Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 480/01

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Trockenabgrabung von Sand und Kies.

Die Abgrabung ist auf den Grundstücken E. , Gemarkung F. , Flur 12, Flurstücke 38, 78 bis 82 (W. ) beabsichtigt. Die Grundstücke liegen nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Fassung vom 22. Juni 1999 stellt die Grundstücke als Fläche für die Landwirtschaft dar. Nördlich der geplanten Abgrabung - nur getrennt durch die Landstraße Nr. 33 - liegt das Naturschutzgebiet "Friesheimer Busch". Die für die Abgrabung vorgesehenen Grundstücke werden - ebenso wie die südlich, westlich und östlich angrenzenden Grundstücke - derzeit landwirtschaftlich genutzt. Sie grenzen nicht an eine bestehende Abgrabung an.

Am 5. August 1994 unterrichteten die J. S. GmbH und die T. -Kies-Werke P. E. GmbH den Beklagten nach § 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) über ein geplantes Abgrabungsvorhaben in E. -F. und reichten zur Vorbereitung eines Scoping-Termins Antragsunterlagen ein. Nach Durchführung des Scoping-Termins am 11. Oktober 1994 teilte der Beklagte der J. S. GmbH und der T. -Kies-Werke P. E. GmbH den voraussichtlichen Umfang der Umweltverträglichkeitsprüfung mit.

Am 2. April 1997 stellte die Klägerin beim Beklagten den Antrag auf Genehmigung der zuvor bereits in Aussicht genommenen Abgrabung. Nach ihren Angaben soll die Abgrabung auf einer Fläche von rund 32 ha bei einer Abbautiefe von 40 m durchgeführt werden. Die dem Antrag beigefügte Massenberechnung geht von einem abzugrabenden Material von 10.000.183 m3 aus. Die Auskiesung soll bei einem Abgrabungsbeginn im Jahre 1997 bis zum Jahr 2026 dauern.

In dem vom Beklagten durchgeführten Verfahren der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange machten u.a. die Untere Landschaftsbehörde und die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten im Hinblick auf die Nähe der Abgrabung zum Naturschutzgebiet "Friesheimer Busch" Bedenken gegen die Abgrabung geltend. Im Wesentlichen verwiesen sie darauf, dass Veränderungen des Zuflusses von Oberflächen- und Dränwasser negative Auswirkungen auf den Waldbestand haben könnten sowie Lärm und Staub durch die Abgrabungstätigkeit und der LKW-Verkehr Flora und Fauna im Naturschutzgebiet beeinträchtigen könnten. Dies sei in der dem Antrag beigefügten Umweltverträglichkeitsstudie nicht hinreichend untersucht. Die zu erwartenden Beeinträchtigungen wögen umso schwerer, als das Naturschutzgebiet bereits durch die nördlich des Gebietes bestehenden Abgrabungen belastet werde. Die Untere Landschaftsbehörde wies zudem darauf hin, dass die Umweltverträglichkeitsstudie von falschen tatsächlichen Grundlagen ausgehe, weil dort unzutreffend von der Existenz eines militärischen Sperrgebietes und eines Schießplatzes im Naturschutzgebiet ausgegangen werde.

Der Stadtdirektor der Beigeladenen, die der Beklagte im Rahmen des Verfahrens zur Beteiligung Träger öffentlicher Belange unter dem 16. Mai 1997 zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert hatte, teilte dem Beklagten am 30. Juni 1997 mit, dass die Beigeladene die beantragte Abgrabung ablehne. Sie entspreche nicht der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung nach § 5 BauGB. Der Planungsausschuss des Rates der Beigeladenen habe am 17. Juni 1997 die Inhalte eines Vorentwurfes eines neuen Flächennutzungsplanes beschlossen. Dieser beinhalte entsprechend dem in Aufstellung befindlichen Gebietsentwicklungsplan des Regierungsbezirkes Köln die Ausweisung eines Vorranggebietes für Abgrabungen im Bereich E. -G. . Das Vorhaben der Klägerin liege außerhalb dieses Vorranggebietes.

Mit Bescheid vom 7. August 1997 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung verwies er darauf, dass die Beigeladene am 30. Juni 1997 das nach § 36 Abs. 1 BauGB für die Erteilung der Genehmigung erforderliche Einvernehmen verweigert habe. Zudem sprächen Gründe des Landschafts- und Naturschutzes sowie landesplanerische Gesichtspunkte gegen das Vorhaben.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 18. August 1997 Widerspruch mit der Begründung ein, dass die Beigeladene ihr Einvernehmen zu Unrecht versagt habe. Der in Aufstellung befindliche Flächennutzungsplan berücksichtige nicht die Privilegierung von Abgrabungen im Außenbereich, die Ausdruck des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes sei.

In einer auf Veranlassung der Widerspruchsbehörde eingeholten Stellungnahme teilte der Stadtdirektor der Beigeladenen mit, dass der Ausschuss des Rates für Umwelt- und Denkmalschutz dem Rat empfohlen habe, das Einvernehmen der Beigeladenen zum Vorhaben der Klägerin zu versagen. Die Untere und die Obere Landschaftsbehörden hielten gegenüber der Widerspruchsbehörde an ihrer Auffassung fest, dass das Vorhaben der Klägerin mit den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes nicht vereinbar sei. Wegen der Größe des Vorhabens handele es sich um einen erheblichen und langandauernden Eingriff im Umfeld des Naturschutzgebietes "Friesheimer Busch".

Mit Widerspruchsbescheid vom 28. September 1998 - zugestellt am 29. September 1998 - wies die Bezirksregierung Köln den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass die im Zusammenhang mit der Wassergewinnungsanlage D. bisher geltend gemachten wasserwirtschaftlichen Bedenken nicht aufrechterhalten würden. Ihnen könne durch der Genehmigung beizufügende Nebenbestimmungen Rechnung getragen werden. Das Vorhaben der Klägerin sei aber wegen seiner Nähe zum Naturschutzgebiet "Friesheimer Busch" mit den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes nicht vereinbar. Im Übrigen habe die Beigeladene das Einvernehmen zu Recht versagt. Sie habe eigene planerische Erwägungen angestellt, die dem Vorhaben der Klägerin entgegenstünden. Auch der in Aufstellung befindliche Gebietsentwicklungsplan sehe an anderen Stellen Bereiche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen (BASB) vor, die eine Abgrabung außerhalb dieser Bereiche ausschlössen.

Am 29. Oktober 1998 hat die Klägerin Klage erhoben.

Während des Klageverfahrens ist der geänderte Flächennutzungsplan der Beigeladenen am 22. Juni 1999 in Kraft getreten. Dieser stellt an fünf Stellen des Stadtgebietes der Beigeladenen Flächen für Abgrabungen dar. Drei Abgrabungen sind bereits genehmigt und deshalb lediglich nachrichtlich gekennzeichnet: die nordöstlich des Naturschutzgebietes "Friesheimer Busch" und südwestlich des Autobahnkreuzes Bliesheim gelegenen Bereiche sowie eine nordwestlich des Ortsteils B. gelegene Fläche. Für den Bereich in B. hatte der Entwurf des Flächennutzungsplanes zusätzlich eine Erweiterungsfläche vorgesehen. Diese Erweiterungsfläche wurde jedoch nicht in den endgültigen Flächennutzungsplan aufgenommen, weil die Bezirksregierung sie wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem damals in Aufstellung befindlichen Gebietsentwicklungsplan nicht genehmigt hatte. Eine vierte lediglich nachrichtlich gekennzeichnete Abgrabungsfläche ist nordöstlich des Ortsteils E. dargestellt. Im Anschluss an diesen Bereich ist ein ca. 33 ha großes Gebiet als Erweiterungsfläche für die bestehende Abgrabung ausgewiesen. Nordöstlich des Ortsteils G. ist eine insgesamt ca. 115 ha große Fläche als Abgrabungskonzentrationszone dargestellt. Ca. 35 ha dieses Bereichs sind bereits ausgekiest; weitere ca. 18 ha sind als Abgrabung genehmigt und sollen bis 2040 ausgebaut sein. Ca. 45 ha dieses Gebiets sind noch nicht genehmigte Abgrabungsfläche.

