Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 858/03

Tatbestand:

Die im Mai 1997 gegründete und im Juli 1997 in das Handelsregister des Amtsgerichts E. eingetragene Klägerin betreibt mehrere Alten- und Pflegeheime, darunter die 1997 eingerichtete Seniorenresidenz St. D. in I. -C. N. .

Mit vorläufigen Feststellungsbescheiden vom 7. Mai 1997 und 9. Oktober 1997 erteilte der Oberkreisdirektor des Kreises M. dem Rechtsvorgänger der Klägerin eine Betriebserlaubnis nach dem Heimgesetz für die Seniorenresidenz St. D. .

Mit Bescheid vom 3. Februar 1998 lehnte der Beklagte einen Antrag der Klägerin vom 9. Oktober 1997 auf Förderung der Erstbeschaffung von Einrichtungsgegenständen für die Seniorenresidenz St. D. nach § 8 i.V.m. §§ 11 bis 13 und 19 des Landespflegegesetzes Nordrhein-Westfalen (in der seinerzeit geltenden Fassung) ab.

Unter dem 24. Februar 1998 wurde zwischen dem Rechtsvorgänger der Klägerin und den Landesverbänden verschiedener Pflegekassen im Einvernehmen mit dem Beklagten ein Versorgungsvertrag nach § 72 Sozialgesetzbuch Elftes Buch (SGB XI) über vollstationäre Pflege und Kurzzeitpflege in der Altenpflegeeinrichtung Seniorenresidenz St. D. geschlossen. Unter dem 30. April 1998 trafen die Klägerin, die Landesverbände verschiedener Pflegekassen und der Beklagte eine Vereinbarung gemäß § 85 und § 87 SGB XI über die Vergütung der Leistungen der vollstationären Pflege und der Kurzzeitpflege in derselben Pflegeeinrichtung sowie die Klägerin und der Beklagte eine Vereinbarung gemäß § 93 des Bundessozialhilfegesetzes über die Vergütung der Versorgung von Bewohnern der genannten Pflegeeinrichtung in der Pflegestufe 0.

Mit Schreiben vom 27. August 1998 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der Tagessatz der gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen nach § 15 Landespflegegesetz NRW i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI betrage 35,54 DM, und beantragte den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Zur Erläuterung wies die Klägerin darauf hin, dass die Pflegeeinrichtung in gemieteten Gebäuden betrieben werde und die vereinbarte Miete von 336.000,-- DM jährlich ebenso die Gestellung der betriebsnotwendigen Ausstattung beinhalte.

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 27. Oktober 1998 ab. Zur Begründung führte er aus, die gesonderte Berechnung von Investitionskosten erfolge in der Einrichtung der Klägerin auf der Grundlage von § 82 Abs. 4 SGB XI, woraus sich ergebe, dass die Gewährung von Pflegewohngeld in dieser Einrichtung nicht in Betracht komme. Damit würde die Übernahme von Investitionskosten in dieser Einrichtung einen unverhältnismäßigen Mehraufwand im Vergleich zu der Übernahme von Investitionskosten in Einrichtungen, in denen Pflegewohngeld gewährt werde, bedeuten. Insoweit komme der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG nicht in Betracht. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass nach den Ermittlungen des zuständigen Kreises ein Bedarf für die von der Klägerin betriebene Pflegeeinrichtung nicht bestehe.

