Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 2836/00.PVB

G r ü n d e

Die Beteiligten streiten darüber, ob dem Antragsteller hinsichtlich der "Rahmenweisung für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung als Selbstfahrer" vom 6. Februar 1998, VMBl. 1998, 109 (im Folgenden: Rahmenweisung) ein Mitbestimmungsrecht zusteht. Die Rahmenweisung hat den folgenden Wortlaut:

1. Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes ist von der Möglichkeit des freiwilligen Selbstfahrens von Dienstkraftfahrzeugen durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer vermehrt Gebrauch zu machen. Das gilt immer dann, wenn der Einsatz des Dienstkraftfahrzeuges aus Gründen der Wirtschaftlichkeit geboten ist. Für den verstärkten Einsatz von Selbstfahrern haben die Dienststellenleiter und sonst zuständigen Vorgesetzten Sorge zu tragen. Ihnen obliegt es, in geeigneter Weise die Bereitschaft des Personals ihres Zuständigkeitsbereiches zum Selbstfahren zu fördern.

2. Zum Führen eines Dienstkraftfahrzeuges durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer als Selbstfahrer bedarf es nur der allgemeinen (zivilen) Fahrerlaubnis der entsprechenden Klasse. Um den Einsatz von Selbstfahrern zu erleichtern, ist die Anwendung der für Kraftfahrer der Bundeswehr geltenden militärischen Bestimmungen einschließlich der praktischen Einweisung am Dienstkraftfahrzeug für Selbstfahrer auf das Mindestmaß zu beschränken. Dazu entfallen ab sofort insbesondere folgende Voraussetzungen nach der ZDv 43/1, der ZDv 43/2 und den einschlägigen Besonderen Anweisungen:

- die Überprüfung der Eignung von Selbstfahrern in einer Kraftfahrgrund- ausbildungsstelle, - die Auskunft aus dem Verkehrszentralregister, - die Untersuchung auf Kraftfahrerverwendungsfähigkeit, - die einschränkende Bestimmung über den Einsatz von Dienstkraftfahr- zeugen, die Zivilkraftfahrer als ständig eingeteilte Kraftfahrer über- nommen haben (ZDv 43/2 Nr. 506, Satz 3); diese Bestimmung wird zunächst für die Dauer von zwei Jahren ab Inkrafttreten dieser Weisung ausgesetzt.

3. Selbstfahrer geben nur noch - nach entsprechender Belehrung - vor dem zuständigen Vorgesetzten eine schriftliche Erklärung ab (Anlage). Sie kann ohne Angabe von Gründen widerrufen werden.

4. Mit dem Merkblatt "Hinweise für das Führen eines Dienstkraftfahrzeuges" werden Selbstfahrer über Möglichkeiten von Zusatzversicherungen informiert.

5. Die Mitnahme von Personen durch Selbstfahrer ist zulässig, wenn dies zur Ausübung des Dienstes erforderlich sowie für Selbstfahrer und Mitfahrer zumutbar ist.

6. Die personalbearbeitenden Dienststellen klären bei Bewerbungen und Neueinstellungen die Bereitschaft zum Selbstfahren, insbesondere für Dienstposten, die Mobilität bei der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte erfordern.

7. Einzelheiten werden in einer gesonderten Weisung des Führungsstabes des Heeres geregelt.

8. Der Hauptpersonalrat ist beteiligt worden."

Im Vorfeld der gerichtlichen Auseinandersetzungen wurden insoweit Rechte aus § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG (Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit), § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG (Arbeitsplatzgestaltung), § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG (Inhalt von Personalfragebogen für Angestellte und Arbeiter), § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG (Inhalt von Personalfragebogen für Beamte), § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG (Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten) und aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG (Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen) geltend gemacht.

