T a t b e s t a n d :

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Q.-straße 7 in O.-B., das 1.446 m² groß und mit einem Wohnhaus bebaut ist (G01 - früher: Flurstück 4). Das Grundstück ist mit der Q.-straße durch einen etwa 40 m langen und überwiegend etwa 3,5 m breiten Privatweg verbun­den, der als Wendehammer auf dem Flurstück 389 beginnt und sich auf dem Flurstück 388 fortsetzt, das an der Einmündung in die Q.-straße eine mit dem Straßengrundstück gemeinsame Grenze von 12,70 m Länge hat. Die Flurstücke 388 und 389 stehen im selben Eigentum wie das 1.455 m² große und ebenfalls mit einem Wohnhaus bebaute benachbarte Flurstück 390 (früher: Flur­stück 5). Die Benutzung des Privatweges durch den jeweiligen Eigentümer des Flurstücks 383 ist durch eine Grunddienstbarkeit (Wegerecht) gesichert. Das Grundstück des Klägers liegt - ebenso wie die benachbarten Grundstücke süd­lich der Q.-straße - im Gebiet des Bebauungsplanes Nr. 125 ("U.-straße") der Stadt O..

Am 18. Mai 1960 schloss die Gemeinde E. unter Verwendung eines Vertragsformulars einen Anbauvertrag mit den Bauherren M. L. (Q.-straße 7) und C. I. (Q.-straße 9). Nach einem einleitenden Hinweis in § 1 auf die Absicht des Bauherrn, "auf seinem Grundstück in der Gemeinde E.-B., Q.-straße, Haus Nr. 9, Flur 45 Parzelle 5, ein Wohnge­bäude zu er­richten", und einem Hinweis auf das Anbauverbot an noch nicht an­baufähig her­gestellten Straßen gemäß § 12 des Fluchtliniengesetzes i.V.m. der zugehörigen Ortssatzung heißt es in § 2:

"Zur Erlangung einer Ausnahme von obigem Bauverbot übernimmt der Bau­herr die nachstehenden Verpflichtungen:

a) das erforderliche Straßenland an die Gemeinde kostenlos und lastenfrei abzutreten,

b) vor Aushändigung des Bauscheines die anteiligen Kosten des Grunderwerbs und des Straßenausbaues, wie nachstehend errech­net, zu zahlen oder entsprechende Sicherheit zu leisten.

Berechnung:

1) Grunderwerbskosten

12,70 Frontmeter x halbe Straßenbreite (4,50 m)

= 57,15 qm x qm Kaufpreis 2,-- DM = 114,30 DM

2) Straßenbaukosten

12,70 Frontmeter x 81,-- DM = 1.028,70 DM

Gesamtanliegerbeiträge 1.143,00 DM

..."

Nachdem die Bauherren I. und L. je 571,50 DM an die Gemeinde E. gezahlt hatten, erteilte diese dem Bauherrn I. unter dem 25. Mai 1960 "zum Zwecke der Aufnahme eines Hypothekendarlehens" eine "Bescheinigung über Straßenanliegerbeiträge", wonach sein Grundstück an einer öffentlichen, vorläufig ausgebauten Straße liegt und die nach den heutigen Materialpreisen und Arbeitslöhnen mit 571,50 DM zu veranschlagenden Kosten für den endgülti­gen Ausbau bereits bezahlt waren.

Nachdem die Stadt O. die Q.-straße auf der etwa 150 m langen Strecke zwischen der Einmündung in die Liebrechtstraße im Osten und der Westgrenze des Bebauungsplangebietes Nr. 125 als verkehrsberuhigte Mischfläche hatte ausbauen lassen, setzte ihr Stadtdirektor durch einen an den Kläger gerichteten Bescheid vom 24. August 1998 für das Flurstück 383 einen Erschließungsbeitrag von 38.906,45 DM fest und forderte den Kläger zur Zahlung dieses Betrages in­nerhalb eines Monats auf. Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch vor allem mit der Begründung, ebenso wie sein von der Beitragserhebung verschonter Nach­bar sei er durch den Anbauvertrag vom 18. Mai 1960 von Erschließungsbeiträgen freigestellt; im übrigen vermisste er eine transparente Ableitung der Umlagefläche im Abrech­nungsgebiet, bestritt die Zulässigkeit und Notwendigkeit der angesetz­ten Fremd­finanzierungskosten und rügte, die Baukosten seien wegen vermeidba­rer Stra­ßenaufbrüche bei unterschiedlichen Kanalarbeiten zu hoch ausgefallen. Den Wi­derspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 1999 als unbegründet zurück.

