Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 85/02

G r ü n d e :

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Er legt den zunächst behaupteten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) schon nicht entsprechend den Anforderungen des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO in der hier noch anzuwendenden bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung (vgl. § 194 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20. Dezember 2001, BGBl. I S. 3987) dar; im Übrigen bestehen auch keine derartigen Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils.

Der Beklagte rügt, der vom Verwaltungsgericht angenommene Verstoß der streitigen Regelung des § 4 Abs. 2 der Gebührensatzung zur Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt B. vom 16. Dezember 1996 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Februar 1999 (GebS) gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht gegeben. Denn die in der besagten Regelung angeordnete Berechnung von mindestens 8 Leerungen je Restmüllgefäß finde im Hinblick auf die damit bewirkte Ungleichbehandlung für Haushalte bzw. Abfallgemeinschaften mit weniger als 8 Leerungen/Jahr ihre sachliche Rechtfertigung in § 9 Abs. 2 Satz 5 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) in der hier maßgeblichen Fassung des Änderungsgesetzes vom 24. November 1998 (GV.NRW. S. 666). Mit den zur Begründung dieses Einwandes vorgetragenen Erwägungen wird eine überwiegend wahrscheinliche Unrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht aufgezeigt.

Der Beklagte weist zwar zu Recht darauf hin, dass nach § 9 Abs. 2 Satz 5 LAbfG bei der Gebührenbemessung auch öffentliche Belange im Interesse einer geordneten Abfallentsorgung, etwa Gesichtspunkte der Hygiene und des Seuchenschutzes oder der Vermeidung wilder Müllablagerungen, berücksichtigt werden und gegebenenfalls ein Abweichen von der in § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG enthaltenen Vorgabe zur Schaffung von Anreizen für die Abfallvermeidung und -verwertung rechtfertigen können. Das hat das Verwaltungsgericht aber keineswegs in Abrede gestellt. Soweit es den Aspekt der Verhinderung illegaler Müllablagerungen anbelangt, hat das Verwaltungsgericht nicht - wie der Beklagte allein geltend macht - schon dessen Eigenschaft als öffentlichen Belang im vorgenannten Sinne verneint. Es hat vielmehr ausgeführt, dieser Aspekt stelle deshalb keinen rechtfertigenden Grund für die Ungleichbehandlung dar, weil es an dem erforderlichen sachlichen Zusammenhang zu der mit der Mindestleerungszahl praktizierten Typisierung fehle. Denn bei der Abrechnung jeder einzelnen Leerung, wie hier, biete jede vermiedene Leerung für den Benutzer den Anreiz einer Einsparung und es sei nicht ersichtlich, weshalb dieser Anreiz bei Geringnutzern höher sein solle als bei sonstigen Nutzern des Restmüllgefäßes, die nicht unter die streitige Regelung fielen (S. 7 des Urteilsabdrucks). Mit dieser Begründung setzt sich der Zulassungsantrag indes nicht weiter, geschweige denn unter Aufzeigen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der vorbezeichneten Überlegungen, auseinander.

Ebenso wenig wird eine Unrichtigkeit des angegriffenen Urteils mit dem Einwand dargelegt, die Berechnung von 8 Mindestleerungen stelle eine ca. sechswöchige Leerung der Restmüllgefäße sicher und rechtfertige daher unter den Belangen des Hygiene- und Seuchenschutzes die vom Verwaltungsgericht festgestellte Ungleichbehandlung. Die (nachträgliche) Zugrundelegung von mindestens 8 Leerungen bei der Bemessung der Abfallgebühren gemäß §§ 4 Abs. 2, 6 Abs. 5 Satz 2 GebS stellt keineswegs sicher, dass es zu einer Abfuhr der Restmüllgefäße in den besagten Intervallen kommt. Die Regelungen greifen vielmehr immer erst dann ein, wenn nach Ablauf des jeweiligen Gebührenjahres festgestellt wird, dass das Restmüllgefäß des betreffenden Haushalts bzw. der Abfallgemeinschaft tatsächlich weniger als achtmal geleert worden ist. Die vom Beklagten geltend gemachte verbindliche Sicherstellung einer mindestens alle 6 Wochen stattfindenden Abfuhr der Restmüllgefäße erforderte letztlich eine in der Abfallsatzung getroffenen Regelung über einen entsprechenden Benutzungszwang. Die Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt B. vom 13. März 1996 in der hier maßgeblichen Fassung der 2. Änderungssatzung vom 12. Dezember 1997 (AbfS) sieht einen solchen Benutzungszwang aber nicht vor. Ganz im Gegenteil bestimmt § 10 Abs. 6 AbfS lediglich, dass die Abfuhr der Restmülltonne wöchentlich "angeboten" wird, es mithin also dem Haushalt bzw. der Abfallgemeinschaft freigestellt ist, in welchen Abständen das Restmüllgefäß zur Leerung bereit gestellt wird.

