Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 5763/00.PVL

G r ü n d e

Im Frühjahr 2000 wurde in der Dienststelle des Beteiligten das Beschaffungswesen neu organisiert, und zwar im Kern in der Weise, dass bislang dezentral bei den Sachgebieten angesiedelte Zuständigkeiten weitgehend auf eine zentrale Beschaffungsstelle (VL 1.5) verlagert wurden. Der mit Wirkung vom 17. März 2000 in Kraft getretene geänderte Geschäftsverteilungsplan, in Bezug auf den der Antragsteller angehört worden war, wies bereits die betreffende Organisationsänderung aus. Zum Vollzug dieser Änderung traf der Beteiligte in einer Dienstanweisung über Grundsätze des Beschaffungswesens beim Polizeipräsidium N. an der S. vom 27. März 2000 mit Wirkung vom 3. April 2000 weitere konkretisierende Regelungen mit im Wesentlichen folgendem Inhalt:

Das Sachgebiet VL 1.5 ist künftig als zentrale Beschaffungsstelle für Beschaffungen aller Art zuständig. Ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Beschaffungswesens ist insbesondere durch einen reibungslosen Informationsfluss zwischen VL 1.5, den Kostenstellen (Bedarfsstellen) - dies sind Unterabteilungen des Beteiligten - sowie den Fachdienststellen sicherzustellen. Die Fachdienststellen beraten die Kostenstellen und die Beschaffungsstelle auf Anfrage bei einer beantragten Beschaffung hinsichtlich der Kostenhöhe, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit, Erforderlichkeit und ggf. vorgeschriebener Standards. VL 1.5 führt die im Rahmen einer Beschaffung nach der VOL bzw. nach der LHO vorgeschriebene Art der Vergabe, z. B. eine (beschränkte) Ausschreibung, eigenständig durch. VL 3 - das sind die Fachdienststellen - berät VL 1.5 in fachlich- technischer Hinsicht. Die Kostenstellen fordern die benötigten Sachmittel oder sonstigen Leistungen schriftlich unter Verwendung eines bestimmten Vordrucks über die zuständige Fachdienststelle an. Bei Reparatur- bzw. Werkstattaufträgen im Kfz- Bereich stellen die Kostenstellen an VL 3.2 einen Reparaturauftrag. Eingegangene Rechnungen leitet die zentrale Beschaffungsstelle der betreffenden Kostenstelle zwecks Zeichnung der "sachlichen Richtigkeit" zu. Anschließend veranlasst VL 1.5 die Fertigung der erforderlichen Kassenanweisung bzw. deren Zeichnung der rechnerischen und sachlichen Richtigkeit. Sodann ist die Rechnung dem Sachgebiet VL 1.4 zuzuleiten, wo die Eintragung in die Haushaltsüberwachungsliste, die Einarbeitung in die Kontoführung sowie die anschließende Weiterleitung an die Stadtkasse erfolgt. Erforderliche Inventarisierungen sind zuvor von der zuständigen Fachdienststelle zu erledigen. Zusätzlich enthält die Dienstanweisung in den beschriebenen Zusammenhängen weitere Detailregelungen.

Nach Angaben des Antragstellers war vor Änderung des Geschäftsverteilungsplanes und Einführung der jetzigen Dienstanweisung das Beschaffungswesen beim Beteiligten wie folgt organisiert gewesen: Es wurde nicht zentral organisiert, sondern über die heutigen sog. Fachdienststellen (VL 3.1, VL 3.2, VL 3.3) sowie über das Sachgebiet VL 1.5 - bei letzterem für Möbel, sonstige Ausstattungsgegenstände, Bücher etc. - selbständig abgewickelt. Demgemäß gab es weder eine zentrale Beschaffungsstelle, noch war die in den Einheiten nunmehr geregelte Frage der "reibungslosen Kommunikation" erforderlich. Auch gab es keine zentrale Bearbeitung der Rechnungen und bedurfte es daher der hierfür nunmehr unter Ziffer 3.4 der Dienstvereinbarung getroffenen Regelungen nicht.

Eine - vom Antragsteller geforderte - Beteiligung im Wege der Mitbestimmung fand vor dem Erlass der Dienstanweisung nicht statt.

