Oberverwaltungsgericht NRW, 19 B 2132/03

G r ü n d e :

Die gemäß § 146 Abs. 4 VwGO zulässige Beschwerde ist unbegründet. Der Senat prüft gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die von der Antragstellerin innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragenen Gründe. Aus diesen Gründen ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht den Antrag der Antragstellerin abgelehnt hat, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr eine vorläufige Erlaubnis für den Betrieb der Freien Aktiven Schule X. (Grundschule) als privater Ersatzschule zu erteilen. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich insbesondere nicht, dass die Antragstellerin den nach § 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO erforderlichen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat.

Einzige in Betracht kommende Anspruchsgrundlage für die begehrte vorläufige Erlaubnis sind Art. 7 Abs. 4 und 5 GG, Art. 8 Abs. 4 Satz 1 LV NRW, §§ 37 Abs. 4, 43 SchOG NRW.

Entgegen der angedeuteten Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die Bestimmungen über die vorläufige Erlaubnis zum Betrieb einer Privatschule in § 37 Abs. 4 SchOG NRW auch auf private Grundschulen anwendbar. Die Anwendung des § 37 Abs. 4 SchOG NRW auf private Grundschulen ist insbesondere nicht durch § 43 SchOG NRW ausgeschlossen, wonach für die Zulassung privater Volksschulen (Grundschulen) die Bestimmungen des Art. 7 Abs. 5 GG gelten. § 37 SchOG NRW konkretisiert die für alle privaten Ersatzschulen maßgeblichen Anforderungen des Art. 7 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 GG. Diese Anforderungen gelten uneingeschränkt auch für private Volksschulen (Grundschulen) im Sinne des Art. 7 Abs. 5 GG. Auch für diese ist das Grundrecht der Privatschulfreiheit durch Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet. Der Verweis des § 43 SchOG NRW auf Art. 7 Abs. 5 GG bedeutet nicht, dass die Zulassungsvoraussetzungen des § 37 SchOG NRW bei Grundschulen durch diejenigen des Art. 7 Abs. 5 GG ersetzt werden. Eine solche Auslegung des Landesrechts wäre mit Bundesverfassungsrecht unvereinbar. Denn auch die allgemeinen, für alle Privatschulen geltenden Anforderungen in Art. 7 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 GG werden, soweit es um die Zulassung privater Grundschulen geht, durch die besonderen Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 5 GG lediglich ergänzt, aber nicht ersetzt.

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 (47).

Die Antragstellerin hat die Voraussetzungen der vorgenannten Anspruchsgrundlage auch im Beschwerdeverfahren nicht glaubhaft gemacht. Es fehlt an der Glaubhaftmachung, dass ein von der Unterrichtsverwaltung anzuerkennendes besonderes pädagogisches Interesse nach der ersten Alternative des Art. 7 Abs. 5 GG, § 43 SchOG NRW an der Zulassung der Freien Aktiven Schule X. als private Grundschule besteht.

Diese Zulassungsvoraussetzung gilt in demselben Umfang, in dem sie für die Erteilung der (endgültigen) Genehmigung nach § 37 Abs. 1 und 2 SchOG NRW gilt, auch für die vorläufige Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 SchOG NRW. Bei der vorläufigen Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 SchOG NRW von ihr abzusehen oder geringere Anforderungen an sie zu stellen ist insbesondere nicht wegen des vorläufigen Charakters dieser Erlaubnis gerechtfertigt. Die Voraussetzungen für die Erteilung der vorläufigen Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 SchOG NRW bleiben hinter denjenigen für die Erteilung der Genehmigung nach § 37 Abs. 1 und 2 SchOG NRW vielmehr nur insoweit zurück, als es um die Voraussetzung nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG geht, wonach die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen dürfen (in § 37 Abs. 3 Buchstabe a) SchOG NRW als Gleichwertigkeit bezeichnet). Das ergibt sich aus § 37 Abs. 4 Satz 1 SchOG NRW, wonach die Erteilung der vorläufigen Erlaubnis für die Errichtung von Ersatzschulen nicht die Feststellung voraussetzt, dass diese Schulen vergleichbaren öffentlichen Schulen gleichwertig sind.

