Oberverwaltungsgericht NRW, 19 B 2313/02

G r ü n d e :

Der einem Tötungsdelikt zum Opfer gefallene Antragsteller begehrte mit seinem Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die Aussetzung der sofortigen Vollziehung der mit Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 5. April 2002 angeordneten Entziehung des ihm ausgestellten Reiseausweises nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (Genfer Konvention - GK -). Sein Begehren hatte somit höchstpersönlichen Charakter; mit seinem Tod hat es sich daher erledigt.

Da das Verfahren durch den Tod des bisherigen Antragstellers gemäß § 173 VwGO, § 246 Abs. 1 ZPO nicht unterbrochen worden ist und die Vollmacht des Antragstellers nach § 173 VwGO, § 86 ZPO über seinen Tod hinaus gilt, konnte der Rechtsstreit von Seiten der Beteiligten übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt werden. Dies ist geschehen. Daher ist das Verfahren nach §§ 87 a Abs. 1 und 3, 92 Abs. 3 Satz 1, 125 Abs. 1 VwGO durch den Berichterstatter einzustellen. Die erstinstanzliche Entscheidung ist wirkungslos (§ 173 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung). Für den Ausspruch dieser Rechtsfolgen und die gemäß § 161 Abs. 2 VwGO zu treffende Kostenentscheidung bedarf es nicht der Ermittlung der Erben des verstorbenen Antragstellers.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. Oktober 1984 - 1 C 66.81 - und 4. März 1994 - 11 B 13.94 -; OVG NRW, Beschluss vom 30. März 1995 - 19 A 3275/94 - und Urteil vom 25. Juli 1985 - 8 A 2924/83 -, NJW 1986, 1707; Bad.- Württ. VGH, Beschluss vom 16. Februar 1983 - 10 S 1178/80 -, NJW 1984, 195.

Über die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge ist gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. Die Berücksichtigung des bisherigen, nämlich bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses gegebenen Sach- und Streitstandes gebietet nach der Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache aus Gründen der Prozessökonomie und auch der Rechtsschutzgewährung keine eingehende, den Streitstoff in tatsächlicher Hinsicht bis ins Einzelne aufbereitende und alle rechtlich relevanten Aspekte würdigende Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs.

Danach ist es gerechtfertigt, die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge den Erben des Antragstellers und nicht (auch) dem Antragsgegner aufzuerlegen, weil das Aussetzungsbegehren auch bei summarischer Prüfung im Beschwerdeverfahren voraussichtlich keinen Erfolg gehabt hätte.

Das Verwaltungsgericht hat die Ablehnung des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO maßgeblich darauf gestützt, dass das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der Entziehung des dem Antragsteller nach Art. 28 Nr. 1 Satz 1 GK ausgestellten - nach den vorliegenden Unterlagen abweichend von § 5 des Anhangs der Genfer Konvention mit einer Geltungsdauer von 10 Jahren versehenen - Reiseausweises sein mangels Freizügigkeit und Reisefreiheit ohnehin gering zu veranschlagendes Interesse, vorläufig weiter über den Reiseausweis verfügen zu können, überwiegt; es bestehe ein sofort zur Geltung zu bringendes öffentliches Interesse daran, den zu Gunsten des Antragstellers hervorgerufenen Rechtsschein zu beseitigen, trotz Beendigung des rechtmäßigen Aufenthalts nach bestandskräftiger Ausweisung als anerkannter Flüchtling Freizügigkeit innerhalb und Reisefreiheit außerhalb des Bundesgebiets zu genießen, und zu verhindern, dass die Ausweisung und der mit ihr verfolgte Zweck in Leere laufen. Das Verwaltungsgericht hat bei dieser Interessenabwägung eingestellt, dass die Rechtmäßigkeit der Entziehung des Reiseausweises nicht am Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage scheitert und auch sonst die offensichtliche Rechtswidrigkeit der Entziehungsverfügung nicht anzunehmen ist. Diesen Erwägungen hat der Antragsteller mit seinem Beschwerdevorbringen keine tragfähigen Gründe entgegengesetzt. Dieses beschränkt sich im Wesentlichen auf den Einwand, weder die Genfer Konvention noch innerstaatliche ausländerrechtliche Vorschriften enthielten eine Ermächtigungsgrundlage für die Entziehung eines Reiseausweises nach der Genfer Konvention; eine analoge Anwendung von innerstaatlichen Vorschriften verbiete sich, weil Art. 28 GK lediglich bestimme, unter welchen Voraussetzungen Reiseausweise ausgestellt würden, und eine - nicht vorgesehene - Entziehung eben nicht ohne Weiteres ermöglicht werden solle, da der Flüchtlingsstatus bestehen bleibe, auch wenn im Nachhinein die Voraussetzung des rechtmäßigen Aufenthalts entfalle.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend zu Grunde gelegt, dass weder in der Genfer Konvention, nach deren Art. 28 Nr. 1 Satz 1 Flüchtlingen, die sich rechtmäßig im Gebiet eines vertragsschließenden Staates aufhalten, Reiseausweise ausgestellt werden, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen, noch im Anhang dazu ausdrücklich eine Ermächtigungsgrundlage für die Entziehung des Reiseausweises geregelt ist, dies aber den Rückgriff auf innerstaatliche Rechtsvorschriften als Ermächtigungsgrundlage nicht hindert. Die Genfer Konvention ist durch Gesetz vom 1. September 1953, BGBl II, 559, in innerstaatliches deutsches Recht transformiert worden und ist dadurch Bestandteil des positiven Rechts der Bundesrepublik Deutschland im Range eines Bundesgesetzes. Die Bundesrepublik Deutschland hat damit die innerstaatlichen Voraussetzungen geschaffen, um als Vertragsstaat der Konvention die daraus erwachsenen völkerrechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Januar 1994 - 9 C 48.92 -, BVerwGE 95, 42 (45 ff.) = NVwZ 1994, 497 (498); Klos, ZAR 2000, 202.