Der am 21. Mai 2001 in Kraft getretene Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Köln - Teilabschnitt Region Köln - (vgl. die Bekanntmachung seiner Genehmigung vom 10. April 2001, GV NRW S. 196) sieht an drei anderen Stellen als dem beabsichtigten Vorhabenstandort der Klägerin "Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BASB)" vor. Im Stadtgebiet der Beigeladenen sind dies die BASB G. (Nr. 10), Friesheimer Busch (Nr. 19) und E. (Nr. 21). Nach der textlichen Darstellung des Gebietsentwicklungsplanes sollen die Darstellungen der BASB neue Abgrabungen an anderer Stelle ausschließen.

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin vorgetragen, ihr Vorhaben sei genehmigungsfähig. Für die Erteilung der Genehmigung sei das Einvernehmen der Beigeladenen nicht erforderlich. Bei ihrer Abgrabung handele es sich nicht um eine solche größeren Umfangs im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB. Selbst wenn die von ihr begehrte Genehmigung das gemeindliche Einvernehmen voraussetze, gelte es gem. § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB als erteilt. Die Beigeladene habe es nicht wirksam innerhalb von 2 Monaten nach Ersuchen durch die Beklagte versagt. Der Stadtdirektor habe es mit Schreiben vom 30. Juni 1997 verweigert, ohne zuvor eine Entscheidung des Rates der Beigeladenen eingeholt zu haben. Ein Ratsbeschluss sei zwar im März 1998 ergangen, dieser sei aber verspätet. Im Übrigen habe die Beigeladene das Einvernehmen auch zu Unrecht versagt. Die geplante Abgrabung sei bauplanungsrechtlich zulässig. Insbesondere der Flächennutzungsplan der Beigeladenen stehe ihr nicht entgegen. Er beruhe nicht auf einer gerechten planerischen Abwägung, sondern stelle eine Gefälligkeitsplanung für die an den Abgrabungsstandorten E. und G. bereits ansässigen Abgrabungsunternehmen dar.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 7. August 1997 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 28. September 1998 zu verpflichten, die Genehmigung für eine Trockenabgrabung entsprechend ihrem Antrag vom 2. April 1997 zu erteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, die Abgrabung der Klägerin sei nicht genehmigungsfähig. Die begehrte Genehmigung habe ohne das Einvernehmen der Beigeladenen nicht erteilt werden dürfen. Das Einvernehmen sei auch erforderlich, weil das Vorhaben der Klägerin eine Abgrabung größeren Umfangs sei. Es sei auch rechtzeitig verweigert worden. Mit dem Schreiben des Stadtdirektors vom 30. Juni 1997 habe dieser im Außenverhältnis wirksam das Einvernehmen verweigert. Dies habe er auch zu Recht getan. Der Abgrabung der Klägerin stünden sowohl der Flächennutzungsplan der Beigeladenen als auch der Gebietsentwicklungsplan entgegen.

Die Beigeladene, die keinen Antrag gestellt hat, hat vorgetragen, dass sie das Einvernehmen rechtzeitig wirksam verweigert habe. Ihr Stadtdirektor habe das Einvernehmen als einfaches Geschäft der laufenden Verwaltung gem. § 28 GO NRW 1984 ohne Beteiligung des Stadtrates verweigern dürfen. Die Abgrabung sei planungsrechtlich unzulässig, weil sie außerhalb der in ihrem Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone und Erweiterungsflächen für Abgrabungen gelegen sei. Es bestünden keine Bedenken gegen die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans. Bei seiner Aufstellung seien die widerstreitenden Belange gerecht miteinander abgewogen worden. Eine Ausnahme von der regelmäßigen Aussschlusswirkung der Darstellungen ihres Flächennutzungsplanes liege nicht vor. Die Abgrabung der Klägerin greife in ein bislang von Abgrabungen unberührtes Gebiet ein und sei in umittelbarer Nähe zum Naturschutzgebiet "Friesheimer Busch" gelegen. Insbesondere die Wasserversorgung dieses Gebietes sei durch die Abgrabung gefährdet.

Durch Urteil vom 28. November 2000 - zugestellt am 21. Dezember 2000 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Genehmigung, weil die Beigeladene das nach § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche Einvernehmen nicht erteilt habe. Sie habe ihr Einvernehmen rechtzeitig, d.h. innerhalb der in § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB bezeichneten Zwei-Monats-Frist versagt. Es könne dahinstehen, ob es zur Versagung des Einvernehmens eines Ratsbeschlusses bedürfe. Die im Namen der Beigeladenen abgegebene Erklärung ihres Stadtdirektors vom 30. Juni 1997 sei in jedem Falle gem. §§ 55, 56 GO NRW 1984 wirksam, weil der Stadtdirektor die Beigeladene unbeschadet der Entscheidungsbefugnisse des Rates in Rechts- und Verwaltungsgeschäften vertrete. Die Beigeladene habe ihr Einvernehmen auch zu Recht versagt. Dem Vorhaben stünden gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB öffentliche Belange entgegen. Es liege außerhalb der in ihrem Flächennutzungsplan im nördlichen Stadtgebiet (Ortsteil G. ) dargestellten Abgrabungskonzentrationszone. Dass neben der Konzentrationszone noch weitere Erweiterungsflächen im Flächennutzungsplan dargestellt seien, lasse die Ausschlusswirkung der Konzentrationszone nicht entfallen. Jedenfalls neuen Abgrabungen gegenüber besitze die Darstellung der Konzentrationszone die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB normierte ausschließende Wirkung. Bedenken gegen die Wirksamkeit der Darstellung der Konzentrationszone bestünden nicht. Dem Flächennutzungsplan liege eine ausreichende Abwägung zugrunde. Es sei nicht erkennbar, dass die Beigeladene die im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan genannten sachgerechten Auswahlkriterien nicht richtig angewandt habe.

Auf den an das OVG NRW adressierten, am 22. Januar 2001, einem Montag, beim Verwaltungsgericht eingegangenen Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 28. Januar 2002 zugelassen.

