Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 2200/04

G r ü n d e :

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die Anordnung des Ruhens der Approbation als Zahnarzt durch Verfügung der Antragsgegnerin vom 8. September 2004 zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der schnellstmöglichen Durchsetzung der Verfügung fällt auch aus der Sicht des Senats zum Nachteil des Antragstellers aus.

Bei der diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eigenen summarischen Prüfung bestehen keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Ruhensanordnung bzw. gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung.

Die für die Anordnung des Ruhens der Approbation nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG erforderliche Voraussetzung, dass wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet ist, ist bezüglich des Antragstellers gegeben. Im Zusammenhang mit der Lieferung und Abrechnung von Zahnprothetikarbeiten und den dabei gewährten Rückerstattungen an den Antragsteller durch die Fa. H. (sog. "kick-back"-Zahlungen) hat die Staatsanwaltschaft Wuppertal (80 Js 429/03) mit Anklageschrift vom 12. August 2004 beim Landgericht Duisburg Anklage gegen den Antragsteller erhoben und ihn der Begehung des gewerbsmäßigen und bandenmäßigen Betrugs in 41 Fällen in der Zeit von Juni 1999 bis November 2002 angeklagt. Dass auf die Anklage hin das Hauptverfahren durch das Landgericht Duisburg noch nicht eröffnet worden ist, ist im Rahmen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG unerheblich, weil dieser eine entsprechende Notwendigkeit nicht voraussetzt.

Aus dem Verhalten des Antragstellers, das Gegenstand der Anklageschrift vom 12. August 2004 ist, kann sich auch dessen Unzuverlässigkeit und/oder Unwürdigkeit zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs ergeben; derzeit sind auch keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es nicht zu einer entsprechenden Verurteilung des Antragstellers, der den Erhalt von Rückerstattungen und deren Nichtangabe bei der Abrechnung der Zahnprothetikarbeiten eingestanden hat, kommen wird. Dies hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss mit zutreffenden Erwägungen, denen sich der Senat zwecks Vermeidung von Wiederholungen anschließt, dargelegt. Dabei ist erneut zu verdeutlichen, dass anders als bei einem Widerruf der Approbation für eine Ruhensanordnung ein die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit aufzeigendes Verhalten des Betroffenen (Zahn-)Arztes noch nicht nachgewiesen zu sein braucht, sondern - hier zu bejahende - Verdachtsmomente ausreichen. Insbesondere kommt es vor dem Hintergrund, dass sich die Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit eines Zahnarztes/Arztes aus den einem Strafverfahren zugrundeliegenden Straftaten, also aus einem tatbestandsmäßigen Verhalten, ableitet, nicht darauf an, ob dieses Verhalten strafrechtlich schon mit einem Schuldvorwurf gegen den Betreffenden belegt oder ein solcher mit Sicherheit zu erwarten ist.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19. Juli 1991 - 9 S 1127/91 -, NJW 1991, 2366; OVG NRW, Beschlüsse vom 25. Juni 2001 - 13 B 380/01 - , und vom 12. Februar 1996 - 13 B 3134/95 -.