Gegen dieses Schreiben legte die Klägerin unter dem 12. November 1998 Widerspruch ein. Am 17. November 1998 beantragte sie bei der Schiedsstelle der Bezirksregierung N. die Einleitung eines Schiedsstellenverfahrens. Zur Begründung trug sie vor, die Frage eines aktuell vorhandenen oder nicht vorhandenen Bedarfs an Pflegeplätzen dürfe bei einer Ermessensentscheidung im Rahmen des § 93 BSHG keine Rolle spielen. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe festgestellt, dass der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG nicht aus Gründen eines fehlenden Bedarfs an zusätzlichen Heimplätzen für Sozialhilfeberechtigte abgelehnt werden dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht habe darauf abgestellt, dass sich eine im Rahmen von § 93 BSHG zu treffende Ermessensentscheidung ausschließlich an den Kriterien der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit zu orientieren habe. Diese Argumentation beruhe in erster Linie auf der Systematik des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG, der direkt auf den Fall des § 82 Abs. 4 SGB XI verweise. Das bedeute, dass hier ausdrücklich für nicht geförderte Einrichtungen die Möglichkeit für Verhandlungen mit dem Sozialhilfeträger eröffnet werde. Die Aufnahme derartiger Verhandlungen könne schon aufgrund dieser gesetzlichen Systematik gerade nicht mit der Begründung abgelehnt werden, dass eine Einrichtung aufgrund des fehlenden Bedarfs nicht gefördert werde. Das widerspräche dem Sinn dieser Regelung und würde sie gleichzeitig überflüssig machen. Entscheidendes Kriterium sei vielmehr ausschließlich die Wirtschaftlichkeit einer Einrichtung im Verhältnis zu anderen vor Ort ansässigen Unternehmungen. Für den Fall, dass die Wirtschaftlichkeit nachgewiesen sei, bestehe ein Anspruch des Einrichtungsträgers auf Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Jede andere Entscheidung würde dem Grundsatz der Wahlfreiheit des Bewohners widersprechen und möglicherweise zu einer Ungleichbehandlung von Bewohnern führen.

Im Schiedsstellenverfahren trug der Beklagte vor, bei Einrichtungen, die einen Anspruch auf Pflegewohngeld hätten, komme eine Leistung des Sozialhilfeträgers ausschließlich in Bezug auf die Vergütungselemente Pflegebedingter Aufwand sowie Unterkunft und Verpflegung in Betracht. Eine Belastung hinsichtlich der anerkannten Investitionskosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI sei aufgrund der Gewährung von Pflegewohngeld ausgeschlossen. Bei Einrichtungen, die keinen Anspruch auf Pflegewohngeld hätten, erstrecke sich die mögliche Belastung des Sozialhilfeträgers hingegen auf die Vergütungselemente Pflegebedingter Aufwand sowie Unterkunft und Verpflegung zuzüglich der jeweils maßgeblichen Investitionskosten. Im Hinblick auf die Bedarfssituation im Kreis M. könne festgestellt werden, dass für potentielle Hilfeempfänger, die die Investitionskosten nicht selber tragen könnten, hinreichend anderweitige Einrichtungen mit Pflegewohngeldanspruch zur Auswahl stünden.

Zur Erläuterung seines Vorbringens legte der Beklagte eine Aufstellung über Alten- und Pflegeheime im Kreis M. mit Angaben zu den Vergütungselementen Pflegebedingter Aufwand, Unterkunft und Verpflegung sowie Investitionskosten für das Jahr 1998 vor. Aus dieser Liste geht u.a. hervor, dass lediglich bei drei Einrichtungen Investitionskosten in Höhe von mehr als 30 DM pro Person geltend gemacht worden sind.

Die Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. lehnte den Antrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG mit ihr abzuschließen, mit Beschluss vom 26. Februar 1999 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Klägerin habe gegen den Beklagten einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung bei der Entscheidung über den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Die Vereinbarungen müssten den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen. Über die Beachtung dieser Grundsätze hinaus sei es dem Träger der Sozialhilfe nicht gestattet, den Abschluss einer diesen Grundsätzen entsprechenden Vereinbarung noch zusätzlich im Rahmen seiner Ermessens-ausübung von dem Ergebnis einer Bedarfsprüfung abhängig zu machen. Die Entscheidung des Beklagten entspreche diesen Anforderungen an eine fehlerfreie Ermessensausübung. Die Übernahme gesondert berechenbarer Investitionskosten in Höhe von 35,54 DM pro Tag und Platz im Rahmen einer solchen Vereinbarung werde den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht gerecht. Das ergebe sich aus dem System der Förderung von Altenpflegeeinrichtungen durch das Land Nordrhein-Westfalen.