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren erster Instanz, das der Antragsteller am 8. April 1998 eingeleitet hat, hat der Antragsteller zum Zwecke der Bestätigung des von ihm reklamierten Mitbestimmungsrechts im Wesentlichen wie folgt vorgetragen: Im Rahmen laufender Organisationsmaßnahmen betreibe der Beteiligte eine Änderung der Personalbemessungsschlüssel für die als Zivilkraftfahrer beschäftigten Arbeiter. Durch Einarbeitung eines kalkulatorischen Selbstfahreranteils strebe der Beteiligte eine Erhöhung dieses Anteils auf 50 % an. Er, der Antragsteller, habe sich insofern aber lediglich mit einem Wert von 30 % einverstanden erklärt. Er wende sich gegen die beabsichtigte Aussetzung der vorrangigen Heranziehung hauptamtlicher Kraftfahrer. Es müsse sichergestellt sein, dass Dienstfahrzeuge nur durch entsprechende sachkundige Beschäftigte geführt würden, was sowohl dem Schutz des Bundes vor Vermögensschäden wie auch dem Schutz der Dienstreisenden vor Dienstunfällen und Gesundheitsschäden und dem Schutz der Zivilkraftfahrer diene. Die Vorschrift, dass Selbstfahrer auf dem jeweiligen Fahrzeugtyp ausreichend und vollständig eingewiesen werden müssten, diene der Sicherung der Vertrautheit mit dem Kraftfahrzeug und damit ebenso der Vermeidung von Dienstunfällen und Gesundheitsschäden. Durch eine auf das Mindestmaß beschränkte Einweisung werde das Unfallrisiko für den Selbstfahrer mehr als unerheblich erhöht. Die Vorschrift der ZDv 43/2 Nr. 506 Satz 3 diene ebenfalls dem Gesundheitsschutz der Dienstreisenden und der Kraftfahrer, indem das Führen von Dienstkraftfahrzeugen soweit möglich den mit diesen vertrauten Beschäftigten vorbehalten und damit Unfällen einschließlich der von diesen ausgehenden Schäden und Haftungsrisiken vorgebeugt werde. Er, der Antragsteller, halte seinerseits an dem Anliegen fest, Verkehrsunfälle aufgrund mangelnder Vertrautheit mit dem Kraftfahrzeug durch Einsatz hauptamtlicher Kraftfahrer zu minimieren, soweit diese verfügbar seien. Die Zulassung des Selbstfahrens auch dann, wenn hauptamtliche Kraftfahrer verfügbar seien, welche auch die Materialverantwortlichkeit hätten, unterliege deshalb seiner Mitbestimmung. Durch den Entzug dienstlicher Tätigkeiten als Kraftfahrer werde das Tätigkeitsbild der Zivilkraftfahrer so nachhaltig verändert, dass die Veränderungen eingruppierungsrelevant würden und sich entsprechend das Gepräge des Arbeitsplatzes ändere. Daher stehe ihm in diesem Zusammenhang ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG zu. Arbeitsplatz des Kraftfahrers sei das von ihm übernommene Dienstfahrzeug. Dieser Arbeitsplatz werde mitbestimmungsrelevant gestaltet, wenn die sachlichen oder räumlichen Arbeitsbedingungen mehr als unerheblich verändert würden. Kraftfahrer, die ein Dienstfahrzeug übernommen hätten, hätten damit auch die Materialverantwortlichkeit. Dieser könnten sie jedoch nicht mehr genügen, wenn das Dienstfahrzeug an beliebige Beschäftigte ausgegeben werde, so dass der jeweilige hauptamtliche Kraftfahrer über deren tatsächliches Fahrverhalten und ihren Umgang mit dem Fahrzeug keine effektive Kontrolle mehr habe. Deswegen werde die Betriebssicherheit des Arbeitsplatzes für den Berufskraftfahrer, der für das Fahrzeug verantwortlich bleibe, ohne dessen Benutzung allerdings kontrollieren zu können, mehr als unwesentlich beeinträchtigt. In der Rahmenweisung liege auch eine Rationalisierungsmaßnahme i.S.d. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG (Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung). Künftig werde die eigene Fahrt des Kraftfahrers stets auch darin bestehen, ständig auf optische, akustische oder sonstige Anzeichen für Verschleiß oder Materialschädigungen zu achten. Das erfordere anders als bisher deutlich erhöhte technische Kenntnisse und Fertigkeiten, die einem technischen Prüfer näher stünden als einem normalen Fahrer. Das Unfallrisiko erhöhe sich objektiv auf Werte, wie sie für Autovermietungen üblich seien. Es sei nicht bestreitbar, dass dies auch die psychische Belastung aus der Fahrtätigkeit mehr als unwesentlich erhöhe. Er, der Antragsteller, hat im Übrigen bekräftigt, dass die Anforderungen an den Selbstfahrer, die eine unfallfreie Benutzung des Dienstkraftfahrzeugs durch ihn sicherstellen sollten, zweifellos der Verhütung von Dienstunfällen dienen sollten. Diese Anforderungen seien allerdings von ihm als unzureichend beanstandet worden.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass die durch den Beteiligten erlassene "Rahmenweisung für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums der Verteidigung als Selbstfahrer" (BMVg-Org 1 - Az 44-20-20) vom 6. Februar 1998, VMBl. Seite 109, seiner - des Antragstellers - Mitbestimmung unterliegt.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Beteiligte hat im Einzelnen ausgeführt, weshalb nach seiner Auffassung Mitbestimmungsrechte aus den § 75 Abs. 3 Nr. 11, Nr. 16 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht bestehen.