Soweit der Beklagte im weiteren folgerichtig (lediglich noch) geltend macht, die Zugrundelegung von 8 Mindestleerungen bei der Gebührenbemessung könne jedenfalls einen lenkenden Einfluss auf die Benutzer ausüben, die Abfuhr der Restmüllgefäße in - unter hygienischen Gesichtspunkten - akzeptablen Intervallen durchführen zu lassen, wird auch damit ein rechtfertigender Umstand für die vom Verwaltungsgericht festgestellte Ungleichbehandlung nicht dargelegt. In seinem angesprochenen Urteil vom 20. Dezember 2000 - 11 C 7.00 -, NWVBl. 2001, 255 ff., hat das Bundesverwaltungsgericht zwar ausgeführt, dass die Verfolgung von Lenkungszwecken in Gebührenregelungen grundsätzlich zulässig sei und ein sachlicher Grund für eine (gebührenrechtliche) Ungleichbehandlung daraus folgen könne, dass diese Ungleichbehandlung an Stelle eines behördlichen "Überwachungsdrucks" ein gewünschtes bzw. verantwortungsbewusstes Verhalten der Abfallbesitzer/-erzeuger bewirken solle. Zugleich hat es aber auch das Erfordernis der Eignung der gebührenrechtlichen Regelung zur Setzung der gewünschten Anreize betont. Dass und aus welchem Grund die streitige Berechnung von 8 Mindestleerungen geeignet sein könnte, eine Abfuhr der Restmüllgefäße in ca. sechswöchigen Intervallen zu bewirken, zeigt das Zulassungsvorbringen jedoch nicht weiter auf. Hierzu fehlt es an jeglichen substantiierten Ausführungen. Diese wären aber um so erforderlicher gewesen, als die vom Beklagten selbst im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Zahlen kaum darauf hindeuten, dass die Anreizfunktion in dem von ihm vertretenen Sinne eintritt. So hat es danach im Jahr 2000 immerhin 1.312 Abfallbehälter mit weniger als 8 Leerungen und lediglich 1.151 Abfallbehälter mit genau 8 Leerungen gegeben. Folglich drängt sich keineswegs auf, dass die Gruppe der vornehmlich in den Blick zu nehmenden Haushalte, die wegen ihres geringen Restmüllaufkommens bei der allein vorgesehenen 90 Liter-Restmülltonne an sich mit längeren als sechswöchigen Abfuhrintervallen auskämen, durch die streitige Gebührenregelung veranlasst würden, die Restmüllabfuhr aus hygienischen Gründen spätestens alle 6 Wochen in Anspruch zunehmen. Ebenso fehlt es an substantiierten Ausführungen dazu, dass die streitige Gebührenregelung eine bedeutsame, die Ungleichbehandlung aufwiegende Anreizwirkung im Hinblick auf die Vermeidung illegaler Müllablagerungen entfalten könnte. Auch hierzu hätte es im Hinblick auf das Darlegungserfordernis im Zulassungsverfahren eines entsprechenden konkreten Vortrags bedurft, zumal nachdem das Verwaltungsgericht entsprechend den obigen Ausführungen eine solche Wirkung von ausreichend nachhaltiger Art letztlich verneint hat. Darüber hinaus tritt hinzu, dass in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall, auf den sich der Beklagte beruft, die Anreizfunktion für die Nutzung einer bestimmten Entsorgungsteilleistung (Biotonne) durch einen darauf bezogenen teilweisen Gebührenverzicht hergestellt worden ist. Die hier streitige Zugrundelegung einer (fiktiven) Mindestzahl von 8 Leerungen hat dem gegenüber einen gegenteiligen Inhalt. Denn damit wird für (bis zu 8) nicht stattgefundene Abfuhren der Restmülltonne eine Gebühr erhoben. Unter diesem Aspekt hätte es folglich ebenfalls entsprechender Darlegungen bedurft, dass und inwiefern gleichwohl auch durch eine derartige gegenteiligen Gebührenregelung - im Sinne der angeführten Rechtsprechung - eine die Ungleichbehandlung rechtfertigende positive Wirkung für die geltend gemachten öffentlichen Belange erzielt wird.

Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen bestehen aber auch deshalb keine ernsthaften Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angegriffenen Urteils, weil sich die streitige Anordnung (§ 4 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 5 GebS) der Zugrundelegung von mindestens 8 Leerungen bei der Gebührenbemessung aus sonstigen, vom Verwaltungsgericht nicht entscheidungstragend herangezogenen Gründen als unwirksam erweist. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, kann diese Anordnung auf der Grundlage der gefestigten Rechtsprechung des Senats

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1996 - 9 A 5654/94 -, NVwZ-RR 1997, 314 -

entweder nur als ein pauschalierender Mindestmaßstab der Inanspruchnahme oder als sog. Mindestgebühr verstanden werden. Welche der beiden Alternativen anzunehmen ist, kann letztlich offen bleiben, denn die Anordnung verstößt in beiden Fällen gegen höherrangige gesetzliche Vorschriften und ist daher unwirksam.

Als pauschalierender Mindestmaßstab der Inanspruchnahme verstößt sie gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW. Danach darf ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab, hier der pauschalierende Mindestmaßstab von 8 Leerungen, nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage stehen. Damit wird verlangt, dass der von der Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen der Gebührenbemessung und Art und Umfang der Inanspruchnahme denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. März 1996 - 9 A 384/93 - , NVwZ-RR 1997, 652, sowie vom 2. Februar 2000 - 9 A 3915/98 -, NVwZ-RR 2001, 122.

Den genannten Voraussetzungen genügt die Anordnung der Zugrundelegung von mindestens 8 Leerungen nicht. Sie bedeutet die Wahrscheinlichkeitsannahme, die Restmüllabfuhr werde je Gefäß mindestens achtmal in Anspruch genommen. In den Fällen, in denen sie zur Anwendung gelangt, ist ein solcher Wahrscheinlichkeitszusammenhang aber gerade ganz offensichtlich nicht gegeben. Denn die Zugrundelegung der Mindestleerungszahl greift immer dann ein, wenn nach dem elektronischen Erfassungssystem des Beklagten für das jeweilige Restmüllgefäß in einem Jahr tatsächlich weniger als 8 Leerungen stattgefunden haben. Die nach § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW für die Maßstabsregelung geltenden Anforderungen werden auch nicht durch die Zielvorgaben zur Gebührenbemessung in § 9 Abs. 2 LAbfG - etwa die in Satz 5 dieser Vorschrift als berücksichtigungsfähig genannten öffentlichen Belange im Interesse einer geordneten Abfallentsorgung - verdrängt bzw. obsolet. Mit diesen Zielvorgaben ist keine, speziell die Abfallgebühren erfassende Änderung oder gar Aufhebung der allgemein für die Benutzungsgebühren vorgeschriebenen Maßstabsanforderungen erfolgt; die Zielvorgaben können mithin nur in dem von § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW gezogenen Rahmen verwirklicht werden.

Ebenso als unwirksam erweist sich die Anordnung der Zugrundelegung von mindestens 8 Leerungen, sofern sie als Mindestgebühr verstanden wird. Für diesen Fall verstößt sie wegen des Umstandes, dass zugleich nach § 3 Abs. 1 GebS eine Grundgebühr erhoben wird, gegen § 9 Abs. 2 Satz 6 LabfG i. V. m. § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW. Danach ist die gleichzeitige Erhebung einer Grund- und einer Mindestgebühr nicht zulässig. Für § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW ist in der - bereits vom Verwaltungsgericht angesprochenen - Rechtsprechung des Senats geklärt, dass nur entweder eine Grund- oder eine Mindestgebühr erhoben werden darf, beide Gebührenarten also in einem Alternativverhältnis zueinander stehen. Dies ist neben dem Wortlaut der Vorschrift im Wesentlichen aus der Gesetzesbegründung sowie aus dem Umstand hergeleitet worden, dass beide Gebührenarten dazu dienen, die invariablen Kosten der in Anspruch genommenen Vorhalteleistungen zu decken und sie sich nur insofern unterscheiden, als mit der Grundgebühr ausschließlich fixe Vorhaltekosten umgelegt werden können, insoweit ein tatsächlicher Ge- oder Verbrauch aber nicht erforderlich ist, während die Mindestgebühr nicht auf die Deckung der invariablen Vorhaltekosten beschränkt ist, dafür aber eine tatsächliche Inanspruchnahme - wenn auch in geringem Umfang - voraussetzt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1996, a.a.O.

Dass mit § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG eine davon abweichende Regelung eingeführt werden sollte, ist nicht ersichtlich. Die durch das schon erwähnte Änderungsgesetz vom 24. November 1998 eingeführte Vorschrift soll nach der Gesetzesbegründung lediglich eine klarstellende Funktion in dem Sinne erfüllen, dass (auch) im Bereich der Abfallgebühren den kommunalen Entsorgungsträgern die Möglichkeit eröffnet ist, die fixen Vorhaltekosten gleichmäßig auf einen breiten Nutzerkreis, insbesondere auch gewerbliche Abfallerzeuger/-besitzer mit einer geringen Überlassungsquote, zu verteilen.