Zur Begründung ihrer Berufung führt die Klägerin aus: Die Beigeladene habe das gemeindliche Einvernehmen zu Unrecht versagt. Ihre Abgrabung sei planungsrechtlich zulässig. Sie sei nicht nach den Bestimmungen der §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen, weil es sich bei ihr um keine Abgrabung größeren Umfangs im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB handele. Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre sie nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unzulässig. Die Darstellung der Konzentrationszone im Flächennutzungsplan der Beigeladenen stehe ihr nicht entgegen. Diese Ausweisung sei unwirksam, weil ihr keine ordnungsgemäße planerische Abwägung zugrundeliege. Der noch in Aufstellung befindliche Gebietsentwicklungsplan habe kein Bedürfnis zur Änderung des Flächennutzungsplanes begründet. Abwägungsfehlerhaft sei er auch deshalb, weil er die Belange der Wirtschaft nicht ausreichend berücksichtige. Er erschwere den Zugang für neue ansiedlungswillige Kiesunternehmen unverhältnismäßig, weil er Erweiterungsflächen bzw. die Konzentrationszone nur im Anschluss an bereits bestehende Abgrabungen vorsehe. Die Auswahl der Konzentrationszone in G. sei rechtswidrig. So bleibe unklar, warum die Erweiterungsfläche in E. nicht auch zur Konzentrationszone erklärt worden sei. Die Konzentrationszone in G. sei für ansiedlungswillige Abgrabungsunternehmen ungeeignet und eine reine Gefälligkeitsplanung für die dort bereits ansässigen Rheinischen Baustoffwerke. Diese hätten auf einer Teilfläche der Konzentrationszone bereits "Sperrparzellen" erworben. Ein Abwägungsfehler ergebe sich auch daraus, dass die Beigeladene den örtlichen Bedarf an Sand und Kies nicht ausreichend ermittelt habe. Die Beigeladene habe zudem die Vorgaben der überörtlichen Gesamtplanung nicht beachtet. Sie sei verpflichtet gewesen, den im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB "Friesheimer Busch" in den Flächennutzungsplan zu übernehmen. Für die Auswahl nur einer Konzentrationszone fehle ihr die Abwägungsermächtigung. Ziele der Raumordnung dürfe sie nicht mehr abwägen. Selbst wenn sie zur Auswahl nur einer Konzentrationszone befugt wäre, fehlten im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan Erwägungen dazu, warum sie den BASB "Friesheimer Busch" nicht in ihren Flächennutzungsplan aufgenommen habe. Selbst wenn die Darstellung der Konzentrationszone im Flächennutzungsplan wirksam wäre, könnte sie die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entfalten, weil der Flächennutzungsplan noch an anderen Stellen als der Konzentrationszone Flächen für Abgrabungen vorsehe. Die Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes für den Regierungsbezirk Köln - Region Köln - stünden ihrem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen. Auch sie seien unwirksam. Die für die Darstellung der BASB nach § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung sei nicht durchgeführt worden. Die BASB seien vorhabenbezogene Darstellungen im Sinne der genannten Vorschrift. Die Aufteilung des Regierungsbezirkes Köln in die drei Regionen Aachen, Bonn und Köln sei sachwidrig. Der Regierungsbezirk Köln sei zusammen mit dem Regierungsbezirk Düsseldorf und Teilen Belgiens und Hollands ein einheitlicher großer Versorgungsraum. Der im Gebietsentwicklungsplan errechnete Flächenbedarf für Abgrabungen von 1.100 ha für die nächsten 25 Jahre beruhe auf fraglichen Berechnungsgrundlagen. Die Berechnung des Bedarfs an Sand und Kies auf der Grundlage der Einwohnerzahlen der Regierungsbezirke Köln und Düsseldorf stehe in Widerspruch zu der Aufteilung der ausgewiesenen Abgrabungen auf die Regionen Aachen, Bonn und Köln, die sich an den in Regionen vorhandenen Lagerstätten (Flächen und Mächtigkeit) orientiert habe. Die im Braunkohletagebau gewonnenen Kiesmengen dürften vom Bedarf an Sand und Kies nur abgezogen werden, wenn sie technisch und rechtlich realisierbar wären. Die Bedarfsberechnungen seien widersprüchlich. Bei Zugrundelegung der in der Vergangenheit genehmigten Abgrabungsflächen von rund 160 ha im Jahr müssten in der Region Köln zukünftig jährlich 64 ha Erweiterungsflächen ausgewiesen werden. Dies widerspreche der errechneten Fläche von 1.100 ha für die nächsten 25 Jahre, die lediglich 44 ha Erweiterungsfläche pro Jahr erlaube. Zudem vernachlässigten die Bedarfsberechnungen die abgelehnten Abgrabungsanträge. Bei deren Berücksichtigung dürfte der Jahresbedarf an Erweiterungsflächen deutlich höher als 160 ha sein. Weiterhin werde bestritten, dass die Lagerstättenmächtigkeit der dargestellten BASB durchschnittlich rund 29 m sei. Die Auswahlkriterien für die BASB seien sachwidrig, weil sie BASB nur im Anschluss an bereits vorhandene Abgrabungen zuließen. Als neuer Abgrabungsstandort habe ihr Standort - der der Klägerin - gar nicht in die engere Wahl kommen können. Zudem weiche der Gebietsentwicklungsplan von den Zielen des Landesentwicklungsplans ab. Es könne nicht überprüft werden, ob die Regionalplanung die zur langfristigen Sicherung von nichtenergetischen Bodenschätzen dienenden sechs Reservergebiete rechtmäßig festgelegt habe. Ihr Abgrabungsvorhaben erfülle auch die übrigen Anforderungen des § 35 Abs. 1 BauGB. Die Erschließung sei über einen Wirtschaftsweg (W. Weg) gesichert. Dieser sei für den Schwerlastverkehr ausgebaut. Für seine eventuell doch erforderliche Erweiterung biete sie eine finanzielle Beteiligung an. Alternativ könne das Abgrabungsgrundstück auch im Einmündungsbereich des W. Weges in die Landstraße Nr. 33 an den öffentlichen Straßenraum angeschlossen werden. Belange des Natur- und Landschaftsschutzes stünden ihrer Abgrabung nicht entgegen. Sie beeinträchtige das nahe gelegene Naturschutzgebiet "Friesheimer Busch" nicht nachhaltig. Dass das Naturschutzgebiet bereits durch die nördlich gelegenen Abgrabungen vorbelastet sei, könne ihrem Abgrabungsvorhaben nicht angelastet werden.

Die Klägerin beantragt,

das erstinstanzliche Urteil abzuändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 7. August 1997 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 28. September 1998 zu verpflichten, ihren Genehmigungsantrag vom 2. April 1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Ihrer Auffassung nach ist die Darstellung der Konzentrationszone im Flächennutzungsplan wirksam. Die Beigeladene habe nicht gegen die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB verstoßen, weil sie den im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB "Friesheimer Busch" nicht als Konzentrationszone in ihrem Flächennutzungsplan aufgenommen habe. Die im Gebietsentwicklungsplan dargestellten BASB entfalteten keine Bindung dergestalt, dass die Gemeinden die in der Landesplanung vorgesehenen Vorranggebiete zwingend in ihre Bauleitplanung umzusetzen hätten. Jedes andere Verständnis der Landesplanung würde eine unzulässige Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit bedeuten. Der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen dargestellten Konzentrationszone komme auch die regelmäßige Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu, obwohl der Flächennutzungsplan auch an anderen Stellen Abgrabungsflächen vorsehe. Solange noch unberührte Flächen im Gemeindegebiet der Beigeladenen vorhanden seien, bestehe die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB fort.

Die Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor, dass die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Abgrabung der Klägerin an den Vorschriften der §§ 30 bis 37 BauGB zu messen sei. Das Vorhaben sei mit einer Flächengröße von rund 32 ha eine Abgrabung größeren Umfangs im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB. Es komme auf die absolute Größe der Abgrabung und nicht auf das Verhältnis ihrer Größe zu der des Gemeindegebiets an. Der Abgrabung stünden öffentliche Belange entgegen. Die Abgrabungsflächen in E. und in G. seien Darstellungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, die Abgrabungen an anderen Stellen ausschlössen. Dass nur die Abgrabungsfläche in G. als Konzentrationszone bezeichnet sei, sei rechtlich ohne Bedeutung. Mit der unterschiedlichen Bezeichnung der Abgrabungsflächen in G. und E. habe zum Ausdruck gebracht werden sollen, dass es sich in E. um eine kleinere Abgrabung handele, die lediglich der Sicherung des Bestandes der vorhandenen Abgrabung diene. Die Darstellung der Abgrabungsflächen beruhe auf einer ordnungsgemäßen planerischen Abwägung. Für die Beigeladene habe Anlass zur Steuerung von Abgrabungen bestanden, weil zwei Drittel ihres Gemeindegebiets für den Abbau von Sand und Kies geeignet seien. Das Interesse der Klägerin an der Durchführung der Abgrabung habe hinter dem höherrangigen Interesse an einer Konzentrierung der Abgrabungsflächen und der Verhinderung einer weiteren Verkraterung zurücktreten müssen. Bei der Auswahl der Abgrabungsstandorte im Flächennutzungsplan seien allein städtebauliche Gründe zu berücksichtigen gewesen. Die Eigentumslage und die Verfügungsbefugnis über die für Abgrabungen vorgesehenen Grundstücke seien für die planerische Abwägung irrelevant. Der Flächennutzungsplan habe die städtebauliche Entwicklung zu leiten und nicht das Interesse des einzelnen Gewerbetreibenden an der Nutzung seines Grundstückes zu befriedigen. Von einer Darstellung des im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB "Friesheimer Busch" habe sie - die Beigeladene - absehen dürfen. Vor dem Hintergrund, dass in ihrem Stadtgebiet bereits 152 ha Abgrabungsfläche genehmigt seien, habe kein Bedarf an einer sofortigen Umsetzung des auf eine Verwirklichung innerhalb der nächsten 25 Jahre angelegten Gebietsentwicklungsplanes bestanden. Darüber hinaus widerspreche das Vorhaben auch den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Es liege außerhalb der im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB G. , E. und "Friesheimer Busch". Selbst wenn die planungsrechtliche Unzulässigkeit der Abgrabung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht gegeben wäre, stünden ihr andere öffentliche Belange entgegen. Ihre Erschließung sei nicht gesichert; sie solle über einen Wirtschaftsweg erfolgen. Im Übrigen beeinträchtige die Abgrabung wegen ihrer Nähe zum Naturschutzgebiet "Friesheimer Busch" Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gem. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen sowie der von den Bezirksregierungen Köln und Düsseldorf vorgelegten Unterlagen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die zugelassene Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.