Mit Beschluss vom 15. März 2000 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts (Fachkammer) dem Antrag des Antragstellers stattgegeben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen dargelegt, dass § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG einschlägig und seine Voraussetzungen mit Blick auf die Regelungen in Nr. 2 der Rahmenweisung erfüllt seien, aus denen folge, dass der Dienstherr die jetzigen Schutzvorkehrungen als ausreichend ansehe. Die Festlegung dieses Mindeststandards zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschäden sei notwendiger Bestandteil der Rahmenweisung und werde damit - zwangsläufig - mit dieser Rahmenweisung ebenfalls bezweckt. Die Voraussetzungen von § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG hat die Fachkammer hingegen als nicht erfüllt angesehen.

Gegen diese ihm am 2. Mai 2000 zugestellte Entscheidung hat der Beteiligte am 2. Juni 2000 Beschwerde eingelegt und diese nach Verlängerung der Begründungsfrist bis zum 4. September 2000 am 23. August 2000 ins Einzelne gehend und in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Beschluss begründet. Im Wesentlichen wird geltend gemacht: Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG erfasse solche Maßnahmen nicht, die in erster Linie andere Zwecke verfolgten und sich nur mittelbar auf den Arbeits- oder Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken könnten. Die Fachkammer habe nicht festgestellt, dass die streitgegenständliche Rahmenweisung maßgeblich zu dem Zweck erlassen worden wäre, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen zu mindern und nicht in erster Linie andere Zwecke verfolge. Bei der Beurteilung des Sachverhalts löse sich die Fachkammer vielmehr von dem von ihr selbst vorausgesetzten rechtlichen Maßstab. Insoweit räume sie ein, dass er, der Beteiligte, mit der streitgegenständlichen Weisung vornehmlich das Ziel verfolge, die Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes zu verbessern und damit Haushaltsmittel einzusparen. Mit ihren Erwägungen lasse die Fachkammer indes zur Begründung des Mitbestimmungsrechts Regelungen genügen, die eine Maßnahme, welche ganz anderen Zwecken als der Unfallverhütung oder dem Gesundheitsschutz dienten, lediglich begleiteten. Sie nehme an, dass derartige begleitenden Regelungen ein Mitbestimmungsrecht in Bezug auf die vorrangig anderen Zwecken dienenden Maßnahmen auslöse. Dies sei rechtlich nicht haltbar und stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Der Beteiligte beantragt,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss unter Wiederholung und Vertiefung seiner in erster Instanz vorgebrachten Argumente. Kern der Rahmenweisung sei die Absenkung des Sicherheits- und Anforderungsniveaus bei Selbstfahrern. Auch an der Einschlägigkeit von § 75 Abs. 3 Nr. 16 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG bestehe weiterhin kein Zweifel.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde hat Erfolg. Sie ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden. Die Beschwerde ist auch begründet.

Die in Rede stehende Maßnahme "Rahmenweisung" erfüllt - als Ganzes betrachtet - keinen Mitbestimmungstatbestand.

1. Es handelt sich bei der Rahmenweisung nicht um eine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Maßnahmen i.S.d. Gesetzes liegen vor, wenn sie darauf abzielen, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb der Dienststelle zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2002 - 1 A 4938/97.PVL -.