Mit dem Begriff "besonderes pädagogisches Interesse" in Art. 7 Abs. 5 GG ist das öffentliche Interesse an der Erprobung und Fortentwicklung pädagogischer Konzepte sowie das Interesse an der angemessenen pädagogischen Betreuung spezieller Schülergruppen gemeint, welchen das öffentliche Schulwesen keine hinreichenden Angebote macht oder machen kann.

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 (51).

Geht es, wie im vorliegenden Fall, um das öffentliche Interesse an der Erprobung und Fortentwicklung pädagogischer Konzepte, müssen diese, um das Merkmal "besonders" zu erfüllen und damit die Ausnahme von dem verfassungsrechtlichen Grundsatz einer "Schule für alle" zu rechtfertigen, eine sinnvolle Alternative zum bestehenden öffentlichen und privaten Schulangebot darstellen, welche die pädagogische Erfahrung bereichert und der Entwicklung des Schulsystems insgesamt zugute kommt. Die "Besonderheit" eines pädagogischen Interesses setzt nicht voraus, dass das pädagogische Konzept in jeder Hinsicht neu oder gar einzigartig ist. Es genügt, wenn ein pädagogisches Konzept wesentliche neue Akzente setzt oder schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert. Für die Frage, ob darin ein hinreichendes Maß an Erneuerung zu finden ist, kommt es auf eine Gesamtbetrachtung an. Der Antragsteller muss das von ihm entwickelte Konzept auf das konkrete Vorhaben bezogen so substantiiert darlegen, dass der Unterrichtsverwaltung ein Vergleich mit bestehenden pädagogischen Konzepten und eine prognostische Beurteilung seiner Erfolgschancen und der möglicherweise mit ihm verbundenen Risiken und Gefahren für die Entwicklung der Schüler ohne weiteres möglich ist.

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 (51, 53).

Im vorliegenden Fall fehlt es an der substantiierten Darlegung eines hinreichenden Maßes an Erneuerung.

Erforderlich ist hier die substantiierte Darlegung, dass das pädagogische Konzept der Antragstellerin vom 14. Dezember 2002 wesentliche neue Akzente setzt oder schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert. Denn das pädagogische Konzept der Antragstellerin nimmt nicht für sich in Anspruch, in jeder Hinsicht neu oder gar einzigartig zu sein. Es versteht sich vielmehr als "konsequente Weiterentwicklung und Fortschreibung der empirisch entwickelten Pädagogik Maria Montessoris" unter Berücksichtigung der praktischen pädagogischen Arbeit der Nicht-Direktivität von Rebecca und Mauricio Wild" (Zusammenfassung, S. 37).

Andererseits ist die Prüfung, ob das pädagogische Konzept der Antragstellerin ein hinreichendes Maß an Erneuerung bietet, auch nicht deshalb entbehrlich, weil dieses Konzept etwa mit dem Konzept einer bereits genehmigten privaten Grundschule inhaltlich übereinstimmte. Art. 7 Abs. 5 GG verlangt keine Einmaligkeit des pädagogischen Konzepts und schließt deshalb nicht aus, dass es in einer größeren Zahl privater Grundschulen erprobt und durchgeführt wird, solange dies nicht zu einer flächendeckenden Zulassung von privaten Grundschulen mit demselben Alternativkonzept führt.

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 (52 f.); BVerwG, Urteil vom 8. September 1999 - 6 C 21.98 -, NJW 2000, 1280 (1281).

Der Antragstellerin geht es bislang nicht darum, dass in Nordrhein-Westfalen zu bereits bestehenden privaten Grundschulen eines bestimmten alternativen Konzepts mit der Freien Aktiven Schule X. eine weitere Schule desselben pädagogischen Konzepts hinzutreten soll. Insbesondere verfolgt sie nicht das Konzept einer genehmigten Montessori-Schule oder das Konzept einer der beiden freien Alternativschulen in Nordrhein-Westfalen, die sie im erstinstanzlichen Verfahren zum Vergleich angeführt hat, oder das Konzept der Freien Aktiven Schule L. . Die Formulierungen im pädagogischen Konzept der Antragstellerin vom 14. Dezember 2002 lassen vielmehr darauf schließen, dass sie einen eigenständigen pädagogischen Ansatz verfolgt. Es heißt dort, man habe sich an den Konzepten jener privaten Grundschulen lediglich in der Entstehungsphase orientiert", insbesondere durch das Konzept der Freien Aktiven Schule L. habe man wichtige und vielfältige Anregungen" erhalten (Vorwort, S. 5) und knüpfe damit an ein bewährtes pädagogisches Konzept an" (Abschnitt 2.1., S. 9). Von diesem Selbstverständnis des pädagogischen Konzeptes der Antragstellerin geht auch der Kasseler Schulentwicklungsforscher Prof. Dr. C. aus, der im Auftrag der Antragstellerin deren Konzept im erstinstanzlichen Verfahren begutachtet hat (Gutachten vom 12. August 2003). Auch er spricht von einer neuartigen Mischung z. T. bewährter Konzepte" (S. 6) und wesentlich neue(n) Akzente(n)", die das pädagogische Konzept der Antragstellerin setze (S. 5).

