Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 1347/02

G r ü n d e

Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem Begehren,

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. Januar 2002 wieder herzustellen,

hat Erfolg.

Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt zum Nachteil der Antragsgegnerin aus. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides überwiegt nicht das private Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der Vollziehung des Bescheides verschont zu bleiben. Aus Erwägungen zu den Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Antragstellerin lässt sich ein Vorrang des öffentlichen Interesses nicht herleiten; insbesondere erweist sich der angefochtene Bescheid bei der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht als offensichtlich rechtmäßig und der Widerspruch deshalb nicht als ersichtlich aussichtslos. Hinreichend gewichtige Gründe dafür, das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin trotzdem zurücktreten zu lassen, sind nicht gegeben.

Das Vorliegen der Voraussetzungen für den mit dem angefochtenen Bescheid erhobenen Einwand des "falschen Verfahrens" nach Art. 7 Abs. 2 und 4 a, Art. 4 Abs. 3 Buchst. c der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (EG-AbfVerbrVO) ist in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zweifelhaft. Die Antragstellerin hat die von ihr beabsichtigte Verbringung der Abfälle nach Belgien in ihrer Notifizierung als Verbringung von zur "Verwertung" bestimmten Abfällen eingestuft. Ist die Einstufung des Verbringungszwecks unrichtig, kommt der Einwand des falschen Verfahrens in Betracht. Es ist jedoch nicht zureichend geklärt, dass die von der Antragstellerin notifizierten Abfälle tatsächlich nicht zur Verwertung, sondern zur Beseitigung bestimmt sind.

Es handelt sich um "vorgemischte Abfälle, die wenigstens einen gefährlichen Abfallstoff enthalten" (ASN 19 02 04 des Abfallverzeichnisses der AVV) und nach einer Vorbehandlung zur "Herstellung von Ersatzbrennstoffen" im Zementwerk P. /Belgien verwendet werden sollen. Die danach entscheidungserheblichen Kriterien für die Abgrenzung zwischen einer (energetischen) Verwertung und einer (thermischen) Beseitigung von Abfällen in der ausländischen Zementindustrie sind noch nicht abschließend gesichert. Die Anwendung der deutschen Maßstäbe nach §§ 4 Abs. 4, 6 Abs. 2 KrW-/AbfG, die die Antragsgegnerin der Sache nach mit ihrer Orientierung an den ministeriellen Erlassen vom 8. Dezember 1995 und 15. Oktober 1996 herangezogen hat, ist umstritten, wie das Verwaltungsgericht bereits unter Benennung kommentierender Veröffentlichungen dargelegt hat; die Anlegung nationaler Maßstäbe begegnet jedenfalls angesichts der Entscheidungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur EG-AbfVerbrVO, die seit den Erlassen ergangen sind, erheblichen Bedenken. Der Gerichtshof, die für die Auslegung der Verordnung letztlich maßgebliche Instanz, hat betont, dass mit der Verordnung auf Gemeinschaftsebene eine harmonisierte Regelung für die Verbringung von Abfällen geschaffen worden ist, um den Schutz der Umwelt sicherzustellen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C- 6/00 -, DVBl. 2002, 539 (Rdnr. 35); Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246 (Rdnrn. 42, 67).

Bei einer Verbringung von Abfällen zur Verwertung zielt die Verordnung generell darauf ab, einen freien Verkehr derartiger Abfälle zwischen den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, sofern der Transport nicht zu einer Gefährdung der Umwelt führt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Juni 1998 - C- 203/96 -, NVwZ 1998, 1169 (Rdnr. 33).

Der Gerichtshof hat dementsprechend zur Rechtmäßigkeit eines Einwandes des falschen Verfahrens - bezogen auf den in Deutschland ebenfalls kontrovers eingestuften so genannten Bergversatz - ausschließlich anhand der Bestimmungen der Verordnung und der in ihr in Bezug genommenen sonstigen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen Stellung genommen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C- 6/00 -, a.a.O. (Rdnrn. 51 ff.).

Hierbei hat er das Kriterium der Gefährlichkeit der Abfälle für nicht entscheidend erachtet und als für die Annahme einer Verwertung ausschlaggebendes Merkmal angeführt, dass der Hauptzweck der Verwendung des Abfalls im Einzelfall auf die Ersetzung von Materialien gerichtet sein muss, die anderenfalls hätten eingesetzt werden müssen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C- 6/00 -, a.a.O. (Rdnrn. 68 f.).