Dem Grunde nach und in erster Linie verfolgt die Rahmenweisung eine derartige Zielsetzung nicht. Der Zweck und die vom Antragsteller ausdrücklich bekämpfte Zielsetzung der Rahmenweisung gehen vielmehr in erster Linie dahin, den Gebrauch von Dienstfahrzeugen durch sog. Selbstfahrer zu verstärken, um auf diese Weise Berufskraftfahrer einzusparen (Nr. 1 Sätze 1 und 2 der Rahmenweisung). Deswegen werden die Dienststellenleiter und sonstigen zuständigen Vorgesetzten angewiesen, für den verstärkten Einsatz von Selbstfahrern Sorge zu tragen und die entsprechende Bereitschaft des Personals zu fördern (Nr. 1 Sätze 3 und 4 der Rahmenweisung) sowie bei Bewerbungen die Bereitschaft zum Selbstfahren abzuklären (Nr. 6 der Rahmenweisung).

Die Nrn. 2 und 3 der Rahmenweisung enthalten sodann im Wesentlichen Regelungen, die der Erleichterung des Einsatzes von Selbstfahrern dienen und der Sache nach Barrieren - auch solche, die der Unfallverhütung dienten - beseitigen, die nach den bisher geltenden Regelungen dem Selbstfahren entgegenstanden. In diesem Zusammenhang ist aber auch geregelt, dass die praktische Einweisung am Dienstfahrzeug für Selbstfahrer auf das Mindestmaß - was auch immer darunter zu verstehen ist - zu beschränken ist (Nr. 2 Satz 2 der Rahmenweisung), dass ferner bestimmte Voraussetzungen für das Selbstfahren entfallen, wie sie in der ZDv 43/1 und ZDv 43/2 geregelt sind (Nr. 2 Satz 3 der Rahmenweisung), weiterhin, dass die Selbstfahrer eine u. a. die Einweisung und ihre gesundheitliche Verfassung betreffende Erklärung abgeben (Nr. 3 Satz 1 der Rahmenweisung) und dass die Mitnahme von Beifahrern nur zulässig ist, wenn dies für Selbstfahrer und Mitfahrer zumutbar ist (Nr. 5 der Rahmenweisung).

Damit ist klar, dass die Rahmenweisung in der Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 und Nr. 5 auch Regelungen enthält, die objektiv - wenn auch auf einem vergleichsweise niedrigen Niveau - darauf gerichtet sind, der Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen zu dienen. Dies führt indes nicht zur Mitbestimmungspflichtigkeit der gesamten Maßnahme nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Denn die erwähnten "Unfallverhütungsvorschriften" geben der Maßnahme nicht ihr Gepräge. Sie stellen vielmehr Nebenregelungen dar, die ihrem Charakter nach an dem Charakter der Organisationsmaßnahme Förderung des Selbstfahrens Teil haben. Sie enthalten zwar nicht nur mittelbare Auswirkungen der Hauptmaßnahme und auch nicht nur einen erwünschten Nebeneffekt einer auf ein ganz anderes Ziel gerichteten Maßnahme. Sie prägen aber in untergeordneter und die Hauptregelungen ergänzender Weise lediglich den Inhalt der vorgesehenen Aufgabenstellung mit. Jene Unfallverhütungsvorschriften enthalten damit eine die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle ins Einzelne gehende, insbesondere die Art und Weise der Dienstausübung betreffende diensttechnische verbindliche Regelung, welche die Dienststellenleiter und sonstigen zuständigen Vorgesetzten zu beachten haben, damit das erwünschte Ziel erreicht wird. Das Ziel, Förderung des Selbstfahrens, betrifft eine dienstliche Aufgabe, die der Dienstherr Kraft seines Direktionsrechts den von der Regelung betroffenen Dienststellenleitern und Vorgesetzten als dienstliche Pflicht auferlegt. Die erwähnten Regelungen zur Verhütung von Dienstunfällen sind von dieser Maßnahme nicht trennbar, so dass die Einräumung einer gesonderten uneingeschränkten Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG insoweit außer Betracht bleibt. Die in erster Linie aufgabenbezogene Entscheidung für die Förderung des Selbstfahrens gehört deswegen - untrennbar von der Anordnung über das "Wie" ihrer Durchführung - zu dem der personalvertretungsrechtlichen (Letzt-)Entscheidung entzogenen Bereich der Direktion der Dienststellenleitung.