1. Sie ist zwar zulässig. Insbesondere hat die Klägerin den Antrag auf Zulassung der Berufung rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist des § 124 a Abs. 1 VwGO a.F. gestellt. Sie hat ihn - obwohl sie ihn an das erkennende und damit unzuständige Gericht (vgl. § 124 a Abs. 1 VwGO a.F.) adressiert hat - beim Verwaltungsgericht eingereicht. Der tatsächliche Zugang beim zuständigen Gericht wirkt trotz fehlerhafter Adressierung fristwahrend.

Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand Juli 2000, § 124 a Rn. 51 m.w.N.

2. Die Berufung ist aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Genehmigungsantrages vom 2. April 1997. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 7. August 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 28. September 1998 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Das Vorhaben ist - in dem für die vorliegende Bescheidungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - bauplanungsrechtlich nicht genehmigungsfähig.

a) Es unterliegt als ein einer baulichen Anlage gleichgestelltes Vorhaben der baurechtlichen Genehmigungspflicht, §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1 BauO NRW. Die hierüber zu treffende Entscheidung ist Bestandteil der Abgrabungsgenehmigung, § 7 Abs. 3 AbgrG NRW. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ist gem. § 29 Abs. 1 BauGB nach den §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen, die insoweit die aus dem Landesrecht folgenden Maßstäbe verdrängen. Bei dem Vorhaben der Klägerin handelt es sich um eine Abgrabung größeren Umfangs im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB. Größeren Umfang hat eine Abgrabung, wenn sie aufgrund ihres Standortes, angesichts des mit ihr verfolgten Zwecks und unter Berücksichtigung ihrer Größe für die städtebauliche Ordnung von solcher Bedeutung ist, dass ein Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung besteht.

Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2001, § 29 Rn. 48.

Ein solches Bedürfnis ist im Falle der von der Klägerin beabsichtigten Abgrabung allein schon wegen ihrer beträchtlichen Flächenausdehnung von ca. 32 ha anzunehmen. Maßgeblich ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht das Verhältnis der Größe der geplanten Abgrabung zur Gesamtgröße des Stadtgebietes der Gemeinde. Ob ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB bodenrechtliche Relevanz besitzt, beurteilt sich allein nach dessen absoluter Größe.

Für die Beurteilung der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin sind die Regelungen der §§ 35, 36 BauGB maßgeblich. Die von der Klägerin beabsichtigte Abgrabung soll im Außenbereich ausgeführt werden. Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB ist im Einvernehmen mit der Gemeinde zu entscheiden; das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn - wie hier - in einem anderen als dem bauaufsichtlichen Verfahren über die Zulässigkeit nach § 35 BauGB entschieden wird, § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauGB. Dabei darf die Gemeinde das Einvernehmen nur aus den sich aus § 35 BauGB ergebenden Gründen versagen.

b) Es kann offen bleiben, ob das Einvernehmen der Beigeladenen vorliegend gem. § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB als erteilt gilt, weil die Beigeladene es nicht wirksam innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten versagt hat. Denn selbst wenn dies Fall wäre, wäre das Gericht an die Fiktionswirkung des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht gebunden, sondern hätte in eigener Prüfungskompetenz darüber zu entscheiden, ob das Vorhaben der Klägerin bauplanungsrechtlich zulässig ist. Dessen ungeachtet ist die Einvernehmensfiktion des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB auch nicht eingetreten. Sie setzt voraus, dass die für die Genehmigung zuständige Behörde ein Ersuchen um Erteilung des Einvernehmens an die Gemeinde richtet. Dieses muss als solches formuliert sein und die für seine Prüfung erforderlichen Angaben über das Vorhaben enthalten. Ein diesen Anforderungen nicht genügendes Ersuchen setzt die Frist des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht in Gang.

Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1. September 2001, § 36 Rn. 38.

Eine um die Erteilung des Einvernehmens nachsuchende Aufforderung hat der Beklagte an die Beigeladene nicht gerichtet. Am 16. Mai 1997 bat er die Beigeladene - neben anderen Trägern öffentlicher Belange - um Abgabe einer Stellungnahme im Rahmen des Beteiligungsverfahrens nach § 7 UVPG. Mit seinem Schreiben vom 19. Januar 1998 ersuchte er die Beigeladene ebenfalls nicht um die Erteilung des Einvernehmens, sondern forderte sie auf, zum Widerspruch der Klägerin gegen seinen ablehnenden Bescheid vom 7. August 1997 Stellung zu nehmen. Selbst wenn die Frist des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB mit Zugang des Schreibens vom 16. Mai 1997 oder spätestens mit Zugang des Schreibens vom 19. Januar 1998 zu laufen begonnen hätte, hätte die Beigeladene mit den am 30. Juni 1997 und 12. Februar 1998 beim Beklagten eingegangenen Stellungnahmen ihres Stadtdirektors das Einvernehmen innerhalb der Zweimonatsfrist verweigert. Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang, ob es für die Verweigerung des Einvernehmens eines vorherigen Beschlusses des Rates der Beigeladenen bedurfte. Der Stadtdirektor konnte ungeachtet der gemeindeinternen Entscheidungszuständigkeit mit verbindlicher Wirkung für die Beigeladene das Einvernehmen verweigern. Er vertrat die Gemeinde gem. § 55 Abs. 1 GO NRW 1984 im Außenverhältnis. Ein Verstoß gegen gemeindeinterne Zuständigkeiten lässt die Wirksamkeit seiner Außenrechtshandlungen unberührt.

Vgl. VGH BW, Beschluss vom 11. Mai 1998 - 5 S 465/98 - NVwZ 1999, 442; Rauball/Pappermann/ Roters, GO NRW, 3. Aufl. 1981, § 55 GO NRW 1984 Rn. 4; v. Loebell, GO NRW, Stand November 1992, § 55 GO NRW 1984, Erl. 3.

c) Das Vorhaben der Klägerin ist bauplanungsrechtlich unzulässig. Es ist zwar als ein einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dienendes Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegiert. Ihm stehen jedoch gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB überwiegende öffentliche Belange entgegen. Nach dieser Vorschrift stehen einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel dann öffentliche Belange entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

aa) Aus den Darstellungen des am 22. Juni 1999 in Kraft getretenen Flächennutzungsplans der Beigeladenen ergeben sich allerdings keine entgegenstehenden Belange. Diese folgen namentlich nicht aus der nordwestlich des Ortsteils G. dargestellten "Konzentrationszone für Abgrabungen" und der nordöstlich des Ortsteils E. ausgewiesenen "Erweiterungsfläche" für den dort bestehenden Abgrabungsbetrieb. Selbst wenn die Beigeladene mit beiden Flächen die planerische Absicht verfolgt hat, Abgrabungen an anderer Stelle ihres Gemeindegebiets auszuschließen, und die beiden Flächen als Darstellungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB angesehen werden könnten, stellen sie keinen dem Vorhaben der Klägerin widersprechenden öffentlichen Belang dar. Ihnen kommt die nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB regelmäßig vorgesehene Ausschlusswirkung nicht zu. Darstellungen von Abgrabungsflächen in einem Flächenutzungsplan stehen einem Abgrabungsvorhaben nur dann entgegen, wenn sie auf einer gerechten planerischen Abwägung beruhen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 (307); Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960; OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 1997 - 10 A 4574/94 -; Urteil vom 23. April 2002 - 8 A 3365/99 -.

