellationen erfasst, in denen feststeht, dass auch eine rechtzeitige Kenntnis der rückwirkend geänderten Rechtslage bzw. Verwaltungspraxis den Betroffenen nicht zu einem anderen Verhalten veranlasst hätte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.

Solches lässt sich hier aber ebenfalls nicht feststellen. Dabei verkennt der Senat nicht, dass in Ermangelung regelmäßig verkehrender Verkehrsmittel zwischen der Wohnung des Klägers und der Schule, welche die Tochter in F. Q. besuchte, Aufwendungen für Fahrten mit dem Kfz zur und von der Schule in jedem Falle, also auch bei frühzeitigerer Kenntnis von der Änderung der Praxis noch während des laufenden Unterrichtsbetriebs im Schuljahr 1997/98 entstanden wären. Denn die Tochter hätte notwendigerweise mit dem Kfz zur Schule fahren bzw. gebracht werden müssen. Eine derart abstrakte Betrachtungsweise würde indes im vorliegenden Zusammenhang zu kurz greifen, insbesondere dem Gedanken des Vertrauensschutzes nicht hinreichend gerecht werden. Durch das grundsätzliche Verbot sog. "echter" Rückwirkungen soll der Betroffene nämlich in seinem Vertrauen geschützt sein, dass nachträglich eine Regelung getroffen wird, auf die er nicht mehr durch eine Verhaltensänderung selbst reagieren kann. Eine solche Verhaltensänderung wäre hier aber durchaus möglich gewesen, hätte der Kläger schon während des laufenden Schuljahres 1997/98 von einer geänderten Verwaltungspraxis bzw. der Absicht ihrer Änderung Kenntnis erhalten. Zu vergegenwärtigen hat man sich in diesem Zusammenhang, dass zwischen den Beteiligten kein Streit über die Erstattung der Fahrtkosten dem Grunde nach besteht, gestritten wird vielmehr allein über die Höhe dieser Kosten, und auch dies nur, soweit die kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule in Frage steht. Für den konkreten Streit kommt deshalb gerade auch der gewählten Fahrtroute Bedeutung zu. Daraus folgt mit Blick auf den Vertrauensschutz: Wäre dem Kläger rechtzeitig klar gewesen, dass er eine "Vollerstattung" der gefahrenen Kilometer nur für die kürzere, wenn auch zeitaufwendigere Strecke durch die Innenstadt (über die Hauptverkehrsstraße "Montwood") hätte erhalten können, so hätte er schon für die Fahrten zwischen Wohnung und Schule im Unterrichtszeitraum des Schuljahres 1997/98 sein Verhalten hierauf einstellen können. Eine eindeutige Äußerung des Inhalts, dass er (bzw. seine Tochter) auch dann die Innenstadtstrecke in jedem Falle gemieden hätte, findet sich in den Akten nicht. Somit ist im Ergebnis davon auszugehen, dass der Kläger (bzw. seine Tochter) durchaus die Chance gehabt hätte, bei rechtzeitiger Kenntnis von einer drohenden "Verschärfung" der Verwaltungspraxis sein Verhalten - vernünftigerweise - so einzurichten, dass ihm Aufwendungen nur für die kürzere Fahrtstrecke entstanden wären. Ohne diese - hier nicht vorhandene - Kenntnis konnte er aber nach Beendigung des Unterrichtsbetriebs für das Schuljahr 1997/98 und abschließender Durchführung sämtlicher Fahrten für dieses Schuljahr von vornherein nicht mehr rechtzeitig reagieren.

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen abgeschlossenen Lebenssachverhalt war hier ferner nicht unter dem Gesichtspunkt des sog. Bagatellevorbehalts ausnahmsweise zulässig. Dieser gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht wird.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367 (389), und vom vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, a.a.O., S. 87; OVG NRW, Urteile vom 4. August 2004 - 6 A 304/04 - und - 6 A 619/04 -.

Zwar mag - rein finanziell gesehen - der beim Kläger durch die rückwirkende Änderung der Verwaltungspraxis eingetretene Vertrauensschaden mit Blick auf die tatsächlichen Betriebkosten des Fahrzeugs, die bei der Nutzung der in Rede stehenden Alternativstrecken jeweils entstanden sind bzw. wären, nur schwer messbar und im Ergebnis eher von geringerer Bedeutung sein. Gleichwohl ist er aber - zumal wegen der maßgeblichen Anknüpfung der Verwaltungsvorschrift (Verwaltungspraxis) allein an die Entfernungskilometer als pauschale Berechungsfaktoren einerseits sowie der Betroffenheit der Fahrten eines gesamten Schuljahres andererseits - noch nicht als völlig unerheblich anzusehen. Außerdem hat man sich auch in diesem Zusammenhang zu vergegenwärtigen, dass der in der Rechtsicherheitskomponente des Rechtsstaatsprinzips wurzelnde, somit verfassungskräftig geschützte Vertrauensschutzgedanke nicht ausschließlich einen Schutz vor materiellen Schäden bezweckt.