Dies leitet sich ab aus dem besonderen Charakter der Maßnahme des Ruhens der Approbation. Dabei handelt es sich um eine vorübergehende Maßnahme, die dazu bestimmt ist, in unklaren Fällen oder Eilfällen einem Arzt die Ausübung ärztlicher Tätigkeit für bestimmte oder unbestimmte Zeit zu untersagen, wenn dies im Interesse der Allgemeinheit und zum Schutz der Patienten geboten ist. Sie ist auch im Verhältnis zu den Möglichkeiten der Rücknahme und des Widerrufs der Approbation nach § 4 ZHG zu sehen und erfasst insbesondere die Fälle, in denen eine Ungeeignetheit zur Ausübung des (zahn-)ärztlichen Berufs (noch) nicht endgültig feststeht und eine solche vorübergehender Natur in Frage steht. Steht die Ungeeignetheit zur Ausübung des Berufs endgültig fest, darf die Approbation nicht zum Ruhen gebracht, sondern muss deren Widerruf nach § 4 Abs. 2 ZHG erwogen werden. Dementsprechend ist die Anordnung des Ruhens der Approbation, wenn sie den ihr zugedachten Zweck einer Präventionsmaßnahme zur Abwehr von Gefahren für einen unbestimmten Patientenkreis und damit zum Schutz der Allgemeinheit erfüllen soll, von ihrer Natur her insofern auf einen schnellen Vollzug angelegt, als es sich um eine vorläufige Berufsuntersagung und um eine vorübergehende Maßnahme handelt, die nach § 5 Abs. 2 ZHG aufzuheben ist, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen. Die Ruhensanordnung mit den begrenzten Auswirkungen in zeitlicher Hinsicht dient letztlich dem Schutz einer ordnungsgemäßen Gesundheitsversorgung der Bevölkerung, bei der es sich um ein hochrangiges Rechtsgut der Allgemeinheit handelt, und speziell dem Schutz der Patienten vor einem Tätigwerden von Personen, deren Eignung zur Ausübung des (Zahn-)Arztberufs zweifelhaft geworden ist. Der Schutz des Gesundheitssystems und letztlich der Patienten und die diesen Schutz bezweckende Anordnung des Ruhens der Approbation rechtfertigen es demnach auch, die Ruhensanordnung kurzfristig wirksam und vollziehbar werden zu lassen, um so ihrem Charakter als Präventionsmaßnahme schnellstmöglich gerecht zu werden.

Vgl. Narr, Ärztliches Berufsrecht, Stand: April 2003, Rdnr. 83; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Juli 2004 - 13 B 2436/03 - und vom 11. Februar 2004 - 13 B 2435/03 -.

Zu einer ordnungsgemäßen Gesundheitsversorgung gehört auch, dass alle daran Beteiligten das normativ begründete und ausgestaltete sozialversicherungsrechtliche Gesundheitssystem der Bundesrepublik beachten, und dass u.a. auch die Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Krankenkassen gewährleistet ist. Wer sich als Beteiligter in diesem Gesundheitssystem in der Weise schädigend verhält, dass die Solidargemeinschaft der Versicherten für Leistungen aufzukommen hat, welche überhaupt nicht, oder so, wie abgerechnet, nicht erbracht worden sind - was zur Folge hat, dass die erbrachten Mittel in anderem Zusammenhang fehlen - und u.a. die finanzielle Basis der gesetzlichen Krankenkassen durch betrügerische oder leichtfertige Falschabrechnungen im großen Umfang gefährdet, verletzt seine Berufspflichten in schwerwiegender Weise und unterliegt demgemäß einer entsprechenden Sanktion. Insbesondere besteht auch für Vertrags-(Zahn-)Ärzte eine diesbezügliche Vermögensbetreuungspflicht gegenüber den Kassenärztlichen Vereinigungen und Krankenkassen, die sich auch auf sog. "kick-back"-Zahlungen und deren Mitteilung gegenüber den abrechnenden Stellen bezieht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2002 - 3 C 37.01 -, NJW 2003, 913; BGH, Beschluss vom 27. April 2004 - 1 StR 165/03 -, MedRecht 2004, 613.

Diese erhöhte Verantwortlichkeit des Antragstellers als integrierter Teil des Gesundheitssystems in Deutschland, das in Bezug auf die finanzielle Abwicklung auf wechselseitigem Vertrauen und auf der Wahrung berechtigter Vermögensinteressen aller Beteiligten beruht, unterscheidet den Antragsteller von den bereits verurteilten weiteren Mittätern, den Mitarbeitern der Fa. H. , die im weiteren Sinne zwar auch Beteiligte am Gesundheitssystem sind, denen aber wegen ihrer Tätigkeit in der freien Wirtschaft eine gesteigerte Verantwortlichkeit am ordnungsgemäßen Funktionieren des Systems nicht zukommt. Dementsprechend ist auch das Strafurteil gegen die Hauptverantwortlichen der Fa. H. kein zwingender Maßstab für die den Antragsteller zu erwartende strafrechtliche Ahndung seines Verhaltens. Dies gilt erst recht, wenn die Annahme in der Anklageschrift zutreffen sollte, dass die Rückerstattungen vom Antragsteller "eingefordert" wurden.