Der Kläger hat am 26. Februar 1999 Klage erhoben, die er unter Wie­derholung und Vertiefung seines Widerspruchsvorbringens begründet hat. Der Klage mit dem Antrag,

den Erschließungsbeitragsbescheid des Beklag­ten vom 24. August 1998 und den hierzu ergan­genen Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 1999 aufzuheben,

hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 14. März 2000 stattgegeben mit der Begründung, die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide ergebe sich aus dem Anbauvertrag vom 18. Mai 1960, weil dieser Vertrag auch das Grundstück des Klägers einbeziehe und einer Erschließungsbeitragsforderung der Gemeinde entgegengehalten werden könne.

Nachdem der Senat durch Beschluss vom 12. April 2002 die vom Beklagten er­strebte Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen hat, trägt dieser zur Begründung seiner Berufung vor:

Das Verwaltungsgericht hätte der Frage nachgehen sollen, ob das für das Grundstück des Klägers nach § 12 des Fluchtliniengesetzes bestehende Anbau­verbot zulässigerweise gemäß § 15 des Fluchtliniengesetzes durch den Anbau­vertrag vom 18. Mai 1960 hätte aufgehoben werden können. Diese Frage sei zu verneinen, da die damalige Parzelle 4 nicht die für eine Anliegerbeitragspflicht nach § 15 des Fluchtliniengesetzes erforderliche Beziehung zur Q.-straße ge­habt habe. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne eine wirk­same Einbeziehung der Parzelle 4 in den Anbauvertrag auch nicht mit dem Wil­len der Vertragsparteien begründet werden, weil es hierauf nur ankomme, soweit der Parteiwille sich im gesetzlich zulässigen Rahmen halte.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung verteidigt er das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Entgegen der Auffassung des Beklagten sei durch den Anbauvertrag vom 18. Mai 1960 auch für die damalige Parzelle 4 sowohl ein Dispens vom Bauver­bot nach § 12 des Fluchtliniengesetzes erteilt als auch die Anliegerbeitragspflicht abgelöst worden, der auch dieses Grundstück unterworfen gewesen sei. Die be­nachbarten Parzellen 5 und 4 hätten in Bezug auf ihre Anbindung an die Straße keinen tat­sächlichen Unterschied aufgewiesen, sondern lediglich einen rechtli­chen inso­fern, als der Eigentümer der Nachbarparzelle Nr. 5 den Weg kraft Ei­gentums, der damalige Eigentümer der Parzelle Nr. 4 jedoch kraft Wegerechts genutzt habe. Deswegen könnten die beiden Wegeflurstücke nicht als besondere und selb­ständige Wegeanlage bezeichnet werden, deren Existenz die Entste­hung einer Anliegerbeitragspflicht nach § 15 des Fluchtliniengesetzes ausge­schlossen hätte. Wollte man - entsprechend den einschlägigen Kommentierun­gen des Fluchtli­niengesetzes - ein Auseinanderfallen der beiden Regelungsin­halte nach § 12 und § 15 des Fluchtliniengesetzes für möglich halten, so habe dies - wie der Blick auf das beim Vertragsschluss vom 18. Mai 1960 verwendete Formblatt zeige - offensichtlich wohl doch nicht der regelmäßigen Praxis ent­sprochen und müsse daher auch nicht als gefestigte Rechtsansicht angesehen werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Parteivorbringens und des Sachverhalts im übrigen wird auf die gerichtliche Streitakte nebst Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung des Beklagten ist begründet. Unter Änderung des angefochtenen Urteils ist die Klage abzuweisen, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen. Insbesondere vermag der Senat nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen, eine Beitragser­hebung sei mit Rücksicht auf den Anbauvertrag vom 18. Mai 1960 ausgeschlos­sen.