Erst kraft der Transformation in innerstaatliches Recht durch das Zustimmungsgesetz kann ein Ausländer, wenn die Genfer Konvention auf ihn anwendbar ist, aus der völkervertragsrechtlichen Vorschrift des Art. 28 Nr. 1 Satz 1 GK unmittelbar einen Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises herleiten.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 1992 - 1 C 21.87 -, BVerwGE 89, 296 (299 f.), 4. Juni 1991 - 1 C 42.88 -, BVerwGE 88, 254 (257), 16. Oktober 1990 - 1 C 15.88 -, BVerwGE 87, 11 (13 f.) und 1. März 1957 - I C 80.55 -, BVerwGE 4, 309 (310 f.).

Für die Frage nach einer Ermächtigungsgrundlage für die Entziehung des Reiseausweises ist danach das deutsche innerstaatliche Recht in den Blick zu nehmen. Auch sonst liegt es in der Gestaltungsfreiheit des innerstaatlichen Gesetzgebers, die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts eines ausländischen Flüchtlings und die sich daran anknüpfenden Rechtsfolgen unter Beachtung der Vorgaben der Konvention zu regeln.

Es spricht Einiges dafür, dass das deutsche innerstaatliche Recht eine Rechtsgrundlage für die Entziehung des Reiseausweises nach der Genfer Konvention enthält, so dass aus den vom Antragsteller vorgetragenen Gründen der Schluss auf eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Ausweisentziehung nicht angeht. Eine unmittelbare Anwendung von § 8 PassG scheidet allerdings aus. Anders als § 8 PassG in der Fassung des Gesetzes über das Passwesen vom 4. März 1952, BGBl I, 290, der gemäß § 3 Abs. 3 PassG 1952 auf einen Passersatz, also nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 c) der Verordnung hierzu vom 17. Mai 1952, BGBl I, 295, auch auf einen Reiseausweis nach der Genfer Konvention Anwendung fand,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 1967 - I CB 7.65 -, Buchholz 402.00, § 7 PassG Nr. 7,

betrifft diese Vorschrift seit der Aufnahme der Regelungen über die Ausweispflicht und Pässe von Ausländern in das Ausländergesetz (vgl. § 55 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965, BGBl I 353) nur Pässe von Deutschen. Als Rechtsgrundlage kommen aber die allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts über die Rücknahme oder den Widerruf von Verwaltungsakten (§§ 48, 49, 52 VwVfG), also auch des der Ausstellung eines Reiseausweises zu Grunde liegenden Verwaltungsakts, in Betracht,

so Hess. VGH, Beschluss vom 7. Dezember 1988 - 10 TH 4228/88 -, InfAuslR 1989, 86 (87), vgl. ferner Kloesel/Christ, Deutsches Ausländerrecht, Stand November 1989, B. 1.2, Art. 28 GK, Anm. 5.,

- hier § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG, wonach ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt widerrufen werden darf, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde -. Alternativ kann eine entsprechende Anwendung von § 8 PassG, § 18 DVAuslG in Betracht gezogen werden, wenn trotz der vorgenannten allgemeinen Vorschriften wegen des speziellen Anwendungsfalls auf dem Gebiet des Pass- und Ausweisrechts und der hier maßgeblichen Erfordernisse und mit Blick auf die oben angesprochene Gesetzgebungsgeschichte eine planwidrige (unbeabsichtigte) Regelungslücke anzunehmen ist, die im Hinblick darauf, dass der Reiseausweis nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 b) DVAuslG als Passersatz für Ausländer zugelassen ist, und unter Berücksichtigung einer vom Verwaltungsgericht angeführten vergleichbaren Interessenlage durch eine analoge Anwendung der genannten Vorschriften zu schließen ist. Nach § 8 PassG kann ein Pass oder ein ausschließlich als Passersatz bestimmter amtlicher Ausweis dem Inhaber entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die nach § 7 Abs. 1 die Passversagung rechtfertigen würden; nach § 18 DVAuslG wird das Reisedokument (§ 14 Abs. 1 Nr. 1, § 15 DVAuslG) in der Regel entzogen, wenn die Ausstellungsvoraussetzungen entfallen sind.