Die hiernach erforderliche Kombination erprobter Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht lässt sich mit dem erforderlichen Maß an Substantiierung weder dem pädagogischen Konzept der Antragstellerin vom 14. Dezember 2002 noch dem Gutachten von Prof. Dr. C. vom 12. August 2003 entnehmen. In diesem Gutachten wird lediglich im Ergebnis die Neuartigkeit der Mischung z. T. bewährter Konzepte" (S. 6) behauptet, ohne jedoch konkret mitzuteilen, worin diese Neuartigkeit bestehen soll. Entsprechendes gilt für die Aussage des Gutachters auf Seite 5, das pädagogische Konzept der Antragstellerin scheint mir in der Tat wesentlich neue Akzente zu setzen, insofern als die Antragsteller über das bekannte Konzept der Montessori-Pädagogik hinausgehend, konzeptionelle Anknüpfungspunkte an bewährte Lehr- und Lernprinzipien suchen, die ...". Auch in dieser Aussage bleibt offen, welche konzeptionellen Anknüpfungspunkte damit gemeint sind, inwiefern diese jeweils über das bekannte Konzept der Montessori- Pädagogik" hinausgehen und sich von den pädagogischen Konzepten anderer genehmigter privater Grundschulen unterscheiden. Es genügt nicht, dass der Gutachter mit den zitierten konzeptionellen Anknüpfungspunkten vermutlich diejenigen sechs Kernpunkte aufgreifen will (Montessori-Menschenbild, Nichtdirektivität, Lernen als Angebot, Mathetik, besondere Gesundheitsförderung, Musik und Tanz), deren Verbindung er in seinem Gutachten als den Autoren zufolge innovativ" bezeichnet (S. 4). Denn es fehlt eine eigenverantwortliche Aussage des Gutachters zu der Frage, inwiefern gerade die Kombination dieser sechs Kernpunkte, die alle ... für sich genommen nicht neu" sind (S. 5 oben), einen neuen pädagogischen Ansatz von einigem Gewicht bietet, der sich von den Konzepten anderer öffentlicher und der erwähnten anderen genehmigten privaten Grundschulen unterscheidet. Insbesondere enthält der Abschnitt 2.3 des Gutachtens keine konkrete Antwort auf diese Frage, obwohl sich gerade dieser Abschnitt nach der Gliederung des Gutachtens mit der Fragestellung beschäftigen soll, inwiefern die Konzeption eine sinnvolle Alternative zum bestehenden öffentlichen und privaten Schulangebot darstellt. Der Abschnitt erschöpft sich hingegen in Ausführungen zur mangelnden Unterstützung bürgerschaftlichen Engagements bei der Suche nach Auswegen aus der Bildungsmisere" und der Wiederholung der bereits erwähnten pauschalen Ergebnisbehauptung, es handele sich um eine besondere Mischung bewährter und neuerer pädagogischer Ansätze" (S. 9 oben).

Die Ergänzungsbedürftigkeit des vorgelegten pädagogischen Konzepts in dem vorstehend beschriebenen Punkt wird bestätigt durch die Anregung des Gutachters an die Antragstellerin, in ihrer Konzeption Bezüge zu neueren Ansätzen selbstorganisierten Lernens (Mandl 2000) und der Humanistischen Pädagogik bzw. Psychologie zu entwickeln, um den Anschluss zu ergänzenden bzw. den Horizont erweiternden Ansätzen zu sichern" (S. 9). Diese Anregung lässt den Rückschluss zu, dass der Gutachter möglicherweise das Prinzip selbstorganisierten Lernens im pädagogischen Konzept der Antragstellerin als nicht hinreichend entwickelt einstuft und in bezug auf neuere Erkenntnisse der erziehungswissenschaftlichen Forschung als ergänzungsbedürftig und nicht hinreichend innovativ bewertet.