Nach § 9 SGB XI seien die Länder verantwortlich für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur; das Nähere zur Planung und zur Förderung der Pflegeeinrichtungen werde durch Landesrecht bestimmt. Die Förderung von betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen für vollstationäre Pflegeeinrichtungen sei in § 13 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege- Versicherungsgesetzes (Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - PfG NRW) vom 19. März 1996 (GV NRW S. 137) in Verbindung mit der auf der Grundlage des § 13 Abs. 3 dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnung geregelt. Soweit die Investitionsaufwendungen durch diese Förderung nicht vollständig gedeckt seien und die Pflegeeinrichtung den ungedeckten Teil der Aufwendungen den Pflegebedürftigen nach § 82 Abs. 3 SGB XI gesondert berechne, bestehe ein Anspruch auf einen bewohnerorientierten Aufwendungszuschuss für Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen (Pflegewohngeld) nach § 14 PfG NRW. Pflegeeinrichtungen, die nicht nach § 13 PfG NRW gefördert würden und daher ihre betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 4 SGB XI den Pflegebedürftigen ohne Zustimmung der zuständigen Landesbehörde gesondert berechnen könnten, hätten dagegen keinen Anspruch auf Pflegewohngeld.

Bei diesem Förderungssystem treffe die Auffassung des Beklagten zu, dass für ihn als überörtlichen Träger der Sozialhilfe der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI grundsätzlich unwirtschaftlich sei. Denn während bei Einrichtungen mit Investitionskostenförderung und der diese Förderung ergänzenden Gewährung von Pflegewohngeld auf ihn als Träger der Sozialhilfe keine Verpflichtung aus den gesondert berechneten Investitionskosten zukomme, sei dies bei nicht geförderten Einrichtungen und der Festsetzung gesondert berechneter Investitionskosten durch den Träger grundlegend anders. Der Investitionskostenanteil stelle, gleichgültig wie hoch er sei, denknotwendig immer eine höhere Belastung des Sozialhilfeträgers in diesen Einrichtungen dar als in öffentlich geförderten Einrichtungen. Bei einer solchen Lage komme es dann auch nicht darauf an, ob der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil sich im Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteile halte. Vorliegend sei allerdings auch diese Situation nicht gegeben. Die von dem Beklagten zu den Akten gereichte Aufstellung über die Investitionskostenanteile öffentlich geförderter Einrichtungen im Kreis M. ergebe, dass der Investitionskostenanteil nur bei drei von insgesamt 58 Altenpflegeeinrichtungen mehr als 30 DM betrage. Dabei handele es sich jedoch um Einrichtungen, die Bestandsschutz genössen, also mit der Einrichtung der Klägerin nicht vergleichbar seien.

Der Beschluss der Schiedsstelle wurde der Klägerin am 19. März 1999 zugestellt.

Die Klägerin hat am 14. April 1999 beim Verwaltungsgericht B. Klage erhoben; dieses hat sich mit Beschluss vom 11. Juni 1999 für örtlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht N. verwiesen.