Die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung vom 8. September 2004 lassen erkennen, dass sich die Antragsgegnerin dessen bewusst war, eine Ermessensentscheidung zu treffen. Sachwidrige Erwägungen sind in der Verfügung zudem nicht erkennbar. Dabei ist der konkrete Inhalt der nach der Einleitung des Verfahrens wegen Ruhens der Approbation durchgeführten Gespräche zwischen dem Antragsteller und seiner Bevollmächtigten auf der einen und Mitarbeitern der Antragsgegnerin auf der anderen Seite nicht entscheidungserheblich, weil die Antragsgegnerin bereits mit der Einleitung des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens gegen den Antragsteller berechtigt war, das Verwaltungsverfahren wegen approbationsrechtlicher Maßnahmen einzuleiten, die Anordnung des Ruhens der Approbation erst mehrere Monate nach Einleitung des Ermittlungsverfahrens dem Antragsteller zugute kam und es im Rahmen der gerichtlichen Entscheidung auf den gegenwärtigen Stand der Angelegenheit ankommt.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ruhensanordnung vom 8. September 2004 begegnet - auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - ebenfalls keinen Bedenken.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Ruhens der Approbation ist gleichfalls als Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Freiheit der Berufsausübung und -wahl zu qualifizieren. Sie stellt insoweit einen selbständigen Eingriff dar, der in seinen Wirkungen über diejenigen der noch im verwaltungs- bzw. gerichtlichen Verfahren zu überprüfenden Ruhensanordnung hinausgeht, und erfordert deshalb auch eine eigenständige Prüfung am Maßstab dieser Verfassungsnorm. Zwar lässt Art. 12 Abs. 1 GG einen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter zu. Überwiegende öffentliche Belange können es nämlich ausnahmsweise rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität beim Sofortvollzug einer approbationsrechtlichen Maßnahme sind hierfür jedoch nur solche Gründe ausreichend, die in angemessenem Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen und die ein Zuwarten bis zur Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens ausschließen. Wegen der dem Grundrecht der Berufsfreiheit zuerkannten hohen Bedeutung kann dabei für die Beurteilung des Sofortvollzugs nicht schon die große Wahrscheinlichkeit genügen, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Rechtsschutz Begehrenden ausgehen wird. Vielmehr setzt eine solche Maßnahme gemäß Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgebot die zusätzliche Feststellung voraus, dass sie schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich ist. Dieses Erfordernis entspricht der Funktion von Präventivmaßnahmen, mit denen für eine Zwischenzeit ein Sicherungszweck verfolgt wird, der es ausnahmsweise rechtfertigt, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt dabei von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter bzw. für Dritte befürchten lässt, wobei es Aufgabe der um vorläufigen Rechtsschutz ersuchten Verwaltungsgerichte ist, eine eigenständige Prognose der konkreten (Dritt-)Gefährdung anzustellen.

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 12. März 2004 -1 BvR 540/04 -, NVwZ-RR 2004, 545, vom 24. Oktober 2003 und 13. August 2003 - 1 BvR 1594/03 -, NJW 2003, 3618, 3617, und vom 16. Januar 1991 - 1 BvR 1326/90 -, NJW 1991, 1530; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Juli 2004 - 13 B 2436/03 -, vom 11. Februar 2004 - 13 B 2435/03 -, vom 3. Februar 2004 - 13 B 2369/03 -, und vom 9. Dezember 2003 - 13 B 1944/03 -; Nds. OVG, Beschluss vom 16. März 2004 - 8 ME 164/03 -, NJW 2004, 1750, OVG Saarl., Beschluss vom 21. Januar 2004 - 1 W 29/03 -, NJW 2004, 2033.

Ungeachtet des Umstandes, dass derzeit im Hinblick auf die gegen ihn laufenden Ermittlungs- und Strafverfahren unter strafrechtlichen Gesichtspunkten die Unschuldsvermutung für den Antragsteller gilt, ist auch der Senat, der wegen der Dringlichkeit der anstehenden Entscheidung und wegen anzunehmender Unentbehrlichkeit derselben von einer Beiziehung der Strafakten abgesehen hat, ebenso wie das Verwaltungsgericht der Ansicht, dass bei einer weiteren Berufstätigkeit des Antragstellers als Zahnarzt ein Gefährdungsrisiko in diesem Sinne besteht.