Der Senat hält nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand nicht für ausgeschlossen, dass für die von der Antragstellerin geplante private Grundschule auf der Grundlage des von ihr vorgelegten pädagogischen Konzepts ein besonderes pädagogisches Interesse anzuerkennen ist, wenn sie im weiteren Erlaubnis- und Genehmigungsverfahren eine ergänzende Stellungnahme des Prof. Dr. C. oder eines anderen Sachverständigen beibringt, die hinreichend substantiiert die Frage beantwortet, ob das pädagogische Konzept wesentliche neue Akzente setzt oder schon erprobte Konzepte (der Montessori-Pädagogik) mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert. Wegen weiterer zwischen den Beteiligten bestehender wesentlicher Streitpunkte weist der Senat mit Blick auf das weitere Erlaubnis- und Genehmigungsverfahren auf folgendes hin:

Die Antragsgegnerin wird nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand das besondere pädagogische Interesse nicht mit der Erwägung verneinen können, die geltenden Richtlinien und Lehrpläne für die öffentliche Grundschule seien so konzipiert, dass auf ihrer Grundlage die Montessori-Pädagogik in jeder einzelnen öffentlichen Grundschule verwirklicht werden könne und in den öffentlichen Grundschulen von einem kindgeleiteten Unterricht auszugehen sei. Für die Anerkennung des besonderen pädagogischen Interesses kommt es im vorliegenden Zusammenhang auf den tatsächlichen Zustand des öffentlichen Schulwesens und darauf an, ob die angeführten Umstände die Praxis des öffentlichen Schulwesens tatsächlich prägen.

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 (55, 62).

Zweifel an Letzterem ergeben sich im Übrigen aus den Ausführungen unter 2.2 des Gutachtens von Prof. Dr. C. vom 12. August 2003 wie auch aus den Ausführungen zur Frage 2 in dem von Prof. Dr. C1. im Verfahren 1 K 10985/98 (VG Düsseldorf) erstatteten Gutachten vom 15. März 2002. Für den Fall, dass die Antragstellerin die oben angesprochenen Defizite durch Vorlage einer ergänzenden sachverständigen Stellungnahme behebt, wird die Antragsgegnerin das besondere pädagogische Interesse nur verneinen können, wenn sie die vorgenannten Zweifel hinsichtlich der Praxis des öffentlichen Schulwesens für jeden der sechs Kernpunkte im pädagogischen Konzept der Antragstellerin konkret zerstreut.

Die Antragsgegnerin unterliegt einem Missverständnis hinsichtlich des pädagogischen Konzepts der Antragstellerin, wenn sie meint, der darin vorgestellte Unterricht ohne Teilnahmezwang (Lernen als Angebot) widerspreche der allgemeinen Schulpflicht. Ersichtlich will die Antragstellerin nämlich nicht die Teilnahme am Schulbetrieb als solche zur Disposition ihrer Schüler stellen, sondern nur deren Teilnahme an bestimmten Lerninhalten. Einen Hinweis darauf geben etwa die Ausführungen im Abschnitt 4.2.3. des pädagogischen Konzepts (S. 24), wonach der regelmäßige Besuch der Kurseinheiten für die gemeinsam abgesprochene Zeit verbindlich ist, wenn sich Kinder für die Teilnahme an einem bestimmten Kurs entschieden haben. Dass eine Verpflichtung zur Teilnahme am Schulbetrieb als solche im Konzept nicht ausdrücklich thematisiert wird, erklärt sich ohne Weiteres aus der Zielsetzung des Konzepts, die Lernbereitschaft der Schüler nachhaltig positiv dadurch zu beeinflussen, dass es ihnen ein Lernen aus eigenem Antrieb ermöglicht (S. 12).