Vgl. zum Gesichtspunkt der Trennbarkeit von Maßnahmen allgemein: BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 1991 - 6 P 12.90 -, PersR 1992, 16 ff. (17); OVG NRW, Beschluss vom 21. September 1978 - CL 24/77 -, PersV 1980, 246 ff. (247), Beschluss vom 26. April 2002 - 1 A 4576/97.PVL -.

Das Direktions- oder Weisungsrecht ermöglicht es dem Dienststellenleiter, u.a. den Inhalt der Leistungspflicht des Beschäftigten nach Art, Zeit und Ort zu konkretisieren.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. November 1995 - 6 P 2.94 -, PersR 1996, 278.

Eine derartige Maßnahme richtet sich zwar unmittelbar an die Beschäftigten. Ein Mitbestimmungs- oder sonstiger - förmlicher - Beteiligungstatbestand ist damit aber regelmäßig wie hier nicht angesprochen, weil die Maßnahme dem Grunde nach den Bereich der Bestimmung des Inhalts der zu erfüllenden Aufgaben betrifft. Dieser Bereich ist regelmäßig wie hier mitbestimmungsfrei.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1992 - 6 P 22.91 -, PersR 1992, 357 = ZfPR 1992, 133, Beschluss vom 28. März 2001 - 6 P 4.00 -, PersR 2001, 343 ff. (346).

Bei der Rahmenweisung handelt es sich mithin um eine Maßnahme, welche die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe, die Förderung des Selbstfahrens, festlegt und welche die Aufgabenerfüllung der Bundeswehr in dem betreffenden Teilbereich wirtschaftlicher gestalten soll. Diese Zielrichtung und Wirkung der Maßnahme lässt sich von ihrer Wirkung auf den innerdienstlichen Bereich, die Interessen der potentiellen Selbstfahrer an der Erhaltung ihrer Gesundheit betreffend, nicht trennen: Das Maß, in welchem der Förderung des Selbstfahrens Nachdruck verliehen werden soll, bestimmt den Umfang, in welchem Maßnahmen der Unfallverhütung (noch) greifen sollen. Die Art der Aufgabe lässt sich deswegen im gegebenen Fall nicht ohne weiteres von der Anordnung trennen, wie sie im Einzelnen in Angriff genommen werden soll.

Die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Problematik des § 104 Satz 3 BPersVG veranlasst im gegebenen Zusammenhang keine andere Bewertung.

Vgl. zu dieser Rechtsprechung: BVerwG, Beschluss vom 24. April 2002 - 6 P 3.01 -, und Beschluss vom selben Tage - 6 P 4.01 - sowie Beschluss vom 18. Juni 2002 - 6 P 12.01 -.

Denn das Bundespersonalvertretungsgesetz setzt nach seiner grundlegenden Systematik voraus, dass grundsätzlich eine förmliche Beteiligung an der Bestimmung des Inhalts der zu bewältigenden Aufgaben nicht vorgesehen ist. Wird eine solche Inhaltsbestimmung vorgenommen und erfordert sie zugleich Maßnahmen, die einen Mitbestimmungstatbestand erfüllen, so kommt eine Mitbestimmung nur in Betracht, wenn diese Maßnahme von der Inhaltsbestimmung der Aufgabenstellung trennbar ist. Andernfalls würde eine systemwidrige Einflussnahme auf die der Direktion durch die Dienststellenleitung vorbehaltene Aufgabenstellung zugelassen. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich bei dem Mitbestimmungstatbestand um einen Fall der eingeschränkten oder uneingeschränkten Mitbestimmung handelt. Hinsichtlich des Inhalts der Aufgabenstellung bleibt deswegen ebenso eine Mitwirkung oder Anhörung außer Betracht, so lange das Gesetz sie nicht ausdrücklich zulässt. Letzteres gilt selbstverständlich auch für Mitbestimmungsmaßnahmen.