Überragende Belange des Gemeinwohls, welche den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vorgehen und eine Rückanknüpfung auch an abgeschlossene Sachverhalte erlauben,

vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B. Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a.a.O., S. 263 f.,

sind hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Auch auf Seiten der Beklagten steht - soweit ersichtlich - im Kern allein ein in der Höhe eher zu vernachlässigendes und (soweit ersichtlich) nur einen Einzelfall betreffendes finanzielles Interesse in Rede.

Schließlich ist der Anspruch des Klägers auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der bei Beendigung des anspruchsbegründenden Lebenssachverhalts bestehenden Verwaltungspraxis hier auch nicht - wie die Beklagte meint - nach Maßgabe des Grundsatzes ausgeschlossen, demzufolge "keine Gleichheit im Unrecht" besteht.

Der angesprochene - zudem nicht unstreitige - Grundsatz bezieht sich im Kern darauf, dass aus Art. 3 Abs. 1 GG kein Anspruch auf "Fehlerwiederholung" folgt, wenn die bestehende Verwaltungspraxis gesetzwidrig ist; die grundsätzlich herzustellende Rechtsanwendungsgleichheit tritt in diesem Falle hinter dem Geltungsvorrang des Gesetzes zurück.

Vgl. etwa Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 3 Rn. 46 ff., insb. 51 m.w.N.

Vorliegend fehlt es indes schon an das Verwaltungshandeln hinreichend konkret steuernden gesetzlichen Vorgaben, denen entnommen werden kann, dass die früher gehandhabte "großzügigere" Praxis, welche nur geringe Anforderungen an den Nachweis eines bestimmten in der Verwaltungsvorschrift enthaltenen Tatbestandsmerkmals ("kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule") gestellt hat, in dem vorgenannten Sinne "gesetzwidrig" gewesen wäre. Angesichts des weiten Konkretisierungs- und Ermessensspielraums, den die Verwaltung bezogen auf die nähere Ausgestaltung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn - zumal in hier nur betroffenen Randbereichen - hat,

vgl. Senatsurteil vom 26. Juni 1973 - 1 A 333/72 - RiA 1974, 24,

dürfte sich nicht einmal feststellen lassen, dass jene Praxis überhaupt rechtswidrig gewesen ist, nämlich die Grenzen jenes Spielraums überschritten hat. Dabei verkennt der Senat nicht, dass eine intensivere Einzelfallprüfung durchaus geeignet erscheint, die im Text der einschlägigen Verwaltungsvorschriften zum Ausdruck kommende Beschränkung der Schulbeihilfe auf notwendige und angemessene Aufwendungen ihrem Zweck entsprechend sowie im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu stärken. Gerade im Bereich der gesetzlich nicht strikt gebundenen (Massen-)Leistungsverwaltung, zumal dann, wenn dort - wie hier - betreffend die materiell-rechtlichen Anspruchsvoraussetzungen mit sog. "unbestimmten", also näher konkretisierungsbedürftigen Rechtsbegriffen (wie "zumutbare" Straßenentfernung) gearbeitet wird, verbleibt aber daneben auch für Aufwands- und Praktikabilitätserwägungen zumindest ein gewisser Raum. Vor diesem Hintergrund oblag es grundsätzlich der Beklagten selbst, die Maßstäbe sowohl für die nähere Konkretisierung der sachlichen Voraussetzung der Zumutbarkeit als auch für den Überprüfungsgrad und -umfang im zugehörigen Verwaltungsverfahren - im Rahmen einer Bandbreite jeweils noch rechtmäßigen Handelns - näher zu bestimmen und im Einzelnen festzulegen. Dies hat sie hier betreffend die Fahrtkostenerstattung für die Zeiträume vor und nach August 1998 unterschiedlich gehandhabt, sei es durch Vorgaben der Dienststellenleitung oder durch schlichte Duldung der Verfahrensweise der zuständigen Bearbeiter. Jedenfalls stellt sich vor diesem Hintergrund die in Rede stehende Änderung der Verwaltungspraxis nicht als (reine) Fehlerkorrektur in Bezug auf eine zuvor dem Recht nicht mehr entsprechende Verfahrensweise dar.

Dieses Ergebnis wird im konkreten Fall letztlich auch dadurch gestützt, dass sich angesichts des eher geringen Unterschiedes der in Rede stehenden Alternativstrecken in ihrer Streckenlänge bei gleichzeitig bestehenden Erschwernissen der kürzeren Strecke (insbesondere höhere Gesamtzeitdauer und ggf. auch Unfallgefahr angesichts der Vielzahl der Kreuzungen und Berührung von Schulzonen) die damalige "großzügigere" Praxis auch in der Sache jedenfalls nicht als ein offensichtlicher Fall der Fehleinschätzung des tatbestandlichen Erfordernisses der - sich hier nicht ohne Weiteres aufdrängenden - Zumutbarkeit der für die Fahrtkostenerstattung grundsätzlich zugrunde zu legenden kürzesten Straßenentfernung dargestellt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.