Die Klägerin hat zur Begründung der Klage vorgetragen, die Argumentation der Schiedsstelle laufe im Ergebnis darauf hinaus, dass der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 und Abs. 2 BSHG mit Einrichtungen, die wegen des fehlenden Bedarfs nicht öffentlich gefördert würden, nicht in Frage komme. Dadurch werde erneut die Bedarfsargumentation - wenn auch über Umwege - ins Feld geführt, was nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zulässig sei und im Übrigen die gesetzliche Regelung überflüssig machen würde. Es handele sich bei der Seniorenresidenz St. D. um eine Einrichtung, die nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit arbeite und die im Verhältnis zu anderen Einrichtungen in der Region hinsichtlich der Kosten in einem durchschnittlichen Bereich liege. Die Einrichtung habe 31 Pflegeplätze, von denen durchschnittlich maximal ein Drittel mit sozialhilfebedürftigen Personen belegt sei. Es sei demnach nicht ersichtlich, dass für den zuständigen Sozialhilfeträger ein unverhältnismäßiger Mehraufwand im Verhältnis zu anderen Einrichtungen entstehen würde. Wenn man der Rechtsauffassung des Beklagten folgte, ergäbe sich daraus zukünftig die Konsequenz, dass sozialhilfebedürftige Bewohner abgewiesen werden müssten und dem Grundsatz der Wahlfreiheit hinsichtlich der Unterbringung in einer Altenpflegeeinrichtung in keiner Weise mehr Rechnung getragen werden könnte. Darin sei eindeutig ein Verstoß gegen das gesetzliche Gebot der Trägervielfalt gemäß § 2 Abs. 2 SGB XI zu sehen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beschluss der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und hat zur Begründung Bezug genommen auf sein Ablehnungsschreiben vom 27. August 1998, sein Vorbringen im Schiedsstellenverfahren und den Beschluss der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999.

Das Verwaltungsgericht N. hat die Klage mit Urteil vom 7. Januar 2003 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig mit dem Ziel, die Entscheidung der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 aufzuheben. Dies ergebe sich aus der Regelung in § 93 b Abs. 1 Sätze 2, 4 und 5 des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996. Die Klage sei jedoch unbegründet, denn die Entscheidung der Schiedsstelle sei rechtmäßig und beeinträchtige die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Schiedsstelle habe in ihrem Beschluss vom 26. Februar 1999 die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG beachtet. Diese Vorschrift regele, dass der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI nur verpflichtet sei, wenn hierüber entsprechende Vereinbarungen nach Abschnitt 7 des Bundessozialhilfegesetzes getroffen worden seien. Mit Vereinbarungen im Sinne des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG seien Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG gemeint. Dies bedeute, dass im Rahmen des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG die Vorgaben beachtet werden müssten, die für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG gälten. Eine allgemeine normative Vorgabe für die Schiedsstelle und damit zugleich auch Prüfungsmaßstab im gerichtlichen Verfahren sei der Bedarfsdeckungsgrundsatz des Sozialhilferechts. Diese Vorgabe sei von der Schiedsstelle beachtet worden, denn sie habe ausgeführt, dass der Abschluss der von der Klägerin gewünschten Vereinbarung nicht notwendig sei, um den Bedarf von Hilfesuchenden zu decken. Weitere gesetzliche Vorgaben ergäben sich aus § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG. Danach müssten die Vereinbarungen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen. An diese gesetzlichen Vorgaben habe sich die Schiedsstelle bei ihrer Entscheidung vom 26. Februar 1999 gehalten. Da die Klägerin einen Investitionskostenanteil von 35,54 DM errechnet habe, habe schon der externe Vergleich mit anderen Einrichtungen ergeben, dass die Klägerin, gemessen an den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, mit ihren Preisen" hinter den Bedingungen der übrigen Altenpflegeeinrichtungen im Kreis M. zurück geblieben sei. Deshalb sei es vertretbar gewesen, den Antrag der Klägerin auf Abschluss einer Vereinbarung abzulehnen. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 30. September 1993 ausdrücklich entschieden, dass durch die sachgerechte Auslegung der Grundsätze über Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eine Angebotssteuerung vorgenommen werden dürfe. Hieran knüpfe die Schiedsstelle in ihrer Entscheidung an, indem sie zu dem Ergebnis komme, dass die unterschiedlich hohen Investitionskostenanteile der im Kreis M. tätigen Einrichtungsträger den Abschluss einer Vereinbarung mit dem von der Klägerin gewünschten Inhalt ausschlössen, weil diese Vereinbarung nicht den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen würde.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Die Schiedsstelle habe das Ermessen nicht rechtmäßig ausgeübt, da sie den ihr zustehenden Entscheidungsrahmen bereits im Ansatz verkannt und zudem den Zweck des Gesetzes nicht zutreffend erfasst habe, was zu weiteren Rechtsfehlern bei der Ermessensausübung geführt habe. Der Bundesgesetzgeber habe in § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG die ausdrückliche Möglichkeit zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten aufgenommen und somit eine durch Landesrecht nicht grundsätzlich abänderbare Regelung getroffen. Es sei dem Landesgesetzgeber nicht möglich, seinerseits den ihm gelassenen Rahmen zur Regelung der Einzelheiten der Fürsorge, der in § 9 SGB XI einfach gesetzlich ausgestaltet sei, in der Weise auszufüllen, dass ein gesetzlich geregelter Anspruch im Bundessozialhilfegesetz ausgehöhlt werde. Das Bundessozialgericht habe in einem Urteil vom 28. Juni 2001 u.a. ausgeführt, dass es den Ländern im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit und aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue untersagt sei, Pflegeeinrichtungen, die von den Pflegekassen zugelassen seien, als nicht bedarfsgerecht von der finanziellen Förderung auszuschließen. Dies habe auch der Landesgesetzgeber bereits erkannt, wie sich aus dem Papier Eckpunkte Weiterentwicklung Landespflegegesetz' - zukünftige Investitionskostenförderungen von Pflegeeinrichtungen" ergebe. Bei der Ausübung des Ermessens habe eine der Zielrichtung des Bundessozialhilfegesetzes entsprechende Prüfung des konkret gestellten Antrags stattzufinden, bei der aufgrund der gesetzlichen Anordnung in § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG die Grundsätze des 7. Abschnitts, konkret also die der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit im Sinne des § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG, zu berücksichtigen seien. Der Bedarf könne, wie die Schiedsstelle im Ansatz selbst zutreffend festgestellt habe, als eigenständiger Bestandteil der Ermessensausübung nicht berücksichtigt werden.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Beschluss der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. vom 26. Februar 1999 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er nimmt Bezug auf die Begründung des angefochtenen Urteils und trägt ergänzend vor, nach gegenwärtiger Rechtslage gar nicht mehr für die in Rede stehende Hilfe zur Pflege zuständig zu sein.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet.