Der Antragsteller hat daraufhin am 22. April 2000 das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag des Antragstellers,

festzustellen, dass die Dienstanweisung über Grundsätze des Beschaffungswesens beim Polizeipräsidium N. an der S. als Maßnahme der Änderung der Arbeitsorganisation seiner Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 5, 3. Alternative LPVG NRW unterliegt,

im Wesentlichen mit folgender Begründung abgelehnt: Die 3. Alternative des § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW stelle einen Auffangtatbestand zu den ersten beiden Alternativen dar. Unter "Arbeitsorganisation" verstehe man in diesem Zusammenhang die planmäßige Regelung der Arbeitsausführung zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle durch deren Beschäftigte im Sinne einer Arbeitsablauforganisation. Der Versuch einer weiter gehenden Interpretation im Sinne der Einbeziehung auch der Arbeitsverteilung verbiete sich, weil Maßnahmen der Behördenorganisation, die sich auf die Schaffung des organisatorischen Rahmens, in dem die Aufgaben der Behörde bewältigt würden sowie auf die Aufgabenverteilung auf Ämter, Abteilung, Referate und Dezernate bezögen, lediglich der Anhörung unterlägen. Der Begriff der Arbeitsorganisation dürfe deshalb nicht mit dem Begriff der Behördenorganisation gleichgesetzt werden. Ausgehend von diesen Grundsätzen enthalte Ziffer 1 der Dienstanweisung schon keine Maßnahme des Dienststellenleiters, die eine Beteiligung des Personalrats auslösen könnte. Die Verlagerung der Zuständigkeit für Beschaffungen von den verschiedenen Sachgebieten zu dem zentralen Sachgebiet VL 1.5 sei vielmehr bereits Gegenstand des am 17. März 2000 in Kraft getretenen Geschäftsverteilungsplans für die Abteilung Verwaltung und Logistik gewesen. Ziffer 1 der Dienstanweisung treffe insofern keine neue eigenständige Regelung. Ungeachtet dessen fülle der gesamte Regelungsgehalt der Dienstanweisung den im Streit stehenden Mitbestimmungstatbestand nicht aus. Es handele sich insgesamt um Regelungen zu Fragen der Geschäftsverteilung. Derartige Maßnahmen ließen die Organisation der Arbeitsabläufe der Beschäftigten grundsätzlich unberührt. Das gelte auch für solche Regelungen, die Einzelheiten der Aufgabenverteilung an die einzelnen Organisationseinheiten bzw. Sachgebiete auswiesen. Der Umstand, dass sich bei einer Umverteilung der Aufgabenbereiche die vom jeweiligen Sachbearbeiter zu erledigenden Arbeitsvorgänge änderten, lasse Geschäftsverteilungsanordnungen wie die vorliegenden nicht zu Maßnahmen der Arbeitsorganisation werden.

Gegen den den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 4. Dezember 2000 zugestellten Beschluss haben diese am 22. Dezember 2000 Beschwerde eingelegt und sie - nach vorher gewährter Verlängerung der Beschwerdebegründungsfrist um einen Monat - mit Schriftsatz vom 12. Februar 2001, bei Gericht eingegangen am 13. Februar 2001, im Wesentlichen wie folgt begründet: Der Umstand, dass die in Rede stehende Dienstanweisung ggf. auch Elemente der Geschäftsverteilung enthalte, schließe die Mitbestimmung dann nicht aus, wenn es sich - wie hier - gleichzeitig um Maßnahmen der Arbeitsorganisation i.S.d. § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW handele. Vorliegend werde nicht nur die Arbeit anders verteilt, vielmehr würden die vorhandenen Arbeiten auch in einer anderen Art und Weise durchgeführt. Auch wenn die Arbeitsaufgabe "Beschaffung" identisch bleibe, sei die Art und Weise der Beschaffung jedoch nun anders geregelt. Sei zuvor jede Fachdienststelle für die Beschaffung dezentral zuständig gewesen, so hätten die Fachdienststellen nunmehr dergestalt an der Beschaffung teil, dass der jeweilige verantwortliche Ansprechpartner die Kostenstelle und die (zentrale) Beschaffungsstelle auf Antrag berate. Indem der Einfluss der Fachdienststellen sich auf die Funktion einer solchen Beratung reduziert habe, sei die Arbeitsaufgabe "Beschaffung" anders organisiert worden. Entsprechende Änderungen, welche sich nicht in einer anderen Arbeitsverteilung erschöpften, seien darüber hinaus auch im Rahmen der Ziffern 2 und 3 der Dienstanweisung erfolgt.

Der Antragsteller beantragt (sinngemäß),

den angefochtenen Beschluss zu ändern und nach dem erstinstanzlich gestellten Antrag zu erkennen.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und bezieht sich ergänzend auf sein erstinstanzliches Vorbringen.

Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen vom 1. und 15. Oktober 2002 mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Fachsenat kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW i.V.m. §§ 90 Abs. 2 und 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.

Der Antrag ist zulässig.

Insbesondere besteht für den auf den konkreten Streitfall bezogenen Antrag trotz des bereits erfolgten Inkrafttretens der umstrittenen Dienstanweisung (weiterhin) ein Feststellungsinteresse. Zwar entfällt für ein konkreten Antrag grundsätzlich durch den Vollzug der Maßnahme das Feststellungsinteresse an der Einleitung und Fortführung eines Beschlussverfahrens, das auf die Feststellung des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts an der konkreten Maßnahme gerichtet ist. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn für die Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens noch Raum ist, weil die Maßnahme fortwirkt und jederzeit geändert oder für die Zukunft rückgängig gemacht werden kann.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juni 1993 - 6 P 31.91 -, PersV 1994, 414 = Schütz/Maiwald, BeamtR ES/D IV 1 Nr. 61 = ZBR 1993, 373 = ZfPR 1993, 197, und vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 = Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 61 = NVwZ 1994, 1220 = PersR 1993, 450 = PersV 1994, 126 = RiA 1994, 94 = ZfPR 1993, 190 = ZTR 1993, 529.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, da die in der Dienstanweisung enthaltenen Änderungen der Organisation des Beschaffungswesens bei dem Beteiligten unbeschadet ihres zwischenzeitlichen Inkrafttretens grundsätzlich jederzeit wieder rückgängig gemacht werden können. Soweit dies organisatorisch einen gewissen Aufwand für den Beteiligten bedeuten würde, rechtfertigt dies allein noch nicht die Annahme, es sei tatsächlich unmöglich, die vorgenommene "zentrale" Ausrichtung des Beschaffungswesens wieder rückgängig zu machen oder in ihrer Ausgestaltung zu verändern.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Dem Antragsteller steht in Bezug auf den Inhalt der Dienstanweisung über Grundsätze des Beschaffungswesens beim Polizeipräsidium N. an der S. kein Mitbestimmungsrecht gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 5 - 3. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW zu.

Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat, soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen in Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten bei Maßnahmen zur Änderung der Arbeitsorganisation, soweit sie nicht von Nrn. 3 oder 4 erfasst sind. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Mitbestimmungstatbestandes sind hier nicht erfüllt.

Unter Arbeitsorganisation versteht man die planmäßige Regelung der Arbeitsabläufe zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle durch deren Beschäftigte. Die Maßnahme muss sich dabei unmittelbar auf die Arbeitsausführung, d. h. auf die bisher von den einzelnen Beschäftigten konkret vorzunehmenden Arbeitsgänge, auswirken.

Vgl. OVG NRW, z. B. Beschluss des Fachsenats vom 6. Februar 2002 - 1 A 3279/00.PVL -, RiA 2002, 298, m.w.N.

In Abgrenzung hierzu darf der Begriff der Arbeitsorganisation nicht mit dem Begriff der Behördenorganisation gleichgesetzt werden, unter den insbesondere Maßnahmen der Neuorganisation von Ämtern, der Änderung der Organisationsstruktur von Behörden durch Umgliederung von Ämtern, Abteilungen, Referaten, Dezernaten etc. und der Schaffung neuer Organisationseinheiten sowie damit einhergehenden Aufgabenverteilungen zu fassen sind. Maßnahmen der Behördenorganisation sind nämlich der Organisationsplanung zuzuordnen, für die § 75 Abs. 1 Nr. 1 LPVG NRW lediglich ein Anhörungsrecht bei der Vorbereitung der Entwürfe einräumt.

Vgl. den vorgenannten Beschluss des Fachsenats; ferner Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn. 330 a.

Mit Blick hierauf darf der Begriff der Arbeitsorganisation im Sinne des dritten Mitbestimmungstatbestandes des § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW insbesondere auch nicht gleichgesetzt bzw. verwechselt werden mit dem Begriff der Arbeitsverteilung - etwa im Zusammenhang mit Maßnahmen der Geschäftsverteilung.

Vgl. hierzu auch bereits OVG NRW, Beschlüsse des Fachsenats vom 24. Mai 1988 - CL 40/86 -, PersV 1991, 305, vom 1. Januar 1989 - CL 2/87 -, PersV 1990, 85, vom 21. Juni 1989 - CL 3/88 -, PersV 1993, 28, und vom 25. Oktober 1989 - CL 63/86 -, PersV 1991, 38.