Die Auswahl der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen vorgesehenen Abgrabungsflächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beruht auf einem offensichtlichen Abwägungsmangel, der auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Nicht zu beanstanden ist, dass die Beigeladene ausweislich des Erläuterungsberichts des Flächennutzungsplanes keine Untersuchung aller im Gemeindegebiet in Betracht kommenden Abgrabungsflächen durchgeführt hat. Vielmehr war es ausreichend, die Standortuntersuchungen auf Erweiterungsbereiche im Anschluss an bereits betriebene Abgrabungen zu beschränken und deren Eignung für die Darstellung von Abgrabungsflächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anhand der im Erläuterungsbericht (S. 107) bezeichneten Auswahlkriterien - namentlich der Übereinstimmung mit den Vorgaben des zum damaligen Zeitpunkt noch in Aufstellung befindlichen Gebietsentwicklungsplans - zu bewerten. Mit diesem auf die Konzentration zukünftiger Abgrabungen angelegten Planungskonzept hat sich die Beigeladene im Rahmen des ihr eingeräumten Planungsermessens gehalten. Allerdings ist die konkrete Auswahl der Konzentrationszonen unter den nach diesen Kriterien in Frage kommenden Standorten fehlerhaft. Unter Berücksichtigung der von der Beigeladenen zugrundegelegten Auswahlkriterien - Erweiterung einer bestehenden Abgrabung, Übereinstimmung mit den zu erwartenden regionalplanerischen Vorgaben - kamen die im Entwurf des Gebietsentwicklungsplans vorgesehenen BASB nordwestlich von G. , nordöstlich von E. sowie "Friesheimer Busch" für eine Darstellung als Konzentrationszone im Flächennutzungsplan in Betracht. Was die Auswahl unter den Flächen nahe E. und G. anbelangt, so lässt sich dem Erläuterungsbericht nicht eindeutig entnehmen, ob nach dem planerischen Willen der Beigeladenen nur einer Fläche oder beiden Flächen die Funktion einer Konzentrationszone im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll. Nach den Ausführungen des Erläuterungsberichts (S. 107) sind beide genannten Flächen zur Darstellung als "Konzentrationszone" geeignet. Allerdings wurde ausweislich der weiteren Ausführungen des Erläuterungsberichts und der für die Flächen verwandten Planzeichen nur das Gebiet nordwestlich des Ortsteils G. als "Konzentrationszone für Abgrabungen" dargestellt. Gründe dafür, warum die Fläche in G. der in E. als Konzentrationszone vorgezogen wurde, enthalten der Erläuterungsbericht und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beigeladenen über die Aufstellung des Flächennutzungsplans nicht. Sollte die Beigeladene - wie sie im Berufungsverfahren vorträgt - mit der Fläche in E. trotz ihrer unterschiedlichen Bezeichnung als Erweiterungsfläche ebenfalls das Ziel verfolgt haben, außerhalb dieser Fläche Abgrabungen auszuschließen, wäre zwar eine Auswahlentscheidung zwischen den Flächen in E. und G. entbehrlich gewesen. Die Auswahl der Fläche in E. litte aber auch in diesem Fall an einem Abwägungsfehler, weil ihre Bevorzugung gegenüber dem ebenfalls im Gebietsentwicklungsplanentwurf vorgesehene BASB "Friesheimer Busch" auf sachwidrigen Erwägungen beruht. Ausweislich der Beschlussvorlagen des Stadtdirektors der Beigeladenen V 6/1826 vom 20. Mai 1997 (Anlage 1, S. 3) und V 6/2206 vom 11. November 1997 (Anlage 1, S. 1) sowie den Ausführungen des Erläuterungsberichts (S. 108, 5. Absatz) war ausschlaggebend für die Auswahl der Fläche in E. wie auch für die im Entwurf des Flächennutzungsplans noch vorgesehene Berücksichtigung der Fläche im Anschluss an die Abgrabung in B. , dass diese bestehenden Abgrabungen von Unternehmen betrieben werden, die ihren Sitz im Stadtgebiet der Beigeladenen haben. Diese für die Auswahl der Erweiterungsfläche in E. maßgebliche Erwägung, die sich der Planungsausschuss und der Rat der Beigeladenen in ihren Sitzungen vom 17. Juni 1997 und 28. Januar 1998 zu Eigen machten, ist sachwidrig. Die Bevorzugung von Ortsansässigen mit Mitteln des Bauplanungsrechts ist unzulässig. Der Flächennutzungsplan hat die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde zu leiten. Bei der Darstellung von Eignungsflächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Flächennutzungsplan hat die Gemeinde allein die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten bodenrechtlichen Belange zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen. Ob ortsansässige Unternehmen über die für Abgrabungen vorgesehenen Grundstücke verfügen können, ist kein bodenrechtlich zulässiges Abwägungskriterium.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 18.91 -, BVerwGE 92, 56.

Die Bestandsinteressen der im Stadtgebiet der Beigeladenen bereits betriebenen Abgrabungen hatte die Beigeladene unabhängig davon in ihre Abwägung einzustellen, wo die in ihrem Stadtgebiet bestehenden Abgrabungsbetriebe ihren Unternehmenssitz haben. Sachgerechte Erwägungen, auf die sich die Bevorzugung der Erweiterungsfläche in E. gegenüber dem BASB "Friesheimer Busch" stützen ließen, enthalten die Unterlagen über die Aufstellung des Flächennutzungsplan, namentlich der Erläuterungsbericht nicht. Das dort (S. 108, 5. Absatz) neben der Ortsansässigkeit genannte Kriterium "infrastrukturell vollständig ausgestattete Betriebe" rechtfertigt nicht die Bevorzugung der Flächen in G. und E. gegenüber der Fläche "Friesheimer Busch". Nach den Angaben des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung sollte mit der Formulierung "infrastrukturell vollständig ausgestattete Betriebe" lediglich zum Ausdruck gebracht werden, dass es sich nicht um erst neu anzusiedelnde, sondern um bereits bestehende Abgrabungsbetriebe handelt. Auch auf der Fläche "Friesheimer Busch" erfolgten Abgrabungen durch bestehende Betriebe. Der Abwägungsmangel bei der Auswahl der Flächen in G. und E. wiegt umso schwerer, als ausweislich des Vermerks über die 6. Sitzung der "Arbeitsgruppe zur Überarbeitung des Flächennutzungsplans" am 17. September 1996 ursprünglich die Darstellung des Bereichs zwischen den Abgrabungen am Friesheimer Busch als Konzentrationszone in Betracht gezogen worden war.

Dem Vorhaben der Klägerin steht ebenfalls nicht entgegen, dass der Flächennutzungsplan der Beigeladenen den für die Abgrabung vorgesehenen Bereich als Flächen für die Landwirtschaft darstellt. Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Flächennutzungsplan enthält im Allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung, weil sie dem Außenbereich nur die ihm ohnehin zukommende Funktion zuweist. Der Darstellung als landwirtschaftliche Nutzfläche kommt nur dann die Bedeutung eines entgegenstehenden öffentlichen Belangs zu, wenn sie mit der planerischen Zielsetzung erfolgt, gerade die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu fördern und zu ihren Gunsten einen bestimmten Bereich von einer anderweitigen Nutzung freizuhalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 (302); Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, NVwZ 1991, 161.

