Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 4859/00

G r ü n d e :

Der 1969 in Rumänien geborene Kläger, der deutscher Staatsangehöriger ist, absolvierte von 1988 bis 1993 ein Studium an der Universität für Medizin und Pharmazie "D. E. ", Fakultät für Zahnmedizin, in C. /Rumänien. Im September 1993 erhielt er von der dortigen Diplom-Prüfungskommission das Diplom "Doktor-Arzt in der Fachrichtung Stomatologie".

Im Oktober 1993 erteilte die Beklagte dem Kläger eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs, die in der Folgezeit verlängert wurde. Im Juli 1995 beantragte der Kläger erstmals die Erteilung der Approbation als Zahnarzt. Mit Bescheid vom 6. August 1998 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Der Kläger habe zwar den Nachweis einer abgeschlossenen zahnärztlichen Ausbildung erbracht. Es fehle jedoch ein Nachweis der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes. Der Kläger habe im März und Juni 1996 und im Februar 1998 jeweils an einem Fachgespräch vor der Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Nordrhein bzw. Westfalen- Lippe teilgenommen, dabei aber nicht die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nachgewiesen. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 4. Januar 1999 zurück.

Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, für die Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes komme es ausschließlich auf die objektiven Umstände des jeweiligen Ausbildungsganges an. Für das geforderte Ablegen einer praktischen und theoretischen Prüfung fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Er habe durch Vorlage eines umfangreichen Zeugnisses eines niedergelassenen Zahnarztes die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nachgewiesen. Gutachterliche Stellungnahmen, auf die sich die Beklagte bei der Verneinung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach einem zahnärztlichen Studium in Rumänien mit einem Zahnarztstudium in Deutschland berufe, träfen nicht zu.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 6. August 1998 und des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 1999 zu verpflichten, ihm die Approbation als Zahnarzt zu erteilen.

Die Beklagte hat geltend gemacht, die zahnärztliche Ausbildung in Rumänien weise gegenüber derjenigen in Deutschland Defizite auf, so dass eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht gegeben sei, und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch Urteil vom 29. August 2000, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Der Kläger habe auf Grund seines fünfjährigen Studiums in Rumänien nicht einen Ausbildungsstand erlangt, der dem Ausbildungsstand nach einem zahnmedizinischen Studium auf Grund der deutschen Approbationsordnung für Zahnärzte gleichwertig sei. Es fehle insoweit jedenfalls an einer gleichwertigen Art und Weise der Vermittlung des Ausbildungsstoffes und einer gleichwertigen Leistungskontrolle.

Mit der - zugelassenen - Berufung hat der Kläger mit dem Vorbringen, die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes sei nur nach objektiven Umständen zu beurteilen und danach zu bejahen, zunächst das Begehren auf Verpflichtung der Beklagten, ihm die Approbation als Zahnarzt zu erteilen, weiter verfolgt. Nach einer Anfang 2002 in Kraft getretenen Änderung der maßgebenden Bestimmung des § 2 Zahnheilkundegesetz beantragt der Kläger nunmehr,

festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 6. August 1998 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 4. Januar 1999 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte hat sich seither nicht mehr zur Sache geäußert.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er sie mit dem nunmehr noch anhängigen Feststellungsbegehren einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind vorher zu dieser Entscheidungsform gehört worden. Der Entscheidung nach § 130a VwGO steht auch nicht entgegen, dass der Kläger im Berufungsverfahren mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 22. Oktober 2002 eine "Klageänderung" angebracht hat. Zwar darf eine Entscheidung nach § 130a VwGO nicht ergehen, wenn sich im Berufungsverfahren durch die Änderung des Streitgegenstandes in Folge einer Klageänderung neue Rechts- und Tatsachenfragen ergeben und den Beteiligten die Möglichkeit genommen wird, ihren Standpunkt zu dem geänderten Streitgegenstand in einer öffentlichen mündlichen Verhandlung vorzutragen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. September 1998 - 8 B 102/98 -, NVwZ 1999, 1000.

Eine derartige Änderung des Streitgegenstandes mit veränderten, bisher nicht relevanten Rechts- und Tatsachenfragen ist aber im vorliegenden Verfahren nicht gegeben, weil die Frage der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide der Beklagten, die der Kläger nunmehr festgestellt wissen will, auch bisher schon Gegenstand des Verfahrens war.