Zwar ist eine unmittelbare körperliche Gefährdung von Patienten nicht erkennbar, weil weder für die Vergangenheit noch gegenwärtig Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Antragsteller Patienten in gesundheitsgefährdender Art und Weise behandelt. Den Ausführungen im Beschluss des Zulassungsausschusses- Zahnärzte für den Bezirk Nordrhein vom 15. März 2004, durch den dem Antragsteller die Zulassung zur Teilnahme an der vertragszahnärztlichen Versorgung entzogen wurde und in dem davon die Rede ist, dass der Antragsteller "permanent gegen das Gebot einer wirtschaftlichen Behandlungsweise verstößt" - was der Senat dahin deutet, dass er zahnmedizinisch nicht notwendige Maßnahmen durchführt -, geht der Senat dabei mangels Kenntnis der konkreten Umstände nicht weiter nach. Er weist allerdings darauf hin, dass das Vorbringen des Antragstellers im Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 1. Dezember 2004, der Beschluss des Zulassungsausschusses sei nicht rechtskräftig, insoweit unvollständig ist, als der Widerspruch gegen die Entscheidung des Zulassungsausschusses in einer Verhandlung des Berufungsausschusses zurückgewiesen wurde und nach Kenntnis des Senats sowohl der Antragsteller als auch seine Bevollmächtigte in der entsprechenden Sitzung des Berufungsausschusses anwesend waren.

Bezüglich des bisherigen Abrechnungsverhaltens des Antragstellers ist zwar davon auszugehen, dass eine Abrechnung zahnprothetischer Maßnahmen nach dem bisherigen System im Zusammenwirken mit Mitarbeitern der Fa. H. nicht mehr möglich sein wird, weil dieses Abrechnungs- und Erstattungssystem nach deren Verurteilung zusammengebrochen sein dürfte und andererseits der Antragsteller wegen der Vorfälle in der Vergangenheit bei der Abrechnung "unter besonderer Beobachtung" der Kassenzahnärztlichen Vereinigung stehen wird. Die betrügerische Vorgehensweise des Antragstellers in der Vergangenheit bei der Abrechnung zahnprothetischer Leistungen deutet aber auf ein planmäßiges und gezieltes Vorgehen zum Nachteil der gesetzlichen Krankenkassen bzw. der Patienten sowie auf einen übersteigerten Erwerbssinn und auf eine unangemessene Präferenz eigener Verdienstmöglichkeiten gegenüber den Vermögensinteressen der gesetzlich Versicherten bzw. der Allgemeinheit hin und lässt wegen der damit verbundenen Intensität und Planmäßigkeit, aber auch vor dem Hintergrund erheblicher finanzieller Belastungen und der Familiensituation des Antragstellers (z. B. Schulbesuch des Sohnes in Rom, längerer Aufenthalt seiner Frau und des Sohnes im Ausland) den Schluss zu, dass es sich bei den Abrechnungsbetrügereien im Zusammenwirken mit Mitarbeitern der Fa. H. nicht um einen einmaligen Einzelfall gehandelt hat und deshalb eine Wiederholung in gleicher oder ähnlicher Weise (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. September 2002 - 3 C 37.01 - a.a.O.) nicht auszuschließen ist. Bei dem praktizierten Abrechnungssystem ist der Tatbeitrag der Mitarbeiter der Fa. H. jederzeit austauschbar und ersetzbar durch Mitarbeiter anderer Firmen mit vergleichbarer Marktstrategie. Davon, dass der Antragsteller dem beanstandeten Abrechnungssystem ein für alle Male abgeschworen hat und Abrechnungsbetrügereien künftig mit einem hohen Maß an Sicherheit nicht mehr erfolgen werden, kann auf Grund seines massiven und geplanten Vorgehens in der Vergangenheit nicht ausgegangen werden. Als Indiz wertet der Senat insoweit das im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2. Dezember 2004 mitgeteilte Strafverfahren der Staatsanwaltschaft Wuppertal (80 Js 745/03), wonach der Antragsteller nach Beendigung der Zusammenarbeit mit der Fa. H. Rechnungen mit Eigenlaborbeleg abgerechnet und Fremdleistungen nicht ausgewiesen haben soll; dies kann nur dahin gedeutet werden, dass der Antragsteller erneut falsche Angaben bei der Abrechnung gemacht hat. Dies relativiert zugleich sein das Vorbringen, nach dem Ende der Zusammenarbeit mit der Fa. H. habe er ein Eigenlabor eingerichtet und deshalb seien Unregelmäßigkeiten bei der Abrechnung in der bisherigen Art und Weise nicht mehr zu erwarten. Auch wenn das Betreiben eines Eigenlabors und die damit verbundenen Abrechnungsmöglichkeiten möglicherweise keine höhere Gefährdung als die bei jedem anderen Zahnarzt mit Eigenlabor bedeutet, deutet das Verhalten des Antragstellers in der Vergangenheit doch auf einen übersteigerten Erwerbssinn hin, der auch in den im Verhältnis zu anderen Zahnärzten überproportional häufigen Notdiensten zum Ausdruck kommt, und lässt eine Tendenz zur Missachtung der Vermögensinteressen der am Gesundheitssystem sonst Beteiligten erkennen. Der Antragsteller hat damit Charaktereigenschaften offenbart, die auch weiterhin Verstöße gegen Berufspflichten befürchten lassen. Der Schutz des Gesundheitssystems vor ungerechtfertigten Abrechnungsforderungen lässt es demnach auch gerechtfertigt erscheinen, dass die Ruhensanordnung kurzfristig wirksam und vollziehbar wird, damit sie umgehend ihrem Charakter als Präventionsmaßnahme gerecht wird.