Der - in der Regel nicht zu vermeidende - Umstand, dass sich bei einer Umverteilung der Aufgabenbereiche die vom jeweiligen Sachbearbeiter zu erledigenden Arbeitsvorgänge ändern, lässt Geschäftsverteilungsanordnungen - und dies muss zugleich auch für die zu ihrer näheren Umsetzung getroffenen Maßnahmen gelten - nicht (zugleich) zu Maßnahmen der Arbeitsorganisation werden.

Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 330 b.

Ausgehend von diesen Erwägungen enthält die im Streit stehende Dienstanweisung des Beteiligten keine Maßnahmen, welche als Regelung der Arbeitsorganisation zu begreifen wären. Soweit die Dienstanweisung überhaupt in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang eigenständige Regelungen enthält, woran es zum Teil schon fehlen dürfte, erschöpft sich ihr Inhalt vielmehr in konkretisierenden Regelungen zur Umsetzung einer durch eine Geschäftsverteilungsmaßnahme bereits vorbestimmten Um- bzw. Neuverteilung bestimmter Aufgaben und der zugehörigen Arbeit.

Für einen Teil des Inhalts der Dienstanweisung ist zumindest sehr zweifelhaft, ob damit überhaupt eine Maßnahme bzw. Maßnahmen des Dienststellenleiters betroffen ist (sind). Als - das Mitbestimmungsverfahren ggf. auslösende - "Maßnahme" i.S.d. § 66 Abs. 1 LPVG NRW ist jede Handlung und Entscheidung des Dienststellenleiters anzusehen, mit der er in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt.

Vgl. OVG NRW, z. B. Beschlüsse des Fachsenats vom 6. Februar 2002 - 1 A 144/00.PVL -, PersR 2002, 478, und vom 8. März 1989 - CL 23/87 - , PersV 1990, 93 m.w.N.

An einer solchen Regelung fehlt es etwa dann, wenn lediglich informatorische Hinweise z. B. in Bezug auf eine bereits anderweitig getroffene Maßnahme oder betreffend die Erfüllung allgemein gültiger Arbeitspflichten oder Handlungsanforderungen gegeben werden.

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30. November 1982 - 6 P 10.80 -, PersV 1983, 411; OVG NRW, Beschlüsse des Fachsenats vom 5. April 2001 - 1 A 3033/99.PVL -, PersR 2001, 572 = PersV 2002, 230, sowie - 1 A 5330/98.PVL -, PersR 2001, 525 = ZfPR 2001, 334; Kirschall/Neubert/Richter/Senkowski/ Sittig, Personalvertretungsgesetz NRW, § 66 Erl. 1.1.

Soweit Ziffer 1 der Dienstanweisung ausspricht, dass das Sachgebiet VL 1.5 mit Wirkung vom 3. April 2000 als zentrale Beschaffungsstelle für Beschaffungen aller Art zuständig ist, dürfte dies - wie auch die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts angenommen hat - keine selbständige Maßnahme des Dienststellenleiters darstellen. Denn im Grunde wurde damit lediglich die bereits durch die Änderung des Geschäftsverteilungsplans vom 17. März 2000 mit Regelungswirkung vorgenommene organisatorische Umverteilung - Zuweisung der Aufgabe "zentrales Beschaffungswesen" an das Fachgebiet VL 1.5 - nochmals (deklaratorisch) aufgegriffen und diese Umverteilung allenfalls hinsichtlich der zeitlichen Umsetzung noch geringfügig weiter konkretisiert.

Keine Regelung des Dienststellenleiters enthält jedenfalls der darüber hinaus in Ziffer 1 der Dienstanweisung zu findende Hinweis darauf, dass ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Beschaffungswesens insbesondere durch einen reibungslosen Informationsfluss zwischen VL 1.5, den Kostenstellen (Bedarfsstellen) sowie den Fachdienststellen sicherzustellen sei. Hierdurch sind keine Pflichten für die Beschäftigten neu begründet worden. Vielmehr wird durch die Dienststelle lediglich eine an sich selbstverständliche und allgemein gültige Handlungsanforderung aufgegriffen und in Erinnerung gerufen. Der Beteiligte hat dies in seiner Antragserwiderung erster Instanz treffend dahin umschrieben, dass wohl kaum jemand bestreiten könne, dass eine reibungslose Kommunikation in einer Behörde immer notwendig sei, auch wenn das bislang nicht ausdrücklich in einer Dienstanweisung Erwähnung gefunden habe.