Zwar war aus dem als "Klageänderung" bezeichneten Schriftsatz der Bevollmächtigten des Klägers vom 22. Oktober 2002 nicht eindeutig erkennbar, ob die begehrte Feststellung der Rechtswidrigkeit der die Approbation als Zahnarzt versagenden Bescheide im Rahmen einer Feststellungsklage nach § 43 VwGO oder als sog. Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO verfolgt werden sollte. Nach dem Hinweis auf die entsprechende Anwendbarkeit des "§ 113 Absatz 1 VwGO auf erledigte Verpflichtungsbegehren" geht der Senat aber von einem Feststellungsbegehren im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aus. Unter Berücksichtigung dessen, dass es sich ursprünglich um eine Verpflichtungsklage gehandelt hat und diese an die Versagung einer von der Behörde begehrten Maßnahme anknüpfte, legt er dabei den Antrag dahin aus, festzustellen, dass die die Approbation versagenden Bescheide rechtswidrig waren und die Beklagte vor dem Inkrafttreten der relevanten Änderung des Zahnheilkundegesetzes - ZHG - zur Erteilung der Approbation als Zahnarzt verpflichtet gewesen wäre.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1989 - 1 C 40.88 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 206; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, Rdnr. 100, 103.

Durch Artikel 14 des Gesetzes über den Beruf der Podologin und des Podologen und zur Änderung anderer Gesetze vom 4. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3320, 3325) wurde der für die Approbationserteilung maßgebende § 2 Abs. 2 ZHG in der Weise geändert, dass, wenn "die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht gegeben oder sie nur mit unangemessenem zeitlichen oder sachlichen Aufwand feststellbar ist, ein gleichwertiger Kenntnisstand nachzuweisen ist und der Nachweis durch das Ablegen einer Prüfung erbracht wird, die sich auf den Inhalt der Staatlichen Abschlussprüfung erstreckt", während nach der früher geltenden Fassung des § 2 Abs. 2 ZHG die Approbation als Zahnarzt u.a. zu erteilen war, wenn der Antragsteller "eine außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes abgeschlossene Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs erworben hat und die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist". Es ist anerkannt, dass bei einer Änderung der Rechtslage zum Nachteil des Klägers während der Anhängigkeit einer Verpflichtungsklage - von einer derartigen Änderung der Rechtslage ist hier auszugehen - die dazu gestellten Anträge in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auf einen Antrag umgestellt werden können, mit dem die Feststellung der Rechtswidrigkeit der ablehnenden Bescheide begehrt wird, auch wenn sich das Verpflichtungsbegehren nicht im strengen Wortsinne "erledigt" hat. Auch in diesem Fall gilt der an den Grundsätzen der Prozessökonomie orientierte Gedanke, dass ein Kläger, der in einem - unter entsprechendem Aufwand betriebenen und einen bestimmten Stand aufweisenden - Verfahren auf Grund eines bestimmten Ereignisses sein ursprüngliches Klageziel nicht mehr erreichen kann, nicht um die "Früchte" seiner bisherigen Prozessführung gebracht werden darf und dass deshalb § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend anzuwenden ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 1999 - 4 C 4/98 -, NVwZ 1999, 1105, vom 20. April 1994 - 11 C 60/92 -, NVwZ-RR 1995, 172, vom 29. April 1992 - 4 C 29/90 -, NVwZ 1992, 1092, vom 12. September 1989 - 1 C 40.88 -,a.a.O., und vom 24. Oktober 1980 - 4 C 3/78 -, NJW 1981, 2426; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Januar 1997 - 5 S 3206/95 -, NVwZ-RR 1998, 549; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 113 Rn. 110.

Ob in dem Übergang von der Verpflichtungsklage zur Feststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (auch) eine Klageänderung i.S.d. § 91 VwGO liegt,

verneinend BVerwG, Urteile vom 20. April 1994 - 11 C 60/92 -a.a.O., vom 22. März 1990 - 2 C 2.88 -, Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 216, und vom 12. September 1989 - 1 C 40.88 -, a.a.O.; a.A. offenbar BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - 4 C 4/98 -, a.a.O.

kann letztlich dahinstehen, weil nach dem Gedanken der Prozessökonomie auch bei Annahme einer solchen diese als sachdienlich angesehen werden muss.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unzulässig, weil der Kläger kein berechtigtes Interesse an der von ihm begehrten Feststellung dargelegt hat.