Davon abweichende oder darüber hinausgehende nationale Voraussetzungen für eine Verbringung sind im gegebenen Zusammenhang auch dann zumindest als problematisch zu betrachten, wenn sie der Konkretisierung dieser Grundsätze dienen sollen. Eine Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur grenzüberschreitenden Verbringung speziell von Abfällen, die unter Nutzung ihrer Energie verbrannt werden sollen, ist, soweit ersichtlich, noch nicht ergangen. Das Vertragsverletzungsverfahren, in dem es um die Anforderungen an eine Verwertung im Wege des Einsatzes von Abfällen als Brennstoff bei der Zementherstellung geht (C-228/00) und aufgrund dessen ein diesen Fragenkomplex betreffendes Revisionsverfahren ausgesetzt worden ist,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2000 - 3 C 3.00 -, NVwZ 2001, 319,

ist, soweit bekannt, noch anhängig. Insofern ist auch nicht hinlänglich geklärt, ob im Falle der Verbringung vermischter Abfälle - wie hier - bei der Beurteilung des Verbringungszwecks das für die Verbringung ins Ausland vorgesehene Abfallgemisch als solches in den Blick zu nehmen ist oder ob - mit der Antragsgegnerin - die einzelnen Abfälle vor ihrer Vermischung zu betrachten sind.

Vgl. zum KrW-/AbfG: BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2000 - 3 C 4.00 -, Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 6; zur EG-AbfVerbrVO: Winter, Die Steuerung grenzüberschreitender Abfallströme, DVBl. 2000, 657 (662, 665); Giesberts, "Konkurrenz um Abfall": Rechtsfragen der Abfallverbringung in der Europäischen Union, NVwZ 1996, 949 (955).

Vor diesem Hintergrund können dem Widerspruch der Antragstellerin hinreichende Erfolgsaussichten nicht von vornherein abgesprochen werden, zumal der VGH Baden-Württemberg -

Urteil vom 25. Januar 2001 - 10 S 822/99 -, NVwZ 2001, 577 -

bei einem ähnlich gelagerten Sachverhalt - Verbringung von mit Sägemehl konfektionierten (vermischten) mineralischen Ölen, Farb- und Lackschlämmen zur Verwendung im Zementwerk P. - den Einwand des falschen Verfahrens mit eingehender Begründung für rechtswidrig erachtet hat. Vor allem findet der Gesichtspunkt eines von der Antragsgegnerin für unerlässlich gehaltenen Mindestheizwertes des einzelnen Abfalls von 11000 kj/kg in der oben angesprochenen Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften keine Bestätigung.

Die Antragsgegnerin macht zudem selbst nicht geltend, dass eine zutreffende Einstufung der Verbringung als "Verbringung zur Verwertung" unter Anwendung der aus ihrer Sicht einzuhaltenden Maßstäbe auszuschließen wäre; die im angefochtenen Bescheid eröffnete Möglichkeit der Beibringung weiterer Unterlagen, durch die der erhobene Einwand gegebenenfalls ausgeräumt werden könne, zielt darauf ab, die Berechtigung des Einwandes anhand weiterer Erkenntnisse über die in der Anlage der Antragstellerin zu vermischenden und sodann zu verbringenden Abfälle sowie über die Zuordnungswerte des Zementwerkes zu überprüfen. Abgesehen davon, ob von der Behörde am Versandort der Einwand des falschen Verfahrens erhoben werden kann, wenn die Behörde die Richtigkeit des in der Notifizierung angegebenen Verwendungszwecks wegen fehlender Nachweise über von ihr für entscheidungserheblich gehaltene Umstände lediglich nicht zu bestätigen vermag, ergeben sich aus den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen, vor allem der Liste der einzelnen Abfälle, der schematischen Darstellung des Verfahrens zur Konditionierung dieser Abfälle und der Beschreibung der Abläufe im Zementwerk bzw. in der ihm vorgeschalteten Aufbereitungsanlage, deutliche Anhaltspunkte dafür, dass der Heizwert der Abfälle auf die betrieblichen Anforderungen im Zementwerk ausgerichtet ist. Soweit die Antragsgegnerin letztlich beabsichtigt, der Ordnungsgemäßheit einer Verwertung im Zementwerk mittels der von ihr im angefochtenen Bescheid verlangten Unterlagen nachzugehen, ist jedenfalls offen, ob sie befugt ist, mit dem Einwand des falschen Verfahrens auf eine dem deutschen Umweltschutzstandard genügende Art und Weise einer - nach belgischem Recht offenbar nicht zu beanstandenden - Verwertung der zu verbringenden Abfälle hinzuwirken. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat in Bezug auf die Verbringung von Abfällen zur Beseitigung die Entscheidungserheblichkeit derartiger Überlegungen gerade nicht bestätigt;

vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C- 324/99 -, a.a.O. (Rdnr. 64);

ein solches nationales Anliegen fördert auch bei der Verbringung von Abfällen zur Verwertung schwerlich die Durchsetzung einer auf europäischer Ebene harmonisierten Rechtslage.