Die Klage, die sich gegen eine Entscheidung der nach § 94 des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 (BGBl. I S. 1088) - BSHG - gebildeten Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. richtet, ist als isolierte" Anfechtungsklage zulässig, wie das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. vor allem Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, BVerwGE 116, S. 78 = FEVS 53, S. 484,

zutreffend ausgeführt hat. Auf diese Ausführungen nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug.

Die Klage ist auch begründet. Der Beschluss der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. vom 26. Februar 1999 ist rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Durch diesen Beschluss hat die Schiedsstelle entschieden, dass der Beklagte es zu Recht abgelehnt hat, mit der Klägerin eine Vereinbarung betreffend die Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG abzuschließen. Nach dieser Vorschrift ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI nur verpflichtet, wenn hierüber entsprechende Vereinbarungen nach Abschnitt 7 getroffen worden sind. Da mit Vereinbarungen nach Abschnitt 7 solche nach § 93 Abs. 2 BSHG gemeint sind, beruht die Entscheidung der Schiedsstelle auf § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach für den Fall, dass eine Vereinbarung nach §§ 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 93a Abs. 2 BSHG (Vergütungsvereinbarung) innerhalb von sechs Wochen nicht zustande kommt, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert hat, die Schiedsstelle nach § 94 BSHG auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Die Entscheidung der nach § 94 BSHG gebildeten Schiedsstelle ist ein vertragsersetzender bzw. vertragsgestaltender Verwaltungsakt im Sinne des § 31 Satz 1 SGB X, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, FEVS 53, S. 484 (486, 489), unter Hinweis auf sein Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, BVerwGE 108, S. 47 = FEVS 49, S. 337.