Die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage setzt u.a. voraus, dass der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Dazu gehört vor dem Hintergrund der Frage, ob der Kläger mit dem Urteil "etwas anfangen kann" und dieses geeignet ist, seine Position zu stärken, jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 1976 - I WB 54.74 -, BVerwGE 53,134, Urteile vom 20. April 1994 - 11 C 60/92 -, a.a.O. und vom 12. September 1989 - 1 C 40.88 -, a.a.O.,

wobei der Kläger sein berechtigtes Feststellungsinteresse substantiiert darlegen muss.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1991 - 1 C 42.90 -, Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 238; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Januar 1997 - 5 S 3206/95 -, a.a.O., Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Dezember 2001, § 113 Rdn. 162; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § § 113 Rdn. 90.

Der Kläger trägt vor, er habe sich auf Grund der rechtswidrigen Verweigerungshaltung der Beklagten beruflich anderweitig orientieren müssen; es sei "nicht auszuschließen, dass sich auf Grund der anderweitigen beruflichen Tätigkeit ein Einkommensverlust darstellt als adäquate Folge der rechtswidrigen Versagung der Approbation", er hätte, wenn ihm die Approbation fristgerecht erteilt worden wäre, seinerzeit die Möglichkeit des Erwerbs und der Übernahme einer zahnärztlichen Praxis und der zugehörigen Immobilie gehabt; er beabsichtige, Schadensersatzansprüche gegenüber der Beklagten geltend zu machen. Bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die der Vorbereitung eines Amtshaftungsverfahrens vor dem Zivilgericht dienen soll, ist das Feststellungsinteresse aber nur zu bejahen, wenn ein solcher Prozess bereits anhängig, mit Sicherheit zu erwarten oder ernsthaft beabsichtigt ist, die begehrte Feststellung in diesem Verfahren erheblich und die Rechtsverfolgung nicht offensichtlich aussichtslos ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. November 1998 - 11 A 2641/94 -, NWVBl. 1999, 342; VGH Baden- Württemberg, Urteil vom 21. Januar 1997 - 5 S 3206/95 -, a.a.O.; Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 113 Rdnr. 95.

An diesen Voraussetzungen fehlt es jedoch. In dem zunächst für das Feststellungsinteresse geltend gemachten, allgemein gehaltenen Vorbringen des Klägers, es sei nicht auszuschließen, dass sich aufgrund seiner anderweitigen beruflichen Tätigkeit ein Einkommensverlust darstelle, kommt nicht die ernsthafte Absicht zum Ausdruck, eine Schadensersatzklage anhängig machen zu wollen, und erst recht nicht seine Vorstellung, dass ihm überhaupt ein Schaden entstanden ist, der Gegenstand eines Amtshaftungsprozesses sein könnte. Die Behauptung eines eingetretenen Schadens setzt zwingend eine Gegenüberstellung der Einkommensverhältnisse bzw. des verbleibenden Gewinns, die/der bei rechtzeitiger Erteilung der Approbation als Zahnarzt zu erwarten gewesen wäre, und der finanziellen Verhältnisse. die sich aufgrund seiner anderweitigen beruflichen Tätigkeit ergeben haben, sowie eine jedenfalls annähernde Angabe der Schadenshöhe (vgl. insoweit Fallkonstellation zu OVG NRW, Urteil vom 23. April 1996 - 10 A 620/91 -, NVwZ 1997, 598) voraus. An derartigen substantiierenden Angaben für einen beabsichtigen Schadensersatzprozess fehlt es aber. Dies gilt auch im Hinblick auf das Schreiben der Bevollmächtigten des Klägers vom 10. Januar 2003 in Verbindung mit der zugehörigen Erklärung des Dr. F. , Duisburg, weil darin nur von einer für Ende 1998 ins Auge gefassten Möglichkeit der Übernahme der Praxis des Dr. F. durch den Kläger zu einem Preis von 450.000,00 DM und einer Option für die zugehörige Immobilie ebenfalls für 450.000,00 DM die Rede ist. Der bloße Hinweis auf diese Möglichkeiten, ohne dass die damit und mit der Übernahme und Einrichtung der Praxis verbundenen wirtschaftlichen Belastungen genannt werden und ohne dass die mit einer Praxisübernahme verbundenen Einkünfte und finanziellen Belastungen in Relation gesetzt werden zu den Einkünften, die der Kläger ohne Approbation als Zahnarzt erzielen konnte bzw. erzielt hat, reicht aber im Sinne einer nachvollziehbaren Schadensdarlegung, die Grundlage für einen Amtshaftungsprozess sein soll, nicht aus. Auch insoweit ist nicht erkennbar, ob dem Kläger aufgrund des Handelns der Beklagten überhaupt ein Schaden entstanden ist und wenn ja, in welcher Höhe. Die Annahme einer ernsthaften Absicht des Klägers, einen solchen Amtshaftungsprozess führen zu wollen, ist daher nicht gerechtfertigt.