Soweit den Beschäftigten der von der Umorganisation betroffenen organisatorischen Einheiten durch die in Rede stehende Dienstanweisung - auch als Ausgleich für den (teilweisen) Wegfall bisheriger Aufgaben - konkrete neue bzw. andere Aufgaben zugewiesen werden, was hier etwa in Bezug auf die Beratung der zentralen Beschaffungsstelle durch die Fachdienststellen wie auch die ineinandergreifende Einbeziehung mehrerer Stellen in den Anforderungs- und Abrechnungsprozess der Fall ist, liegt insoweit zwar (jeweils) eine Maßnahme des Dienststellenleiters vor, allerdings unterfallen diese Maßnahmen nicht dem Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 5 - 3. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW.

Die betreffenden Maßnahmen führen zwar im Ergebnis (auch) dazu, dass sich im Zusammenwirken der Kostenstellen (Bedarfstellen) und der - übrigen - Sachgebiete mit dem nunmehr für das Beschaffungswesen zentral zuständigen VL 1.5 bei dem Beteiligten bestimmte Arbeitsabläufe im Verhältnis zum vorherigen Zustand ändern. Dies betrifft etwa die Art der Tätigkeit, die nunmehr, was die Beteiligung der sog. Fachdienststellen an der Einleitung, Durchführung und Abwicklung der Beschaffungsvorgänge betrifft, auf eine beratende und unterstützende Funktion zurückgeführt worden ist. Reduziert sich die Mitwirkung am Arbeitsergebnis von der vollumfänglichen Bearbeitung eines Vorgangs auf bestimmte mitwirkende Handlungen wie die interne Beratung anderer Stellen, sind damit nahezu zwangsläufig auch gewisse andere Arbeitsschritte bezogen auf den Gesamtarbeitsablauf verbunden. Bei alledem handelt es sich aber (lediglich) um eine mittelbare Folgewirkung im Rahmen der näheren Umsetzung der durch eine andere Maßnahme - hier: Änderung der Aufgabenstellung einzelner Abteilungen - vorgezeichneten Änderung behördenorganisatorischer Strukturen. Werden diese Strukturen - wie hier - dergestalt neu geregelt, dass ein großer Teil der Aufgaben des Bereichs Beschaffungswesen neu auf eine zentrale Stelle übergeht, so bedarf es im Gefolge dessen nahezu zwangsläufig auch gewisser geänderter Abläufe der Arbeit, gerade was die nötige Zusammenarbeit und das Zusammenwirken der neu gebildeten Zentralstelle mit den jeweils fachlich von den Beschaffungsvorgängen betroffenen sog. Fachdienststellen betrifft. Die hier in Rede stehenden Regelungen sind allesamt Ausdruck einer insoweit nunmehr nötigen stärkeren innerbehördlichen Kommunikation sowie Aufteilung von (ineinandergreifenden) Arbeitsvorgängen. Vor diesem Hintergrund unterscheidet sich der vorliegende Fall nicht wesentlich von der - oben angeführten - Konstellation, in welcher der einzelne Sachbearbeiter als mittelbare Folge der Zuweisung anderer Aufgaben nunmehr auch andere Arbeitsschritte als bisher vornehmen muss. Denn sowohl bei der organisatorischen Aufteilung einer bisher als Einheit wahrgenommenen Aufgabe in verschiedene Teilaufgaben als auch bei der grundsätzlichen Verlagerung einer Aufgabe auf eine andere Stelle unter Verbleib bestimmter Beratungs- und Unterstützungsfunktionen bei der bisherigen Stelle geht es um Maßnahmen der Behördenorganisation bzw. - was die Zuordnung zu den Beschäftigten betrifft - der Geschäftsverteilung. Beschränkt sich der Dienststellenleiter auf die vollziehende Umsetzung solcher Maßnahmen, wie es in der hier in Rede stehenden Dienstanweisung geschehen ist, so kann der Antragsteller nicht mit Erfolg die Mitbestimmung nach § 72 Abs. 3 Nr. 5 - 3. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW einfordern. Ansonsten würde nämlich der gesetzlich bestimmte Ausschluss der Mitbestimmung bei Maßnahmen der Behördenorganisation einschließlich solcher der Geschäftsverteilung im Ergebnis wieder unterlaufen.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.