Dafür, dass die Darstellung der für die Abgrabung vorgesehenen Flächen als landwirtschaftliche Nutzflächen mit dieser Zielsetzung erfolgte, fehlt jeder Anhalt.

bb) Dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende öffentliche Belange ergeben sich aber aus dem am 21. Mai 2001 in Kraft getretenen Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Köln - Teilabschnitt Region Köln -.

(1) Auch dieser enthält Darstellungen von Konzentrationszonen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Er stellt an anderen Stellen als dem beabsichtigten Abgrabungsstandort der Klägerin - u.a. an der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen festgelegten Konzentrationszone in G. , der ausgewiesenen Erweiterungsfläche in E. sowie für den ebenfalls im Stadtgebiet der Beigeladenen gelegenen Bereich "Friesheimer Busch" - "Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze (BASB)" dar. Mit dieser Darstellung hat die Bezirksregierung Köln von der ihr gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht, Abgrabungsflächen im Gebietsentwicklungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau von abgrabungswürdigen Bodenschätzen zu konzentrieren und in den übrigen Gebieten möglichst zu verhindern. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB legt nicht lediglich die aus den Zielen der Raumordnung folgenden Rechtsfolgen fest, sondern ermächtigt die Regionalplanungsbehörde dazu, durch Darstellung von Eignungsflächen an einer oder auch mehreren Stellen im Plangebiet den übrigen Planungsraum von den in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bezeichneten privilegierten Vorhaben freizuhalten.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des BauGB 1997, BT-Drs. 13/4978, S. 7; Hess. VGH, Urteil vom 12. September 2000 - 2 UE 924/99 - NVwZ-RR 2001, 300 (302).

(2) Die ausgewiesenen BASB besitzen auch raumordnerische Zielqualität. Voraussetzung für die Annahme einer verbindlichen Zielvorgabe ist eine in räumlicher und sachlicher Hinsicht hinreichende Konkretisierung der raumordnerischen Festlegung. Zudem muss die Ausweisung Ergebnis einer überörtlichen und überfachlichen gesamtplanerischen Interessenabwägung und Konfliktbewältigung sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 333; BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170/96 -, NVwZ-RR 1997, 523 (524).

Diese Voraussetzungen erfüllen die im Gebietsentwicklungsplan festgelegten Vorrangzonen für die Rohstoffgewinnung. Dem Erläuterungsbericht des Gebietsentwicklungsplans ist zu entnehmen, dass der Abbau oberflächennaher Bodenschätze nur innerhalb der ausgewiesenen BASB vorgesehen ist und in allen übrigen Gebieten grundsätzlich ausgeschlossen sein soll (vgl. D.2.5, Ziel 1, Erläuterungen 1 und 19). Der Festlegung der BASB liegt auch eine gesamtplanerische Interessenabwägung zugrunde. Ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge betreffend die Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans hat die Bezirksplanungsbehörde den für die nächsten 25 Jahre zu erwartenden Bedarf an Rohstoffen prognostisch ermittelt und den Belang der Rohstoffsicherung mit widerstreitenden Belangen abgewogen. Die Abwägung mit wasserwirtschaftlichen Belangen hat sie dazu veranlasst, innerhalb von Bereichen mit Grundwasser- und Gewässerschutzfunktionen keine BASB darzustellen (vgl. D.2.5, Erläuterung 11). Dass diese Abwägung entsprechend der Planungsstufe der Regionalplanung nicht abschließend ist und namentlich die privaten Belange betroffener Grundstückseigentümer oder einzelner abgrabungswilliger Privater nicht abschließend berücksichtigt, nimmt den BASB nicht ihre Zielqualität. Eine abschließende Abwägung aller betroffenen Belange ist wegen der Grobmaschigkeit und der lediglich rahmensetzenden Funktion der raumordnerischen Gesamtplanung nicht erforderlich. Eine umfassende, alle widerstreitenden Belange berücksichtigende Abwägung auf der Stufe der Regionalplanung gebietet auch die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB angeordnete bodenrechtliche Wirkung der Ziele der Raum-ordnung nicht. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht den Zielen der Raumordnung keine unmittelbare, die Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens unabdingbar ausschließende Wirkung im Sinne einer "echten" (strikten) Raumordnungsklausel.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855 für die Bestimmung des § 35 Abs. 3 Satz 3, 1. Halbsatz BauGB 1987.

Mit der landesplanerischen Festlegung von Konzentrationszonen für die Gewinnung von Rohstoffen ist die Entscheidung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Abgrabungen außerhalb dieser Gebiete nicht abschließend gefallen. Die Ausschlusswirkung der Konzentrationszone tritt nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur "in der Regel" ein. Durch diese gesetzlich nur regelmäßig angeordnete Ausschlusswirkung ist gewährleistet, dass im Rahmen der gesamtplanerischen Festlegung von Konzentrationszonen nicht oder wegen der dort nur möglichen globalen und groben Betrachtung nur unzureichend eingestellte Belange im Rahmen der "nachvollziehenden" Einzelabwägung Berücksichtigung finden und sich bei entsprechendem Gewicht auch gegenüber den landesplanerischen Zielen durchsetzen.

(3) Bedenken gegen die Wirksamkeit der im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB bestehen nicht.

(a) Ihre Festlegung ist verfahrensfehlerfrei erfolgt. Es kann offen bleiben, ob ein möglicher Verstoß gegen die nach § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW bestehende Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung gem. § 17 Satz 1 LPlG NRW unbeachtlich ist, weil die Klägerin die Nichtdurchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht als Verfahrensmangel innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Genehmigung des Gebietsentwicklungsplans am 21. Mai 2001 gegenüber der Bezirksplanungsbehörde geltend gemacht hat. Denn ein Verstoß gegen die Bestimmung des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW liegt nicht vor. Nach dieser Vorschrift ist bei vorhabenbezogenen Darstellungen im Gebietsenwicklungsplan eine der Planungsstufe entsprechende Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Die im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen Konzentrationszonen für Abgrabungen sind keine vorhabenbezogenen Darstellungen im Sinne des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW.

Darstellungen von Konzentrationszonen für den Abbau bodennaher Bodenschätze unterliegen allerdings grundsätzlich dem Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW. Zwar hat der Gesetzgeber die prüfungspflichtigen Vorhaben im Sinne des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW nicht näher bestimmt. Jedenfalls aber Abgrabungen mit einer Flächengröße von mindestens 10 ha sind grundsätzlich vom Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW erfasst. Dies folgt aus der Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes vom 12. April 1992 (GV NRW S. 188), mit dem § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW in das Landesplanungsgesetz eingefügt wurde. Der diesem Änderungsgesetz zugrundeliegende Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 21. Mai 1992 wollte zunächst die rahmenrechtliche Vorgabe des § 6 a ROG in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1993, BGBl. I S. 630 (ROG a.F.) umsetzen, der für bestimmte raumbedeutsame Vorhaben, die in der zu § 6 a ROG a.F. ergangenen Raumordnungsverordnung vom 13. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2766) im Einzelnen bezeichnet wurden, die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens unter Einbeziehung der 1. Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung verlangte. Der Gesetzesentwurf der Landesregierung sah vor, für die in der Raumordnungsverordnung festgelegten Vorhaben, zu denen gem. § 1 Nr. 17 der Raumordnungsverordnung auch Abgrabungen mit einer Gesamtfläche von 10 ha oder mehr gehören, ein Raumordnungsverfahren durchzuführen. Diese Absicht gab der Gesetzgeber später auf und machte weitgehend von der Möglichkeit des § 6 a Abs. 3 ROG a.F. Gebrauch, den rahmenrechtlichen Vorgaben des § 6 a ROG a.F. dadurch zu genügen, dass Standortfestlegungen für die meisten raumordnungspflichtigen Vorhaben auch weiterhin der Darstellung in den Gebietsentwicklungsplänen überlassen wurden. Als Ersatz für das im ursprünglichen Gesetzesentwurf vorgesehene Raumordnungsverfahren mit integrierter Umweltverträglichkeitsprüfung wurde § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW eingefügt, der die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung für vorhabenbezogene Darstellungen bei der Aufstellung der Gebietsentwicklungsplans vorschreibt.