Nicht tragfähig ist ferner die pauschale Einschätzung der Antragsgegnerin, das Gelingen des Lernens nach dem Prinzip der Nicht-Direktivität und die nichtdirektive Pädagogik nach Rebecca Wild seien unrealistisch und unpraktikabel. Im Gutachten von Prof. Dr. C. sind Ansatzpunkte dafür aufgezeigt, dass die Wirksamkeit des Prinzips der Nicht-Direktivität in zahlreichen empirischen Studien nachgewiesen ist. Dieser Feststellung kann die Antragsgegnerin nur durch eine nachvollziehbar begründete Darlegung ihres gegenteiligen Standpunktes entgegen treten. Diese Darlegung muss erkennen lassen, auf welchen Tatsachen und Erfahrungen aus ihrer eigenen Sphäre und auf welchen erziehungswissenschaftlichen Erkenntnissen ihre gegenteilige Einschätzung beruht.

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 (60).

In mehrfacher Hinsicht nicht tragfähig ist die Auffassung der Antragsgegnerin, wegen mangelnder Effizienz des nichtdirektiven Lernens, fehlender Sicherstellung des Schulerfolgs, der Möglichkeit der Lernverweigerung in Einzelfällen sowie wegen fehlender Leistungsbeurteilung und Qualitätssicherung erfülle die Antragstellerin nicht das Erfordernis des Nichtzurückstehens" in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, § 37 Abs. 3 a) SchOG. Die Antragsgegnerin berücksichtigt dabei nicht hinreichend, dass Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nur die vorläufige Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 Satz 1 SchOG NRW ist, die, wie oben schon erwähnt, die Feststellung jenes Erfordernisses nicht voraussetzt. Im Übrigen kommt es bei der Prüfung jenes Erfordernisses, soweit es um den Vergleich der Erziehungsziele und der Art und Weise der Vermittlung des Lernstoffs geht, nur darauf an, ob konkret die Besorgnis begründet ist, dass als Konsequenz der besonderen pädagogischen Konzeption erhebliche Defizite in der Qualifikation der Schüler entstehen.

BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1992 - 6 C 3.91 -, BVerwGE 90, 1 (9 f.).

Anhaltspunkte für eine dahingehende konkrete Besorgnis hat die Antragsgegnerin nicht aufgezeigt. Zum anderen verlangt Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG als Genehmigungsvoraussetzung nicht den positiven Nachweis der "Gleichwertigkeit"; die Genehmigungsvoraussetzung ist vielmehr schon dann erfüllt, wenn aufgrund der Lehrziele - hier unter Berücksichtigung der Orientierung an den Grundschulrichtlinien im Konzept der Antragstellerin - in nachprüfbarer Weise die Prognose möglich ist, dass die private Ersatzschule voraussichtlich jedenfalls nicht hinter den Lehrzielen der öffentlichen Grundschule zurückstehen wird. Ob sich diese Prognose stellen lässt, hängt nicht nur von der Planung und den Zielen der privaten Ersatzschule, sondern insbesondere von der praktischen Bewährung ab, die in der Regel erst nach einer gewissen Dauer des genehmigten Schulbetriebs beurteilt werden kann und mit den Mitteln der Schulaufsicht zu begleiten ist.

BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1992, a.a.O., S. 15 f.

Zudem verlangt Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht, dass die private Ersatzschule einen möglichst ungehinderten Wechsel der Schüler auf eine öffentliche Schule nach jedem Schuljahr sicherstellen muss.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 - 6 C 5.00 -, BVerwGE 112, 263 (267 f.).

In Bezug auf einzelne konkrete Genehmigungsvoraussetzungen nach § 37 Abs. 3 SchOG NRW, § 1 Abs. 3 und 4 ESch-VO wie den Nachweis der beruflichen Qualifikation von Lehrkräften und die kirchliche Bevollmächtigung kann durch Auflagen nach § 36 Abs. 1 VwVfG NRW die Genehmigungsfähigkeit sichergestellt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 72 Nr. 1 GKG iVm §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14, 20 Abs. 3 GKG a. F. und orientiert sich an Nr. II.37.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl 1996, 605 ff.). Der Senat folgt der Vorinstanz darin, eine Streitwertreduzierung unter dem Gesichtspunkt des einstweiligen Rechtsschutzes nicht vorzunehmen, berücksichtigt aber (wie im Ergebnis auch das Verwaltungsgericht), dass im vorliegenden Verfahren lediglich eine vorläufige Erlaubnis zum Betrieb einer Ersatzschule begehrt wird.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG a.F.).