Eine vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes abgeschlossene Vereinbarung zwischen der Gemeinde und einem Grundstückseigentümer kann das Entstehen einer Erschließungsbeitragspflicht für eine danach fertiggestellte Erschließungs­anlage nur dann verhindern, wenn die Vertragspartner eindeutig verabredet ha­ben, dass das Entstehen einer Beitragspflicht für alle Zeiten und ohne Rücksicht auf die jeweilige Gesetzeslage ausgeschlossen sein solle.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 1986 - 8 C 54.85 -, KStZ 1987, 31, sowie das Urteil des Se­nats vom 9. März 2000 - 3 A 3611/96 -, NWVBl 2000, 485.

Von solch eindeutiger Verabredung kann nur die Rede sein, wenn die Ver­tragspartner zweifelsfrei übereinstimmend vereinbart haben, dass das Entstehen einer Beitragspflicht für alle Zeiten und ohne Rücksicht auf die jeweilige Rechts­lage ausgeschlossen sein soll; diese Voraussetzung ist nur erfüllt, "wenn die ent­sprechende Vereinbarung - unter Berücksichtigung der insoweit beachtlichen Umstände - einzig die Deutung zuläßt, die Vertragspartner hätten das spätere Entstehen einer Beitragspflicht schlechthin ausschließen wollen"; das ist nicht erreicht, wenn einer solchen Deutung "begründete Zweifel" entgegenstehen.

So BVerwG, Beschluss vom 27. August 1987

- 8 B 81.87 -.

Der Senat vermag im Anbauvertrag vom 18. Mai 1960 keine eindeutige Ablö­sung der Beitragspflicht für das veranlagte Grundstück zu finden. Vielmehr ist dieser Vertrag nach Auffassung des Senats in dem Sinne zu deuten, dass er le­diglich das Nachbargrundstück (damals Flurstück 5, heute 390), nicht jedoch das veranlagte Grundstück (früher Flurstück 4, heute 383) erfasst.

Eine Einbeziehung des veranlagten Grundstücks in den "Abgeltungsbereich" des Anbauvertrages vom 18. Mai 1960 ergibt sich zunächst nicht aus dem Wortlaut des Vertrages in Verbindung mit dem zu seiner Auslegung heranzu­ziehenden Landes- und Ortsrecht. Dieser Vertrag normiert hauptsächlich Ver­pflichtungen "des Bauherrn" zur Abtretung von Straßenland und zur Zahlung der anteiligen Kosten des Grunderwerbs und des Straßenausbaus, bezeichnet als Zweck dieser Verpflichtungen die "Erlangung einer Ausnahme von obigem Bau­verbot" (nämlich nach § 12 des Fluchtliniengesetzes i.V.m. der zugehörigen Orts­satzung - § 2 -) und nennt als Gegenleistung der Gemeinde eine Ausnahmebe­willigung von dem bestehenden Bauverbot (§ 3). Der Charakter dieses Anbauver­trages als Ablösungsvereinbarung ergibt sich nicht aus dem Wortlaut des Vertra­ges, sondern aus der "zugehörigen Ortssatzung". Nach § 2 Abs. 2 c) der Ortssat­zung der Gemeinde E. vom 14. April 1956 wird durch die zur Abwen­dung des Bauverbots erbrachte Zahlung der schätzungsweise ermittelten Straßenbau- kosten "die sich nach Abschnitt B dieser Ortssatzung ergebende Ver­pflichtung zur Leistung von Anliegerbeiträgen für die zugrunde gelegte Straßen­front endgültig getilgt". Eine Tilgungswirkung oder Ablösung nach Maßgabe der Ortssatzung setzte hiernach voraus, dass nach damaligem Landes- und Orts­recht die Entstehung einer Anliegerbeitragspflicht für das dem Bauverbot unter­liegende Grundstück zu erwarten war. Diese Voraussetzung erfüllte das Grund­stück des Klägers unter der Geltung des Fluchtliniengesetzes jedoch nicht. Der Rechtsvorgänger L. des Klägers als damaliger Eigentümer des veranlagten Grundstücks war nämlich kein "angrenzender Eigentümer" i.S.v. § 15 Abs. 1 des Fluchtliniengesetzes und unterlag deshalb für sein Grundstück nicht der Anlie­gerbeitragspflicht. Dafür hätte das Flurstück 4 entweder eine gemeinsame Grenze mit der Q.-straße haben oder eine "wirtschaftliche Einheit" mit den Wegeflurstücken 388 und 389 bilden müssen, die es mit der Q.-straße verbanden. Unterschiedliche Eigentumsverhältnisse am Baugrundstück und am Wegegrundstück (z.B. Alleineigentum am Baugrundstück, Miteigentum am We­gegrundstück) schlossen jedoch eine "wirtschaftliche Einheit" aus.