Vgl. LT-Drucks. 12/3143, S. 71

Angesichts dessen ist § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG dahin zu verstehen, dass hiermit - nach Aufgabe früherer gegenläufiger Bestrebungen, die Erhebung einer Grundgebühr gemäß § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW für den Bereich der Abfallentsorgung auszuschließen (vgl. so noch Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 8. Februar 1991, LT-Drucks. 11/1121, S. 17 und 40) - ganz im Gegenteil bestimmt worden ist, dass die in § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW als zulässig erklärte Erhebung von speziellen Gebührenarten zur Deckung der invariablen Vorhaltekosten in gleicher Weise für den Bereich der Abfallgebühren einschlägig sein soll. Bei dieser identischen Zweckrichtung des § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG gilt dafür notwendigerweise ebenso die vom Senat für § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW gezogene Schlussfolgerung, dass es zur beabsichtigten Deckung der Vorhaltekosten eines Nebeneinanders von Grund- und Mindestgebühr nicht bedarf, weil beide Gebührenarten - wie gezeigt - diese Funktion erfüllen.

Im Übrigen könnte die Zugrundelegung von 8 Mindestleerungen selbst dann nicht als zulässige Mindestgebühr bewertet werden, wenn unter Außerachtlassung der vorstehenden Erwägungen angenommen würde, nach § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG sei die gleichzeitige Erhebung von Grund- und Mindestgebühr(en) möglich. Wie erwähnt, zielt die Mindestgebühr - wenngleich nicht allein darauf beschränkt - auch auf die Deckung der invariablen Vorhaltekosten. Eine Mindestgebühr liegt mithin nach den sie kennzeichnenden Merkmalen nicht vor, wenn mit ihr überhaupt keine invariablen Kosten umgelegt werden. Eben dies ist aber nach den insoweit nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts mit Blick auf die 8 Mindestabfuhren der Fall. Denn mit den gesamten Abfuhrgebühren werden nach den im Zulassungsantrag bestätigten Ausführungen des Verwaltungsgerichts ausschließlich variable Kosten umgelegt (S. 10 des Urteilsabdrucks).

Dem Zulassungsantrag lässt sich schließlich auch nicht entnehmen, dass der Rechtssache die behauptete grundsätzliche Bedeutung zukommt (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die von dem Beklagten zunächst aufgeworfene Frage, ob sich die Regelung des § 4 Abs. 2 GebS nicht mit Gründen der Verwaltungsvereinfachung rechtfertigen lässt, zeigt einen grundsätzlich bedeutsamen Klärungsbedarf, der die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern könnte, nicht auf. Das gilt ungeachtet des Umstandes, dass insofern noch keine Entscheidung des Senats für Fallgestaltungen der hier betroffenen Art vorliegt, in denen die Leerungsfrequenz automatisiert durch elektronische Messeinrichtungen an den Abfallbehältern erfasst wird. Denn zur Beantwortung der besagten Frage, soweit sie sich vorliegend stellen kann, ist die Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht erforderlich. Die Frage ist ohne weiteres zu verneinen. Gründe der Verwaltungspraktikabilität können eine gewisse Pauschalierung der Gebührenbemessung im Hinblick auf damit verbundene Ungleichbehandlungen rechtfertigen, sofern weitergehende Differenzierungen einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand begründen würden. Daraus folgt, dass der Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung die Zugrundelegung einer pauschalierten Mindestinanspruchnahme dann nicht zu rechtfertigen vermag, wenn - bezogen auf dasselbe Nutzungskriterium, hier die Leerungshäufigkeit des Müllgefäßes - die tatsächliche Inanspruchnahme bekannt bzw. ohne nennenswerten Aufwand ermittelbar ist. Ist Letzteres, wie vorliegend auf Grund der elektronischen Erfassung der Leerungshäufigkeit jeden Müllgefäßes, der Fall, tritt durch die Anwendung einer (fiktiven) Pauschalierung schon keine Verwaltungsvereinfachung in dem Sinne ein, dass dadurch ein ansonsten anfallender übermäßiger Verwaltungsaufwand erspart wird.

Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt sich gleichfalls nicht aus dem Vorbringen des Beklagten, es sei noch nicht entschieden, ob die vom Senat für § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW entwickelten Grundsätze zur Alternativität von Grund- und Mindestgebühr ebenso auf Abfallgebühren anwendbar seien oder ob dies insbesondere dann nicht anzunehmen sei, wenn mit der Abfuhrgebühr ausschließlich variable Kosten umgelegt würden. Auch zur Klärung dieser Fragen ist, soweit sie vorliegend entscheidungserheblich sein können, die Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht erforderlich. Sie lassen sich ohne weiteres in dem bereits beim Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel dargestellten Sinne beantworten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).