Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 2314/02

G r ü n d e :

Die Antragstellerinnen beantragten unter dem 12. Februar 1997 über ihre Hausbank, die IKB Deutsche J. , die Gewährung eines Investitionszuschusses aus Mitteln des Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms des Landes NRW (RWP) für die Errichtung einer Betriebsstätte des Tourismusgewerbes in Bad Honnef. Mit Schreiben vom 18. August 1997 sagte die auf Grund eines mit dem Lande Nordrhein-Westfalen geschlossenen Geschäftsbesorgungsvertrages zuständige Westdeutsche Landesbank - Geschäftsbereich Investitionsbank NRW - (Investitionsbank), deren Rechtsnachfolgerin die Antragsgegnerin ist, der Hausbank nach näherer Maßgabe der allgemeinen Bedingungen für Investitionszuschüsse aus dem RWP (Fassung für die Hausbank) einen zweckgebundenen Investitionszuschuss in Höhe von DM aus Landesmitteln zu, den diese den Antragstellerinnen im eigenen Namen und für fremde Rechnung zur Verfügung zu stellen hatte. Die Hausbank ihrerseits erklärte sich gegenüber den Antragstellerinnen mit Schreiben vom 8. September 1997 unter Hinweis auf die allgemeinen Bedingungen für Investitionszuschüsse aus dem RWP (Fassung für den Zuschussempfänger) zur Gewährung eines zweckgebundenen Zuschusses in derselben Höhe bereit. Die Mittel kamen in der Folgezeit zur Auszahlung.

Nach Durchführung des Investitionsvorhabens verpachtete die Klägerin zu 2. die Betriebsstätte an die Seminaris Hotel- und Kongressstätten-Betriebsgesellschaft mbH. Die Investitionsbank vertrat die Auffassung, dass damit die Fördervoraussetzungen nicht mehr gegeben seien. Mit Schreiben vom 10. Mai 2002 teilte sie darauf der Hausbank mit, dass ein Zuschussteilbetrag in Höhe von EUR zurückzuzahlen sei. Dieser Betrag werde zur sofortigen Rückzahlung fällig gestellt. Sie bitte darum, den Rückforderungsanspruch gegenüber dem Zuschussempfänger geltend zu machen und auf ihr Konto zu überweisen. Die Hausbank übersandte der Antragstellerin zu 1. unter dem 3. Juni 2002 eine Kopie dieses Schreibens unter Hinweis darauf, dass sie als Hausbank gehalten sei, diesen Zuschussteilbetrag zurückzuzahlen und deshalb darum bitte, den Betrag auf das bei ihr geführte Verrechnungskonto zu überweisen. Die Antragstellerin zu 1. wandte sich darauf an das Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr NRW und legte gegen das von ihr als Bescheid qualifizierte Schreiben vom 10. Mai 2002 Widerspruch ein, den das Ministerium unter dem 3. Juli 2002 als unzulässig zurückwies. Zur Begründung führte es aus, die Förderung im Rahmen des RWP erfolge im Bankenverfahren über eine privatrechtliche Förderzusage. Gleiches gelte für die Rückforderung von Zuschussbeträgen. Es handele sich deshalb nicht um ein öffentlich-rechtliches Verfahren, sondern um ein Verfahren auf zivilrechtlicher Grundlage.

Die Klägerin hat darauf Klage erhoben (16 K 7262/02 VG Köln) und zugleich um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.

Durch den angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Antrag,

festzustellen, dass der Widerspruch der Antragstellerinnen vom 10. Juni 2002 und die Klage 16 K 7262/02 gegen den Rückforderungsbescheid der Antragsgegnerin vom 10. Mai 2002 aufschiebende Wirkung haben und die Antragsgegnerin daher nicht berechtigt ist, den geleisteten Zuschuss in Höhe eines Teilbetrages von 499.212,61 EUR bis zum Ende der aufschiebenden Wirkung zurückzufordern,

als unzulässig abgelehnt, weil die Antragstellerinnen nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen könnten, in ihren Rechten verletzt zu sein. Auch wenn man zu ihren Gunsten davon ausgehe, dass es sich bei dem Schreiben vom 10. Mai 2002 um einen Verwaltungsakt handele, wirke die Teilrückforderung nicht unmittelbar in ihren Rechtskreis, sondern bedürfe noch der Umsetzung im Rechtsverhältnis zwischen der Hausbank und den Antragstellerinnen.