Der Gesetzgeber hat die Schiedsstelle als weisungsfreies, mit Vertretern der Interessen der betroffenen Gruppen besetztes Konfliktlösungs- und Schlichtungsgremium ausgestaltet und damit zum Ausdruck gebracht, dass er dieses Gremium als mit der zur regelnden Materie vertrautes und zu einer vermittelnden Zusammenführung potenziell gegenläufiger Interessen berufenes Entscheidungsorgan für geeignet hält, eine sach- und interessengerechte Lösung zu finden. Der Schiedsstelle steht deshalb für ihre Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe (insbesondere Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit [vgl. § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG]) eine Einschätzungsprärogative zu, die es gebietet, die gerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet und den Sachverhalt vollständig ermittelt hat sowie in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 17.97 -, FEVS 49, S. 337 (341, 342, 344), sowie Beschluss vom 28. Februar 2002 - 5 C 25.01 -, FEVS 53, S. 484 (486).

Bei Anlegung dieses Maßstabes erweist sich der angefochtene Beschluss der Schiedsstelle vom 26. Februar 1999 als rechtswidrig, weil sie bei der Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe Wirtschaftlichkeit" und Sparsamkeit" die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben nicht beachtet hat.

Sie vertritt die Auffassung, die Förderung der Investitionskosten von vollstationären Pflegeeinrichtungen sei im Landespflegegesetz NRW abschließend geregelt; soweit eine Pflegeeinrichtung nach diesem Gesetz nicht gefördert werde, komme der Abschluss einer den Sozialhilfeträger zur Übernahme von Investitionskosten verpflichtenden Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG wegen Unwirtschaftlichkeit grundsätzlich nicht in Betracht. Mit dieser Beurteilung übergeht die Schiedsstelle die Regelung des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG, der die Verpflichtung des Trägers der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI vom Abschluss entsprechender Vereinbarungen nach Abschnitt 7 (vgl. § 93 Abs. 2 BSHG) abhängig macht. § 82 Abs. 4 SGB XI regelt die gesonderte Berechnung von betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen solcher Pflegeeinrichtungen, die nicht nach Landesrecht gefördert werden. Wenn § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG eine Verpflichtung des Sozialhilfeträgers zur Übernahme derartiger Investitionsaufwendungen ermöglicht, kann der Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung mit dem Träger einer Pflegeeinrichtung nicht mit der Begründung verweigert werden, es handele sich um eine nach dem jeweiligen Landesrecht nicht geförderte Einrichtung. Denn der Umstand, dass die Pflegeeinrichtung nicht gefördert wird bzw. worden ist, bildet gerade eine wesentliche Voraussetzung für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG. Wäre die Auffassung der Schiedsstelle zutreffend, so könnten die Träger der Sozialhilfe den Abschluss solcher Vereinbarungen generell ablehnen, und die Vorschrift des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG liefe leer, worauf die Klägerin zu Recht hinweist. Eine Auslegung dieser Vorschrift, die dazu führt, dass sie keinen Anwendungsbereich hat, ist nicht mehr vertretbar.

Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 14. März 2001 - 4 L 2155 /00 -, S. 9 des Urteilsabdrucks, und BVerwG, Beschluss vom 20. September 2001 - 5 B 54.01 -, FEVS 53, S. 504 f. (Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde gegen dieses Urteil).

Die Schiedsstelle hat auch die Bedeutung des Merkmals der Wirtschaftlichkeit (vgl. § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG) verkannt. Ihrer Argumentation, der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI sei grundsätzlich unwirtschaftlich, weil der Sozialhilfeträger dadurch zur Übernahme von Investitionskosten verpflichtet werde, während er in Bezug auf landesrechtlich geförderte Einrichtungen keine Investitionskosten tragen müsse, liegt ein unzulässiger Vergleichsmaßstab zugrunde. Die Schiedsstelle vergleicht nämlich Pflegeeinrichtungen, die nach Landesrecht - hier §§ 8, 13 PfG NRW - gefördert und daher von der Regelung des § 82 Abs. 3 SGB XI erfasst werden, mit Pflegeeinrichtungen, die nicht nach Landesrecht gefördert werden und daher der Regelung des § 82 Abs. 4 SBG XI unterfallen. Ein solcher Vergleich ist im Rahmen des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG nicht statthaft, weil diese Bestimmung ausschließlich die von § 82 Abs. 4 SGB XI erfassten Pflegeeinrichtungen betrifft. Dass auf den Sozialhilfeträger bei Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung Kosten im Rahmen der Investitionsförderung zukommen, die ihm bei landesrechtlich geförderten Einrichtungen erspart bleiben, liegt in der Natur der Sache, ist eine vom Gesetzgeber einkalkulierte Folge und daher kein zulässiger Ablehnungsgrund.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 28. Januar 2003 - 6 K 1859/01 -, S. 10 des Urteilsabdrucks.