Es sprechen bei summarischer Prüfung keine Gründe dagegen, dass eine solche Auslegung und Anwendung des innerstaatlichen Rechts mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus der Genfer Konvention im Einklang steht,

vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Beschluss vom 26. März 1987 - 2 BvR 589/79 u. a. -, BVerfGE 74, 358 (370),

wie sie sich bei der vom Gericht eigenverantwortlich vorzunehmenden Auslegung der Genfer Konvention aus den nach Art. 31 der Wiener Vertragsrechtkonvention, BGBl 1985 II, 926, vorrangigen Gesichtpunkten der gewöhnlichen Bedeutung der Vertragsbestimmungen in ihrem Zusammenhang sowie aus deren Ziel und Zweck ergeben. Die Zulassung der Entziehung des Reiseausweises bei Wegfall der Ausstellungsvoraussetzungen - hier derjenigen des rechtmäßigen Aufenthalts - beinhaltet insbesondere keine Schlechterstellung des anerkannten Flüchtlings als Inhaber des Reiseausweises im Vergleich mit anderen Ausländern oder mit deutschen Staatsangehörigen (vgl. Art. 4, 6, 7, 13 ff. GK). Auch Ziel und Zweck der von der Entziehung des Reiseausweises berührten Bestimmungen über die Freizügigkeit im Aufnahmestaat (Art. 26 GK) und die Reisefreiheit (Art. 28 GK) stehen der Zulässigkeit der Entziehung des Reiseausweises bei Wegfall der Ausstellungsvoraussetzung des rechtmäßigen Aufenthalts nicht entgegen, da nach den genannten Bestimmungen die Freizügigkeit und die Vergünstigungen, die der Reiseausweis nach §§ 7 bis 9, 13 des Anhangs der Genfer Konvention in Bezug auf Reisen außerhalb Deutschlands oder die Einreise anerkannter Flüchtlinge in die Bundesrepublik Deutschland oder einen anderen Staat unter Befreiung vom Sichtvermerkszwang vermittelt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1991, a.a.O., S. 256,

nur den anerkannten Flüchtlingen eingeräumt sind, die sich rechtmäßig im Gebiet des Aufnahmestaates aufhalten. Mit der Bindung an die materiellen Voraussetzungen sind die Vergünstigungen nicht dauerhaft. Dem entspricht es, dass die Geltungsdauer des Reiseausweises nach § 5 des Anhangs der Genfer Konvention je nach Wahl der ausstellenden Behörde ein Jahr oder zwei Jahre beträgt, was auch dann, wenn der Flüchtlingsstatus als solcher nicht in Frage gestellt ist, die Prüfung der Ausstellungsvoraussetzungen zur Erneuerung oder Verlängerung und deren Versagung bei Wegfall der Voraussetzungen einschließt. Angesichts dessen dürfte nach den Zielen der Genfer Konvention die Innehabung eines Reiseausweises nach Wegfall der Ausstellungsvoraussetzungen, aber vor Ablauf der Geltungsdauer nicht schutzwürdig sein. Daher steht die innerstaatliche Zulässigkeit der Entziehung des Reiseausweises bei Wegfall der Ausstellungsvoraussetzungen, an die auch die Freizügigkeit und die Reisefreiheit im Sinne der Konvention anknüpfen, auch mit dem Grundsatz, dass die Vergünstigungen praktisch wirksam und effektiv zur Geltung zu bringen sind (Prinzip des effet utile),

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. April 1997 - 9 C 38.96 -, BVerwGE 104, 265 (273) zur EMRK; Buß, DÖV 1998, 323 (328),

in Einklang, zumal der Flüchtlingsstatus als solcher und das Verbot der Abschiebung (Art. 33 GK) durch die Entziehung des Reiseausweises nicht berührt werden.

Da die Rechtsanwendung auf den konkreten Fall des Antragstellers, dessen rechtmäßiger Aufenthalt im Bundesgebiet auf Grund der bestandskräftigen Ausweisung vom 12. Oktober 1999 und des Erlöschens der Aufenthaltserlaubnis (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 AuslG) entfallen war, und die Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden sind, bot das Aussetzungsbegehren bei Erledigung des Rechtsstreits keine Aussicht auf Erfolg.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).