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 21. Mai 1992, Lt-Drs. 11/3759, S. 1, 31, 36; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umweltschutz und Raumordnung vom 11. März 1994, Lt-Drs. 11/6852.

Die Darstellungen der BASB im Gebietsentwicklungplan für den Regierungsbezirk Köln unterliegen jedoch nicht der in § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW angeordneten Prüfungspflicht. Ihnen fehlt der nach dieser Vorschrift erforderliche Vorhabenbezug. Sie sind nicht auf bestimmte, konkrete Projekte bezogen, auch wenn den der Bezirksplanungsbehörde vorgetragenen Anregungen teilweise Erweiterungswünsche von Abgrabungsunternehmen zugrunde liegen. Die Darstellungen sind nicht darauf gerichtet, die Rahmenbedingungen für die Ermöglichung konkreter Abgrabungsvorhaben zu schaffen. Mit ihren flächenbezogenen Nutzungszuweisungen wird vielmehr vorrangig die planerische Absicht verfolgt, auf regionaler Ebene die "Planvorbehaltsklausel" des § 35 Abs. 3 BauGB (vgl. D.2.5 Erläuterung 1 des Erläuterungsberichts) auszufüllen und Abgrabungen an anderer Stelle des Plangebiets auszuschließen. Hinsichtlich der positiven Nutzungszuweisung für die in den BASB dargestellten Flächen ist ungewiss, ob Abgrabungsvorhaben in den von den BASB festgelegten Gebieten überhaupt und zu welchem Zeitpunkt tatsächlich verwirklicht werden. Die im Gebietsentwicklungsplan dargestellten BASB haben lediglich die Funktion einer "Angebotsplanung" (vgl. D.2.5 Erläuterung 1 des Erläuterungsberichts) für die betroffenen Kommunen und Unternehmen. Im Übrigen sind sie auf einen langfristigen Verwirklichungszeitraum von 25 Jahren angelegt, der über den allgemeinen zeitlichen Horizont für Ziele des Gebietsentwicklungsplans von 10 Jahren (vgl. § 15 Abs. 5 LPlG NRW) erheblich hinausgeht.

(b) Die Darstellung der BASB ist auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Insbesondere liegt ein Abwägungsmangel nicht vor. Bei der Ausweisung der Konzentrationszonen hatte die Bezirksplanungsbehörde Köln das auch für die Gesamtplanung geltende Gebot gerechter Abwägung zu beachten. Die an das Gebot einer gerechten raumordnerischen Abwägung zu stellenden Anforderungen orientieren sich im Grundsatz an den für die gemeindliche Bauleitplanung entwickelten Vorgaben. Danach muss eine Abwägung überhaupt stattfinden, in die Abwägung muss an Belangen eingestellt werden, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, und diese planungserheblichen Belange müssen gegen- und untereinander gerecht abgewogen werden. Innerhalb des so gezogenen Rahmens darf sich der Planungsträger für die Bevorzugung eines und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belangs entscheiden. Besonderheiten erfahren die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen gegenüber den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben dadurch, dass es sich bei der Raumordnung um eine rahmenrechtliche Planung handelt, die in der Regel nicht detailgenau ist, sondern der Fachplanung und der örtlichen Bauleitplanung noch Raum für eigene Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt, dass die Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Umgekehrt nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben an, je konkreter die raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist.

Vgl. OVG MV, Urteil vom 19. Januar 2001 - 4 K 9/99 -, BauR 2001,1379 (1382); Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Juli 2001, § 3 ROG Rn. 58 f., 70 ff.

Hiervon ausgehend sind Abwägungsfehler der Bezirksplanungsbehörde nicht erkennbar. Die Auswahl der im Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Konzentrationszonen beruht auf einem schlüssigen Planungskonzept. Die Bezirksplanungsbehörde hat sich bei deren Standortbestimmung vorrangig daran orientiert, dass die BASB sich an bisher dargestellte Abbaubereiche und größere in Betrieb befindliche Abgrabungen anschließen (vgl. D.2.5 Erläuterungen 1 und 9 des Erläuterungsberichts). Dieses Auswahlkriterium entspricht den Vorgaben von Kap. C.IV.,Ziel 2.2.3 des Landesentwicklungsplans NRW vom 11. Mai 1995 (GV NRW S. 532 - LEP NRW) und ist im Interesse einer schonenden Bodennutzung und zur Minimierung von Eingriffen in Natur und Landschaft sachgerecht. Das Interesse abgrabungswilliger Privater an der Erschließung neuer Lagerstätten hat hinter diesem höherrangigen Interesse an der räumlichen Konzentration von Abgrabungen zurückzutreten.

Die Bezirksplanungsbehörde hat auch die im Stadtgebiet der Beigeladenen dargestellten BASB fehlerfrei ausgewählt. Sie hat die Ausweisung der BASB Nr. 21 nördlich von E. und die Erweiterung der BASB Nr. 10 in G. auf Anregung der Beigeladenen in den Gebietsentwicklungsplan aufgenommen. Der Abwägungsfehler der Beigeladenen bei der Auswahl dieser Flächen hat sich jedoch nicht auf die Darstellungen der BASB im Gebietsentwicklungsplan ausgewirkt. Die Bezirksplanungsbehörde hat die Planungsabsichten der Beigeladenen nicht als zwingende Vorgabe für den Gebietsentwicklungsplan angesehen (vgl. auch D.2.5, Ziel 15 des Erläuterungsberichts). Vielmehr hat sie die vorgeschlagenen Flächen eigenständig beurteilt und mit anderen Belangen abgewogen, wie insbesondere die Nichtberücksichtigung der Erweiterungsfläche in B. belegt. Soweit sie den Vorschlägen wie im Falle der BASB Nr. 21 nördlich von E. und der Erweiterung der BASB Nr. 10 in G. gefolgt ist, geschah dies auf der Grundlage einer eigenen nicht zu beanstandenden planerischen Abwägungsentscheidung der Bezirksplanungsbehörde.

Die Darstellung der BASB beruht ebenfalls auf einer ausreichenden Ermittlung des für die Abwägung erforderlichen Tatsachenmaterials. Die Bezirksplanungsbehörde hat den für die Größe der Abgrabungsflächen maßgeblichen Versorgungsbedarf von Bevölkerung und Wirtschaft mit Rohstoffen sowie die Ergiebigkeit der in den BASB befindlichen Lagerstätten ausreichend ermittelt. Den Bedarf an Sand und Kies für den Regierungsbezirk Köln hat sie auf der Grundlage eines für den Regierungsbezirk Düsseldorf erstellten Gutachtens über die "zukünftige Rohstoffsicherung/-gewinnung im Regierungsbezirk Düsseldorf" bestimmt. Auf der Grundlage des in diesem Gutachten für den Regierungsbezirk Düsseldorf veranschlagten jährlichen Bedarfs von ca. 44 bis 45 Mio. t Sand und Kies (vgl. S. 54, 267 des genannten Gutachtens) hat sie den zukünftigen jährlichen Bedarf für den Regierungsbezirk Köln entsprechend der Bevölkerungsanteile der Regierungsbezirke Düsseldorf (5,25 Mio Einwohner) und Köln (4,25 Mio Einwohner) auf ca. 35,7 Mio. t Sand und Kies errechnet. Gegen diese Vorgehensweise bestehen keine Bedenken. Bei prognostischen Einschätzungen - wie der Bestimmung des Rohstoffbedarfs für die nächsten 25 Jahre - ist der Raumordnungsplanung ein weitgehender Prognosespielraum eingeräumt. Prognostische Einsätzungen der planenden Stelle müssen allerdings nachvollziehbar und vertretbar sein, insbesondere auf einer der jeweiligen Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1984 - 4 C 58.81 -, BVerwGE 69, 256 (272); Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Juli 2001, § 3 ROG Rn. 64.