Danach kann der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI nicht generell mit der Begründung abgelehnt werden, dass die Investitionskosten der betroffenen Einrichtung nicht nach Landesrecht gefördert worden sind. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Gründe, die einer landesrechtlichen Förderung in Bezug auf Investitionsaufwendungen entgegenstehen, bei den Verhandlungen über eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG grundsätzlich keine Berücksichtigung finden können.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. September 2001 - 5 B 54.01 -, a.a.O., S. 505.

Vielmehr muss im Einzelfall geprüft werden, aus welchen Gründen die konkrete Pflegeeinrichtung keine landesrechtliche Förderung erhält und ob diese Gründe im Rahmen des § 93 Abs. 2 BSHG zu berücksichtigen sind und es möglicherweise sogar rechtfertigen können, den Abschluss einer Vereinbarung abzulehnen. Abgesehen davon, dass die Schiedsstelle eine solche Prüfung nicht vorgenommen hat, ist die Förderung der Investitionskosten der Seniorenresidenz St. D. auch aus Gründen versagt worden, die in die Ermessensentscheidung des Sozialhilfeträgers, ob er eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG abschließt,

vgl. dazu W.Schellhorn/H.Schellhorn, BSHG, 16. Aufl. 2002, § 93 Rn. 60; zum Ermessen des Sozialhilfeträgers bezüglich des Abschlusses einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1993 - 5 C 41.91 -, BVerwGE 94, S. 202 = FEVS 44, S. 353 (355), und Urteil vom 1. Dezember 1998 - 5 C 29.97 -, BVerwGE 108, S. 56 = FEVS 49, S. 345 (349),

nicht einfließen dürfen. Der Beklagte hatte den Antrag der Klägerin auf Förderung der Erstbeschaffung von Einrichtungsgegenständen für die Seniorenresidenz St. D. durch Bescheid vom 3. Februar 1998 im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, dass die Voraussetzung des § 8 Abs. 2 PfG NRW nicht erfüllt sei, wonach die Förderung von vollstationären Einrichtungen die Bedarfsbestätigung durch den zuständigen überörtlichen Träger der Sozialhilfe auf der Grundlage der örtlichen Ermittlung des Bedarfs voraussetzt; eine Bedarfsempfehlung seitens des Kreises M. sei nicht ausgesprochen worden. Das bedeutet, dass die Investitionskosten der Seniorenresidenz St. D. nicht nach §§ 8, 13 PfG NRW gefördert worden sind, weil für diese Einrichtung kein Bedarf bestanden hat. Auch in seinem Schreiben vom 27. Oktober 1998 hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass nach den Ermittlungen des zuständigen Kreises ein Bedarf für die Pflegeeinrichtung Seniorenresidenz St. D. nicht besteht. Unabhängig von der Frage, ob eine landesrechtliche Vorschrift, die von den Pflegekassen zugelassene Pflegeeinrichtungen als nicht bedarfsgerecht von der finanziellen Förderung ausschließt, mit höherrangigem (Bundes-)Recht vereinbar ist,

vgl. dazu BSG, Urteil vom 28. Juni 2001 - B 3 P 9/00 R -, BSGE 88, S. 215 (222 ff.), sowie die Änderung der Förderungsbestimmungen des Landespflegegesetzes NRW durch Gesetz vom 8. Juli 2003 (GV NRW S. 380) und Begründung zum entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung vom 3. Februar 2003 (LT-Drucks. 13/3498, S. 30 f., 34),