Vgl. von Strauß u. Torney/Saß, Straßen- und Baufluchtengesetz, Komm., 7. Aufl., S. 266 und 274 mit Hinweis insbesondere auf PrOVG, Urteile vom 20. Dezember 1909 - IV C 262/08 -, PrOVGE 55, 94, und vom 28. Oktober 1920 - IV C 33/20 -, PrOVGE 76, 155.

Eine Einbeziehung des Flurstücks 4 (383) in den "Abgeltungsbereich" des An­bauvertrages vom 18. Mai 1960 kann des weiteren auch nicht aus den vom Kläger herausgestellten Beson­derheiten und Umständen dieses Vertrages hergeleitet werden. Hierbei handelt es sich darum, dass Herr L. im Vertrag als "Bauherr" aufgeführt ist, dass er die Hälfte der "Gesamtanliegerbeiträge" von 1.143,-- DM gezahlt hat und dass die Gemeinde E. unter dem 25. Mai 1960 Herrn I. als damaligem Eigentümer des Nachbargrundstücks bescheinigt hat, die Kosten für den endgül­tigen Straßenausbau seien mit 571,50 DM zu veranschlagen und bereits gezahlt. Diese Besonderheiten und Umstände des Anbauvertrages sind nach Auffassung des Senats jedoch nicht im Sinne einer Einbeziehung des Flurstücks 4 in den "Abgeltungsbereich" des Anbauvertrages zu deuten, sondern in dem Sinne, dass mit der Zahlung von insgesamt 1.143,-- DM durch die Bauherren I. und L. der Anliegerbeitrag allein für das Flurstück 5 (Grundstück I.) abgegol­ten sein sollte.