Dies ist hier der Fall. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass durch die Heranziehung des für den Regierungsbezirk Düsseldorf erstellten Gutachtens Besonderheiten des Versorgungsbedarfs im Regierungsbezirk Köln vernachlässigt werden. Soweit die Klägerin auf die Bedeutung der Rohstoffgewinnung im Regierungsbezirk Köln für die überregionale Rohstoffversorgung hinweist, ist dieser Umstand mit der Zugrundelegung der in dem Gutachten angestellten Bedarfsberechnungen ausreichend berücksichtigt. In diese sind neben dem innerbezirklichen Jahresbedarf von rund 28,5 Mio t weitere rund 15 Mio t Sand und Kies für den Export in außerbezirkliche Gebiete wie die Beneluxstaaten und benachbarte sowie weiter entfernte deutsche Regionen veranschlagt worden. Dass der Anteil der außerbezirklichen Absatzmengen an der Sand- und Kiesproduktion im Regierungsbezirk Köln wesentlich höher anzusetzen ist, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Bezirksplanungsbehörde aus dem angesetzten Versorgungsbedarf einen Flächenbedarf von rund 1.100 ha für die Darstellung der BASB im Teilabschnitt Region Köln errechnet hat. Auch diese Berechnung beruht auf einer ausreichend ermittelten Tatsachengrundlage. Die dieser Berechnung zugrundeliegende Mächtigkeit der in den BASB gelegenen Lagerstätten von ca. 29 m (vgl. D.2.5 Erläuterung 12 des Erläuterungsberichts) entspricht der Lagerstätteninhaltsberechnung des Geologischen Landesamtes NRW vom 28. April 2000. Diese setzt die durchschnittliche Mächtigkeit der mit den BASB dargestellten Lagerstätten - bei einer Kappung der Abbautiefe auf höchstens 40 m - mit 29,3 m an (S. 4 der Lagerstättenberechnung). Auch nach Einschätzung des Geologischen Landesamtes NRW ist mit den im GEP ausgewiesenen BASB eine 25-jährige Versorgungssicherheit gewährleistet.

Zu einer detailschärferen Abwägung, namentlich zur Einstellung der Belange einzelner abgrabungswilliger Privater, war die Bezirksplanungsbehörde nicht verpflichtet. Höhere Anforderungen an die raumordnerische Abwägung folgen insbesondere nicht aus der den BASB nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verliehenen bodenrechtlichen Wirkung. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vermittelt keine strikte Bindung an Ziele der Raumordnung. Die Ausschlusswirkung der in der Raumplanung ausgewiesenen Konzentrationszonen tritt nach dieser Vorschrift nur "in der Regel" ein. Aufgrund dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses ist sichergestellt, dass im Rahmen der raumplanerischen Entscheidung wegen deren Grobmaschigkeit nicht oder nur unzureichend berücksichtigte Belange bei der "nachvollziehenden" Einzelabwägung Berücksichtigung finden.

Die von der Klägerin geltend gemachten Abwägungsfehler liegen ebenfalls nicht vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Berechnungen der Bezirks-planungsbehörde bezüglich des prognostozierten Flächenbedarfs von 1.100 ha nicht widersprüchlich. Dem von der Klägerin veranschlagten Jahresbedarf an Erweiterungsflächen von 64 ha liegen die in der Vergangenheit im Regierungsbezirk Köln genehmigten Abgrabungsflächen von ca. 160 ha pro Jahr zugrunde. Auf die in der Vergangenheit genehmigten Flächen hat die Bezirksplanungsbehörde ihre Bedarfsberechnungen aber gerade nicht gestützt. Vielmehr hat sie das Gutachten über die "zukünftige Rohstoffsicherung/-gewinnung im Regierungsbezirk Düsseldorf" herangezogen und die in ihm ermittelten Bedarfsmengen entsprechend dem Verhältnis der Einwohnerzahlen auf den Regierungsbezirk Köln übertragen. Dies ist nicht zu beanstanden. Die Entscheidung, welche Methode sie ihrer Einschätzung des zukünftigen Rohstoffbedarfs zugrundelegt, liegt - solange sie wie hier nachvollziehbar und vertretbar ist - im Ermessen der Landesplanungsbehörde. Weiterhin ist nicht zu beanstanden, dass die Bezirks-planungsbehörde die im Braunkohletagebau anfallenden Sand- und Kiesmengen in ihre Bedarfsberechnungen eingestellt hat. Es ist nicht erkennbar und auch von der Klägerin nicht substantiiert behauptet worden, dass die im Braunkohletagebau gewonnenen Sand- und Kiesmengen von den abbautreibenden Unternehmen tatsächlich nicht zur Verfügung gestellt werden. Die von der Klägerin gerügte getrennte Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans für die Regionen Aachen, Bonn und Köln ist von § 14 Abs. 3 Satz 3 LPlG NRW gedeckt. Sie ist nicht sachwidrig. Dem Einwand der Klägerin, dass der Regierungsbezirk Köln zusammen mit dem Regierungsbezirk Düsseldorf sowie Teilen Hollands und Belgiens ein einheitliches Versorgungsgebiet bildet, hat die Bezirksplanungsbehörde hinreichend Rechnung getragen. Mit der Heranziehung des für den Regierungsbezirk Düsseldorf erstellten Rohstoffgutachtens sind die außerbezirklichen Absatzmengen von Sand und Kies in die genannten Gebiete ausreichend berücksichtigt. Diese sind in dem den Bedarfsberechnungen der Bezirksplanungsbehörde zugrundeliegenden Rohstoffgutachten mit einem Anteil von rund einem Drittel des Gesamtbedarfs angesetzt. Dass sich die Bezirksplanungsbehörde bei der Aufteilung der Abgrabungsbereiche auf die Regionen Aachen, Bonn und Köln an den in der jeweiligen Region vorhandenen Lagerstätten orientiert hat, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Diese Aufteilung ist nicht sachwidrig. Sie gewährleistet, dass die Regionen entsprechend ihrer Rohstoffvorkommen gleichmäßig mit flächenintensiven Abgrabungen belastet werden. Unerheblich ist, ob der Gebietsentwicklungsplan deshalb rechtlichen Bedenken unterliegt, weil - wie die Klägerin meint - sich nicht überprüfen lasse, ob die zur langfristigen Sicherung von nichtenergetischen Bodenschätzen dienenden Reservegebiete rechtmäßig festgelegt worden sind. Die Reservegebiete stehen dem Vorhaben der Klägerin nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Mit ihrer Darstellung verfolgt die Bezirksplanungsbehörde - im Unterschied zu den BASB - nicht das planerische Ziel, auf ihren Flächen eine Konzentration des Sand- und Kiesabbaus zu erreichen.

(c) Erweisen sich somit die im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB als rechtswirksam, so wäre das Vorhaben der Klägerin nur dann bauplanungsrechtlich zulässig, wenn die im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Konzentrationszonen ihre gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB regelmäßig eintretende Wirkung als entgegenstehender Belang nicht erfüllen würden. Eine Ausnahme von der regelmäßigen Ausschlusswirkung ist nur bei Vorliegen besonderer Umstände anzunehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Oktober 1997 - 10 4574/94 -, UA S. 52; Urteil vom 30. Novem- ber 2001 - 7 A 4857/00 - UA S. 50; Urteil vom 23. April 2002 - 8 A 3365 -, UA S. 25; Söfker, in: Ernst- Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand 1. September 2001, § 35 Rn. 123.

Solche besonderen Umstände sind hier nicht gegeben. Die Abgrabung der Klägerin mit einer Flächenausdehnung von rund 32 ha und einer beabsichtigten Abbautiefe von 40 m ist von erheblicher Größe. Sie ist eine vollständig neue Abgrabung und würde über einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren in einen von Abgrabungen bislang unberührten Landschaftsteil eingreifen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, Abs. 3 und 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.