Im Übrigen erscheint, selbst wenn insoweit strenge Anforderungen gestellt werden, ein Amtshaftungsprozess auch als offensichtlich aussichtslos, weil die die Approbation versagenden Bescheide der Beklagten durch das Verwaltungsgericht bestätigt worden sind und für diesen Fall angenommen wird, dass es an dem für den Amtshaftungsanspruch erforderlichen Verschulden des Amtswalters fehlt, zumal keine besonderen Umstände dafür ersichtlich sind, dass der Amtswalter es "besser" als das Gericht hätte wissen müssen oder die erstinstanzliche Bestätigung der von der Beklagten abgelehnten Maßnahme handgreiflich falsch ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1991 - 1 C 42.90 -, a.a.O., Beschluss vom 9. August 1990 - 1 B 94.90 -, Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 220; OVG NRW, Urteil vom 13. November 1998 - 11 A 2641/94 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Januar 1997 - 5 S 3206/95 -, a.a.O.

Ein berechtigtes Interesse des Klägers für die Fortsetzungsfeststellungsklage ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation. Ein Rehabilitationsinteresse rechtfertigt ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse (nur) dann, wenn eine fortdauernde diskriminierende Wirkung eines erledigten Verwaltungsaktes mit einer fortwirkenden Grundrechtsbetroffenheit dargetan wird und/oder wenn ungünstige Nachwirkungen der inzwischen erledigten behördlichen Maßnahme bestehen und diesen Wirkungen nur durch eine gerichtliche Sachentscheidung wirksam begegnet werden kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. März 1976 - I WB 54.74 -, a.a.O., Urteil vom 21. November 1980 - 7 C 18.79 -, BVerwGE 61,164, Beschluss vom 9. August 1990 - 1 B 94/90 -, a.a.O.; Schoch/Schmidt- Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 113 Rdnr. 92; Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rdn. 170 ff.

Eine derartige Konstellation ist hier nicht gegeben. Von einer Diskriminierung kann nur die Rede sein bei ehrenrührigen und ehrverletzenden, persönliche Vorwürfe oder Bemakelungen enthaltenden Formulierungen in einem Verwaltungsakt.

Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 113 Rdnr. 92; Sodan/Ziekow, a.a.O., § 113 Rdn. 170 ff.

Das ist in Bezug auf den Kläger nicht der Fall, weil die Erteilung der Approbation durch die Beklagte nicht wegen (fehlender) persönlicher Eigenschaften des Klägers abgelehnt worden ist, also nicht etwa seine persönliche Zuverlässigkeit oder Würdigkeit in Frage gestellt wurde, sondern die Ablehnung mit der fehlenden Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach seiner zahnärztlichen Ausbildung in C. begründet wurde. Diese an objektive Kriterien anknüpfende Wertung beinhaltet kein persönliches Werturteil und stellt daher keine persönliche Diskriminierung dar, zumal sowohl der Öffentlichkeit als auch der Zahnärzteschaft bewußt ist, dass bei zahnärztlichen Ausbildungen im Ausland Defizite im Ausbildungsstand gegenüber einer Ausbildung in Deutschland bestehen können und dementsprechend die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes von Bedeutung ist. Abträgliche Nachwirkungen der Versagung der Approbation, die nur durch eine gerichtliche Sachentscheidung ausgeglichen werden könnten, sind angesichts dessen, dass der Kläger nach der Änderung des Zahnheilkundegestzes selbst nicht mehr von einem Anspruch auf Erteilung der Approbation ausgeht, und er derzeit offenbar einer Berufstätigkeit nachgeht, die die Approbation nicht erfordert; gleichfalls nicht anzunehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 GKG und entspricht der üblichen Wertannahme des Senats in vergleichbaren Fällen.

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses einzulegen. Die Beschwerde muss den angefochtenen Beschluss bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.