Gegen eine Einbeziehung des Flurstücks 4 spricht zunächst ge­wichtig, dass nach der soeben dargestellten, auf Landes- und Ortsrecht fußenden Rechtslage die Erhebung eines Anliegerbeitrags für das Flurstück 4 im Jahre 1960 überhaupt nicht in Betracht kam. Angesichts dessen erscheint der Um­stand, dass allein das Flurstück 5, nicht jedoch das Flurstück 4 im Vertrag er­wähnt wird, als zutreffender Ausdruck dieser Rechtslage und nicht als Versehen der Vertragsschließenden (wie der Kläger meint); denn das Angrenzen eines Grundstücks an die Straße war als elementare Voraussetzung für eine Beitrags­pflicht in § 15 des Fluchtliniengesetzes ausdrücklich angesprochen und die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts zur wirtschaftlichen Einheit war im Jahre 1960 seit Jahrzehnten bekannt. Entgegen der vom Verwal­tungsgericht gebilligten Auffassung des Klägers ist auch die Einbeziehung des Bauherrn L. in den Anbauvertrag nicht im Sinne einer Erstreckung der "Ab­geltungswirkung" auf das Flurstück 4 zu deuten. Hiergegen spricht bereits die Erwägung, dass die im Vertrag genannten "Gesamtanliegerbeiträge" von 1.143,-- DM nach damaligem Recht allein schon für das Baugrundstück I. anfielen, das kraft wirtschaftlicher Einheit zwischen den Flurstücken 5 sowie 389 und 388 eine gemeinsame Grenze mit der Q.-straße von 12,70 m Länge hatte, was zu einem vorläufig errechneten Anliegerbeitrag von 1.143,-- DM führte. Auch der Kläger zeigt jedoch keinen Anlass oder Grund dafür auf, dass die Gemeinde sich für das Grundstück des Anliegers I. mit der Hälfte des regulär errech­neten Anliegerbeitrags begnügt hätte. Hätten die damaligen Vertragsschließen­den eine Einbeziehung des Flurstücks 4 in den "Abgeltungsbereich" des Anbau­vertrages gewollt, so wäre schließlich zu erwarten gewesen, dass im Vertrag sel­bst die genauen Ablösebeträge für die Flurstücke 5 und 4 genannt worden wä­ren; angesichts der etwas unterschiedlichen Flächen der beiden Grundstücke (I.: 1.455 m²/L.: 1.446 m²) bzw. der deutlich unterschiedlichen Längen der der Straße zugewandten Grundstücksseiten (ca. 56 m/ca. 38 m) hätte da­s mehr oder weniger deutliche Unterschiede in der Höhe der Ablösebeträge zur Folge gehabt. Dass der damalige Grundstückseigentümer L. als Bauherr im Anbauvertrag vom 18. Mai 1960 ohne Bezeichnung seines Grundstücks und ohne Ausweisung eines auf ihn entfallenen Zahlungsbetrages genannt wird, er­scheint demnach als eine Irregularität, die zwanglos damit zu erklären ist, dass die Bauwilligen I. und L. zur Erschließung ihrer Baugrundstücke glei­chermaßen auf die Benutzung des Privatweges zur Q.-straße angewiesen wa­ren, deshalb die hälftige Teilung des Anliegerbeitrags für das Flurstück 5 als "Wegekosten im weiteren Sinne" verabredet und dies durch Einbeziehung des Bauherrn L. in den Anbauvertrag zum Ausdruck gebracht haben. Angesichts dieser vom Senat für zutreffend gehaltenen Auslegung des Anbauvertrages kommt auch eine Pflicht des Beklagten, bei der Ermittlung des vom Kläger zu zahlenden Erschließungsbeitrags 571,50 DM als Vorauszahlung anzurechnen, nicht in Be­tracht.

Schließlich ist auch die Höhe des festgesetzten Erschließungsbeitrags nicht unter den Gesichtspunkten zu beanstanden, die der Kläger im Vorverfahren und im Klageverfahren angesprochen hat und die dem Verwaltungsgericht Anlass zu Er­mittlungen gegeben haben. Die Berechnung der Fremdkapitalkosten, um die es dabei zunächst geht, erscheint zwar insofern bedenklich, als der Beklagte die für die einzelnen Jahre errechneten Fremdfinanzierungsanteile in den Folgejahren entsprechend der Fremdfinanzierungsquote des jeweiligen Folgejahres verändert hat.

Vgl. das Urteil des Senats vom 22. September 1999 - 3 A 3625/97 -, ZMR 2000, 259, sowie BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, DVBl 2000, 1220.

Dies wirkt sich jedoch nicht zu Lasten der Anlieger aus, weil der Ansatz höherer Fremdfinanzierungsquoten in einzelnen Folgejahren überkompensiert wird durch den Ansatz geringerer Quoten in einer größeren Zahl von Folgejahren (z.B. 62,53 % statt 53,63 %, aber auch 0 %, 33,26 % und 47,18 % statt 53,63 %). Auch die vom Beklagten vorgenommene Abgrenzung des Vertei­lungsgebietes der Q.-straße ist nicht zu beanstanden. Insofern hat der Beklagte zu Recht die nördlich der Q.-straße gelegenen und für ein Umspannwerk ge­nutzten Grundstücke des RWE nicht in das Verteilungsgebiet einbezogen. Diese nicht beplanten Grundstücke sind nach der Verkehrsauffassung kein "Bauland" i.S.v. § 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB, da ein Umspannwerk keine "maßstabsbilden­de bauliche Anlage" darstellt, die als "Bebauung" i.S.v. § 34 Abs. 1 BauGB ange­sehen werden und den Bereich nördlich der Q.-straße als Innenbereich prägen könnte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2001 - 4 B 26.01 -, ZfBR 2002, 69.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO sowie § 132 Abs. 2 VwGO.