ist die Einbeziehung von Bedarfsgesichtspunkten in das nach § 93 Abs. 2 BSHG bestehende Abschlussermessen des Sozialhilfeträgers jedenfalls nicht zulässig, wie auch die Schiedsstelle im angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt hat. Vielmehr sprechen die gesetzliche Normierung der strengen Kriterien der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit in § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG und die ihnen beigelegte angebotssteuernde Wirkung dafür, dass der Gesetzgeber die Sozialhilfeträger zu weitergehenden Maßnahmen einer Angebotssteuerung durch Bedarfsprüfung" nicht hat ermächtigen wollen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 1993 - 5 C 41.91 -, a.a.O., S. 356 ff.; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 14. März 2001 - 4 L 2155 /00 -, S. 10 des Urteilsabdrucks; W.Schellhorn/H.Schellhorn, BSHG, a.a.O., § 93 Rn. 26, 60.

Nach alledem ist die Bewertung der Schiedsstelle, der Beklagte habe den Antrag der Klägerin auf Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG in Verbindung mit § 82 Abs. 4 SGB XI ermessensfehlerfrei abgelehnt, weil der Abschluss einer solchen Vereinbarung für den überörtlichen Träger der Sozialhilfe grundsätzlich unwirtschaftlich sei, nicht vertretbar. Dieser Mangel führt zur Rechtswidrigkeit des von ihr getroffenen Beschlusses.

Eine abweichende Beurteilung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Schiedsstelle in der Begründung ihres Beschlusses weiter ausgeführt hat, der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil (35,54 DM pro Tag und Platz) halte sich ausweislich der vom Beklagten zu den Akten gereichten Aufstellung über öffentlich geförderte Einrichtungen im Kreis M. nicht im Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteile.

Zum einen spricht viel dafür, dass der von der Klägerin für die Seniorenresidenz St. D. pro Tag und Pflegeplatz errechnete Investitionskostenbetrag nicht mit den aus der Aufstellung des Beklagten ersichtlichen Investitionskosten anderer Alten- und Pflegeheime im Kreis M. verglichen werden kann. Denn dabei handelt es sich dem Schreiben des Beklagten vom 23. Februar 1999 zufolge um Investitionskosten gem. Zustimmung zur gesonderten Berechnung nach § 82 Abs. 3 SGB XI", mithin offenbar um den nach Abzug der öffentlichen Förderung gemäß § 9 SGB XI i.V.m. §§ 8, 13 PfG NRW verbleibenden Teil der Investitionsaufwendungen, der den Pflegebedürftigen gesondert berechnet werden kann. Dieser Teilbetrag kann jedoch als Vergleichsmaßstab für die Investitionskosten der - nicht geförderten - Altenpflegeeinrichtung St. D. nicht herangezogen werden.

Zum anderen hat die Schiedsstelle ihre Entscheidung nicht selbständig tragend damit begründet, dass die Investitionsaufwendungen für die Seniorenresidenz St. D. verglichen mit den Investitionskosten für die übrigen Altenpflegeeinrichtungen im Kreis M. zu hoch seien. Sie hat insoweit ausgeführt, der Investitionskostenanteil einer nicht nach Landesrecht geförderten Pflegeeinrichtung - gleichgültig wie hoch er sei - stelle denknotwendig immer eine höhere Belastung des Sozialhilfeträgers dar als bei öffentlich geförderten Einrichtungen, in denen die Investitionskosten aus anderen Quellen bestritten würden. Bei einer solchen Lage - so heißt es weiter - komme es dann auch nicht darauf an, ob der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil sich im Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteile halte.

Der vom Beklagten ins Feld geführte Wechsel der Zuständigkeit für die Gewährung von Hilfe zur Pflege ändert nichts an der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung der Schiedsstelle und an der in diesem Verfahren hieraus zu ziehenden Konsequenz der Aufhebung des Schiedsstellenbeschlusses.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.