Die von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs losgelöste Interessenabwägung ergibt kein Überwiegen der öffentlichen Interessen. Werden die Abfälle entsprechend der Notifizierung nach Belgien verbracht und verwendet, bleibt dem Widerspruch bzw. der sich gegebenenfalls anschließenden Klage jedoch der Erfolg versagt, sind voraussichtlich auf Dauer bis zu 1500 t Abfälle nach Belgien gelangt und dort unumkehrbar entsorgt worden, die entweder überhaupt nicht oder als Abfälle zur Beseitigung dorthin hätten verbracht werden dürfen. Eine längerfristige Lagerung der Abfälle in Belgien, die unter Umständen einen Rücktransport ermöglichen würde, ist praktisch unwahrscheinlich. Eine konkrete Beeinträchtigung der Umwelt, vor allem der abfallrechtlichen Schutzgüter, ist aber nicht zu besorgen. Auch das Zementwerk P. unterliegt den gemeinschaftsrechtlichen Umweltschutzvorschriften; von deren Einhaltung ist auszugehen. Ein eventueller höherer nationaler Schutzstandard in Deutschland, für den Anhaltspunkte aber nicht angeführt sind, kann, legt man die schon erwähnte Rechtsauffassung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zur Verbringung von Abfall zur Beseitigung zugrunde, im Notifizierungsverfahren einer Abfallverbringung ohnehin nicht entgegen gehalten werden. Unabhängig davon ist von der Antragsgegnerin nichts dargetan worden - und auch sonst nichts zu Tage getreten - was darauf hindeuten könnte, dass unter den konkreten Gegebenheiten des Einsatzes der Abfälle im Zementwerk schädliche Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden könnten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung gibt insoweit keinen Aufschluss; die erstrebte "Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Transportes" bezieht sich nicht auf durch Tatsachen genügend erhärtete Anhaltspunkte für ein Unterschreiten eines gebotenen Umweltschutzstandards und hieraus folgende Beeinträchtigungen oder Gefahren, sondern auf die korrekte Zuordnung der Verbringung nach den Kriterien für die Abgrenzung der Verwertung bzw. Beseitigung von Abfällen. Diese Zuordnung ist aber, was die sichere Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen bei der Verbrennung von Abfällen in alternativ in Erwägung zu ziehenden Anlagen angeht, nicht aus sich heraus aussagekräftig. Konkrete Vorzüge alternativer Entsorgungswege unter dem Gesichtspunkt des zu wahrenden Umweltschutzes sind von der Antragsgegnerin weder in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung noch im weiteren Verfahren angesprochen worden. Betroffen ist damit in erster Linie die allgemeine Ordnung des Entsorgungsmarktes durch Steuerung der Abfallströme in bestimmte Entsorgungsanlagen; insofern sind greifbare nachteilige Auswirkungen der beabsichtigten Verbringung der Abfälle aber nicht einmal angedeutet worden. Damit stehen auf Seiten des öffentlichen Interesses eher formale Zielsetzungen auf dem Spiel.

Bleibt der Antragstellerin dagegen die vorgesehene Verbringung der Abfälle versagt, hat der angefochtene Bescheid aber im Hauptsacheverfahren keinen Bestand bzw. wird seine Rechtswidrigkeit im Hauptsacheverfahren festgestellt, ist die Antragstellerin in ihrer wirtschaftlichen Betätigung rechtswidrig eingeschränkt worden. Der der Antragstellerin daraus drohende finanzielle Nachteil hält sich zwar, legt man die von ihr mitgeteilte Größenordnung der von ihr verfolgten wirtschaftlichen Interessen zugrunde, in Grenzen und kann erforderlichenfalls nachträglich ausgeglichen werden. Die Antragstellerin hierauf zu verweisen, ist gleichwohl nicht veranlasst. Bei wirtschaftlicher Betrachtung steht kein bloßer Bagatellbetrag in Rede; das gilt umso mehr, wenn man bedenkt, dass der Rechtsstandpunkt der Antragsgegnerin als alternative Art der Entsorgung praktisch nur eine Beseitigung in Deutschland mit typischerweise hohen Kosten zulässt, und unter Berücksichtigung der Berechnung für die Sicherheitsleistung einstellt, dass für die notifizierten Abfälle in Deutschland mit Entsorgungskosten in einer Verbrennungsanlage von ca. 750.000,- DM zu rechnen ist. Außerdem hat ein Widerspruch aufschiebende Wirkung, wenn nicht ein besonderes Vollziehungsinteresse zu bejahen ist (§ 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO); es spricht ganz Überwiegendes dafür, es bei dieser Grundwertung zu belassen, der eine ausschließlich wirtschaftliche Sichtweise der Folgen für die Antragstellerin unter den Bedingungen des vorliegenden Einzelfalles nicht gerecht würde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.