Dies gilt auch angesichts dessen, dass der Antragsteller nicht mehr an der vertragszahnärztlichen Versorgung teilnehmen darf und ihm die Kassenarztzulassung endgültig entzogen wird. Von den betrügerischen Abrechnungsmodalitäten in der Vergangenheit waren auch Privatpatienten betroffen. Für sie besteht das Risiko erhöhter und ungerechtfertigter Abrechnungen des Antragstellers weiterhin, wobei der Umstand, dass nach seinem Vorbringen Privatpatienten weniger als 5 % des Patientenstamms ausmachen, keine Rolle spielt. Dass der Antragsteller bemüht ist, den entstandenen finanziellen Schaden weitgehend wieder gut zu machen, vermag eine günstige Prognose hinsichtlich der Befürchtung künftiger Berufspflichtverletzungen nicht zu bewirken. Es ist eine Selbstverständlichkeit, dass derjenige, der anderen bewusst einen finanziellen Schaden zugefügt hat, diesen auch wieder auszugleichen hat. Das jetzige "Wohlverhalten" des Antragstellers ist zudem als Folgewirkung der gegen ihn laufenden Strafverfahren und in Erwartung der Auswirkungen seines Fehlverhaltens in berufsrechtlicher Hinsicht zu werten und daher nicht geeignet, die auf Grund seines Charakters gerechtfertigte Gefährdungsprognose positiv zu beeinflussen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Ruhensanordnung und der Anordnung der sofortigen Vollziehung sind Folge des Fehlverhaltens des Antragstellers, sie liegen deshalb allein in seinem Verantwortungsbereich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertänderung und -festsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3, 63 Abs. 3 GKG i.d.F. vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718). Für Verfahren der vorliegenden Art setzt der Senat in der Hauptsache einen Streitwert von 35.000,- EUR an (vgl. u. a. Beschluss vom 1. Juli 2004 - 13 B 2436/03 -); die in der angefochtenen Verfügung ebenfalls enthaltene Anordnung der Herausgabe der Approbationsurkunde wird dabei streitwertmäßig nicht besonders erfasst. Dieser Wert ist wegen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Hälfte zu reduzieren, so dass sich der aus dem Tenor ersichtliche Streitwert ergibt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.