Die Antragstellerinnen haben Beschwerde erhoben, mit der sie beantragen,

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 10. Juni 2002 gegen den Rückforderungsbescheid der Antragsgegnerin vom 10. Mai 2002 anzuordnen,

hilfsweise,

der Antragsgegnerin einstweilen zu untersagen, die IKB Deutsche J. anzuweisen, den ihnen bewilligten Investitionszuschuss in Höhe eines Teilbetrages von EUR zurückzufordern.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Sie ist mit dem Hauptantrag allerdings zulässig.

Gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO prüft das Oberverwaltungsgericht nur die dargelegten Gründe. Es ist deshalb bei der zunächst notwendigen Beurteilung, ob die erstinstanzliche Entscheidung Bedenken unterliegt, auf die Berücksichtigung solcher Gesichtspunkte beschränkt, die mit der Beschwerde fristgerecht vorgetragen worden sind. Nur wenn es diese Bedenken für zutreffend hält, tritt es in eine umfassende Prüfung ein, ob die Voraussetzungen für die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vorliegen.

Zum gerichtlichen Prüfungsumfang bei der Beschwerde vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. März 2002 - 7 B 315/02 -, NVwZ 2002, 1390; VGH München, Beschluss vom 23. Januar 2002 - 25 CS 02.172 -, NVwZ 2003, 118; OVG Berlin, Beschluss vom 12. April 2002 - 8 S 41/02 -, NVwZ- Beilage 2002, I 98, 99; a.A. HessVGH, Beschluss vom 5. Juli 2002 - 12 TG 959/02 -, AuAS 2002, 234.

Dies schließt es aus, die Beschwerde mit einem Antrag einzulegen, der in erster Instanz nicht gestellt und daher vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss nicht beschieden worden ist. Eine solche Beschwerde wäre unzulässig.

OVG NRW, Beschluss vom 25. Juli 2002 - 18 B 1136/02 - <juris>, vgl. zur vergleichbaren Problematik einer Antragsänderung im Zulassungsverfahren: OVG NRW, Beschlüsse vom 21. Mai 2001 - 8 A 3373/99 - <juris>, vom 23. Oktober 1998 - 22 B 2150/98 - <juris> und vom 12. Januar 1998 - 18 B 22/98 - <juris>, Thür. OVG, Beschluss vom 22. Januar 2003 - 1 ZKO 506/01 - <juris>, und Sächs. OVG, Beschluss vom 26. April 1999 - 4 S 170/99 - <juris>.

Das ist hier jedoch nicht der Fall. Den in der Beschwerdeschrift enthaltenen Hauptantrag haben die Antragstellerinnen zwar erstinstanzlich so nicht gestellt, der Senat geht aber zu ihren Gunsten davon aus, dass die Formulierung im Beschwerdeverfahren auf einem Versehen beruht, Streitgegenstand also auch weiterhin der vom Verwaltungsgericht wiedergegebene Antrag ist. Denn unterstellt, es handelt sich bei dem Schreiben vom 10. Mai 2002 um einen Verwaltungsakt, ist nicht ersichtlich, dass die aufschiebende Wirkung des eingelegten Rechtsmittels gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfallen und deshalb eine Umstellung des Antrags angezeigt ist.

Die Beschwerde ist mit dem Hauptantrag jedoch unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat zu Gunsten der Antragstellerinnen unterstellt, dass es sich bei den im Schreiben der Investitionsbank vom 10. Mai 2002 enthaltenen Entscheidungen um Regelungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handelt, also auch der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben ist. Dies erscheint durchaus zweifelhaft,

vgl. dazu etwa Eschenburg, Rechtsschutzprobleme bei der Einschaltung von Kreditinstituten in die Subventionsvergabe (Bankenverfahren) - dargestellt anhand des Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms Nordrhein-Westfalen -, Dissertation Münster 1986; Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966, S. 56 f; Stober, Besonders Wirtschaftsverwaltungsrecht, 12. Aufl. 2001, S. 369 f, 384; Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von Subventionen, GewArch 1999, 305; OVG Berlin, Beschluss vom 22. Januar 1991 - 8 S 6/91 -, NJW 1991, 715, 716,

ist hier aber nicht weiter zu prüfen, weil die Antragstellerinnen dies nicht gerügt haben und außerdem der Senat insoweit an die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gebunden ist (§ 17a Abs. 5 GVG).

Gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, es fehle an der erforderlichen Klage- bzw. Antragsbefugnis, wenden die Antragstellerinnen ein: Der Bescheid der Investitionsbank verletze sie unmittelbar in ihren Grundrechten gemäß Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG. Die Auslegung des Bescheides ergebe, dass der Rückforderungsanspruch ihnen gegenüber geltend gemacht und die Hausbank angewiesen werde, diesen Anspruch durchzusetzen. Ein Rückforderungsanspruch der Investitionsbank gegen die Hausbank bestehe nämlich nicht. Dies folge aus Nr. 10.1 in Verbindung mit Nr. 4 der Allgemeinen Bedingungen (Fassung für die Hausbank). Adressat des Rückforderungsanspruchs könne nur der Zuschussempfänger sein, weil die Haftung der Hausbank gemäß Nr. 4 der Allgemeinen Bedingungen (Fassung für die Hausbank) erloschen sei. Dass die Hausbank ihnen gegenüber reine Inkassofunktionen wahrnehme, ergebe sich aus Nr. 7.9 der Allgemeinen Bedingungen (Fassung für die Hausbank), nach denen die Hausbank verpflichtet sei, Rückforderungs- und Zinsansprüche im eigenen Namen für fremde Rechnung geltend zu machen. Diese Regelung wäre überflüssig, wenn der Hausbank ein eigener Rückforderungsanspruch zustände. Auch europarechtliche Erwägungen geböten diese Auslegung. Hätte die Hausbank bei der Rückforderung mehr als eine reine Inkassofunktion inne, so wäre die Entscheidung, ob ein Zuschuss beim Zuschussempfänger verbleibe, letztlich vom Gutdünken eines Privaten abhängig. In diesem Falle wäre es der Bundesrepublik Deutschland nicht möglich, den Zuschuss unmittelbar vom Zuschussempfänger zurückzufordern, falls die EU-Kommission die Subventionierung für mit EU-Recht unvereinbar halten sollte. Zudem dürfe die Einschaltung der Hausbank nicht dazu führen, dass der Anspruch des Zuschussempfängers auf effektiven Rechtsschutz beeinträchtigt werde.

Das Schreiben vom 10. Mai 2002 enthalte neben der Geltendmachung eines Rückforderungsanspruchs zugleich einen Widerruf der ihnen gegenüber erfolgten Zuschussbewilligung. Da sie ihren Antrag auf Gewährung eines Investitionsschutzes gegenüber der Investitionsbank gestellt hätten, sei in deren Zusage gegenüber der Hausbank konkludent zugleich eine Bewilligungsentscheidung ihnen gegenüber enthalten. Deshalb könne ihnen die Klage- bzw. Antragsbefugnis auch gegenüber dem erfolgten Widerruf nicht abgesprochen werden.

Selbst wenn im Übrigen der Bescheid vom 10. Mai 2002 lediglich zu einer mittelbaren Beeinträchtigung führen sollte, seien sie antragsbefugt, weil durch die Zuschussrückforderung ihre Existenz bedroht werde und deshalb eine Verletzung der Wettbewerbsfreiheit vorliege. Die Wettbewerbsfreiheit schütze den Grundrechtsträger auch vor mittelbaren Eingriffen des Staates.

Diese Einwendungen greifen nicht durch. Klage- bzw. antragsbefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO sind die Antragstellerinnen nur dann, wenn sie geltend machen können, durch den Verwaltungsakt vom 10. Mai 2002 - als solchen hat das Verwaltungsgericht das Schreiben der Investitionsbank zu Gunsten der Antragsteller ausgelegt - in ihren Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass die in dem Schreiben getroffenen Entscheidungen auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet sind (vgl. § 35 VwVfG. NRW.), und zwar (auch) in Bezug auf Rechtspositionen der Antragstellerinnen.

Vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 35 Rn. 48.

Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint. Das Schreiben ist nicht an die Antragstellerinnen adressiert, sondern an ihre Hausbank. Dieser gegenüber wird der ausgezahlte Betrag zur sofortigen Rückzahlung fällig gestellt und diese wird gebeten, den Rückforderungsanspruch gegenüber dem Zuschussempfänger geltend zu machen und zu überweisen.

Die Antragstellerinnen meinen, Rückforderungsansprüche der Investitionsbank beständen nicht gegen die Hausbank, sondern gegen sie als Zuschussempfänger; die Hausbank werde nur als "Inkassostelle" tätig. Ob dies richtig ist, bedarf keiner Erörterung. Denn hier geht es nicht um die Frage, in welchem Rechtsverhältnis Rückforderungsansprüche tatsächlich bestehen, sondern nur darum, wem gegenüber solche Ansprüche - sei es zu Recht, sei es zu Unrecht - durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden. Bei der Prüfung, ob die Klage bzw. Antragsbefugnis vorliegt, kommt es also nicht darauf an, ob der Verwaltungsakt die zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisse zutreffend erfasst, sondern nur darauf, welche Rechtswirkungen er herbeiführen soll.

Im Grunde wollen die Antragstellerinnen im Wege der Auslegung dem Schreiben vom 10. Mai 2002 einen Erklärungsgehalt beilegen, den es nach ihrer materiell- rechtlichen Auffassung haben müsste. Jede Auslegung findet indes ihre Grenze am eindeutigen Wortlaut. Der Wortlaut des Schreibens ist aber insofern eindeutig, als gegenüber den Antragstellerinnen Rückforderungsansprüche gerade nicht geltend gemacht werden. Auch die von ihnen als Anweisung verstandene Bitte betrifft nur das Rechtsverhältnis zwischen Investitionsbank und Hausbank.

Entsprechendes gilt, soweit mit der Beschwerde vorgetragen wird, der Bescheid vom 10. Mai 2002 enthalte zugleich konkludent den Widerruf einer Zuschussbewilligung. Sollte es zutreffen, dass die Investitionsbank den Antragstellerinnen Mittel durch Bescheid bewilligt hat - der Senat lässt dies offen -, so ist die Bewilligung Rechtsgrund für das Behaltendürfen der empfangenen Mittel. Ein Rückforderungsanspruch der Investitionsbank gegen die Antragstellerinnen könnte deshalb mit Erfolg nur dann durchgesetzt werden, wenn der Bewilligungsbescheid aufgehoben würde. Ob das Schreiben vom 10. Mai 2002 tatsächlich einen Widerruf enthält, richtet sich aber nicht nach den zu Grunde liegenden Rechtsverhältnissen, sondern allein nach seinem objektiven Erklärungsinhalt. Dieser gibt für den Widerruf eines Bewilligungsbescheides nichts her, so dass sich auch unter diesem Aspekt eine Klage- bzw. Antragsbefugnis nicht bejahen lässt.

Eine Verletzung des Anspruchs auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes liegt nicht vor. Die Antragstellerinnen bedürfen erst dann des Rechtsschutzes, wenn sie tatsächlich auf Rückzahlung in Anspruch genommen werden. Dies ist bisher aber nicht der Fall. Auch für einen mittelbaren Eingriff in Grundrechte ist nichts ersichtlich, weil die Rechtspositionen der Antragstellerinnen durch das Schreiben vom 10. Mai 2002 überhaupt noch nicht angetastet werden.

Mit dem im Beschwerdeverfahren gestellten Hilfsantrag ist die Beschwerde unzulässig. Es ist nicht zu prüfen, ob die von den Antragstellerinnen fristgerecht dargelegten Gründen die hilfsweise begehrte einstweilige Anordnung rechtfertigen können. Dafür wäre nach dem eingangs Ausgeführten Voraussetzung gewesen, dass ein entsprechender Antrag schon beim Verwaltungsgericht gestellt worden wäre. Daran fehlte es hier aber.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.