Ein davon zu unterscheidendes ist das Problem, wie eine förmliche Beteiligung ausgeübt werden kann, wenn eine Maßnahme in Rede steht, die von ihrer grundlegenden Zielrichtung her einen Mitbestimmungstatbestand erfüllt, und deren Durchführung wesentlichen Einfluss auf die Aufgabenerfüllung - im Sinne der Bewältigung vorgegebener Aufgaben - der Dienststelle hätte. Hier wird im Ergebnis lediglich gefordert, dass die Letztentscheidung über diese Maßnahme bei einer demokratisch ausreichend legitimierten Stelle verbleibt. Der Ausgangspunkt dieser Problematik betrifft die beabsichtigte mitbestimmungspflichtige Maßnahme und ihre Auswirkungen auf vorhandene Aufgabenstellungen, nicht aber die dem Grundsatz nach vor jeglicher Mitbestimmung erfolgende Festlegung (Bestimmung) des Inhalts einer Aufgabenstellung.

2. Bei der Rahmenweisung handelt es sich nicht um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung und/oder Erleichterung des Arbeitsablaufs i.S.d. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. zu ihr die zusammenfassende Darstellung im Beschluss vom 28. Dezember 1998 - 6 P 1.97 -, DVBl. 1999, 926,

fallen unter den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG (Hebung der Arbeitsleistung) Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d. h. die Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsproduktes zu verbessern. Die dieses Ziel verfolgende Maßnahme ist aber nicht schon deshalb eine solche zur Hebung der Arbeitsleistung. Insoweit entscheidend ist vielmehr, ob die Maßnahme mit dieser Zielrichtung tatsächlich und typischerweise dazu führt, dass der Beschäftigte in erhöhtem Maße in Anspruch genommen wird in dem Sinne, dass etwa gesteigerte körperliche Anforderungen oder vermehrte geistig psychische Belastungen durch die Maßnahme hervorgerufen werden, was insbesondere bei der sog. arbeitszeitabhängigen Leistungsverdichtung,

vgl. zu ihr BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1996 - 6 P 54.93 -, PersR 1996, 199,

der Fall ist, die mehr Arbeit in gleicher Zeit oder gleiche Arbeit in kürzerer Zeit betrifft. Denn der Begriff Arbeitsleistung bezeichnet weder die Menge der während der festgelegten Arbeitszeit geleisteten Arbeit noch ihren sachlichen Ertrag, das Arbeitsprodukt. Er meint vielmehr den körperlichen Einsatz und den geistigen Aufwand, den der Beschäftigte erbringen muss, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Der Zweck des Tatbestandes besteht darin, den oder die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren. Für diesen Regelfall des Mitbestimmungstatbestandes kommt es mithin nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf die Zielgerichtetheit der Maßnahme an. Kommt es dem Arbeitgeber in diesem Sinne auf eine Hebung der Arbeitsleistung an und soll dabei die Qualität der Arbeit unverändert bleiben, so ist es unerheblich, ob die Beschäftigten die möglicherweise nur in einem Teilbereich ihrer Arbeit erhöhte Inanspruchnahme durch eine Minderarbeit in einem anderen Bereich kompensieren können.

Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall scheitert bereits daran, dass der Rahmenweisung die erwähnte Zielrichtung - Erhöhung des mengenmäßigen Arbeitsertrages oder die Verbesserung der Qualität des Arbeitsproduktes - fehlt. Weder dem Dienststellenleiter und den sonstigen Vorgesetzten noch dem übrigen Personal werden durch arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung gesteigerte körperliche Anforderungen oder vermehrte geistig- psychische Belastungen abverlangt.

Aus den gleichen Gründen zielt die in Rede stehende Maßnahme auch nicht auf eine Erleichterung des Arbeitsablaufs iSd § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG: Die zu einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Beschäftigten führende zeitliche und räumliche Aufeinanderfolge von Arbeitsvorgängen zur Erzielung bestimmter Arbeitsergebnisse steht als Regelungsgegenstand einer Maßnahme nicht in Rede.

3. Mit der Maßnahme wird auch keine Festlegung neuer, Änderung der Anlage und/oder Ausstattung vorhandener Arbeitsplätze vorgenommen, sie enthält deswegen keine Maßnahme der Gestaltung der Arbeitsplätze i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG. Die Inanspruchnahme der Dienstfahrzeuge durch verschiedene Fahrer und die damit verbundenen technischen Belastungen betreffen insbesondere keine Änderung der Anlage oder Ausstattung der Fahrzeuge. Sie sind, sollten sie in der einen oder anderen Form zu erhöhtem Wartungs- und Überwachungsbedarf führen, mittelbare Folge des Bestrebens, weniger Berufskraftfahrer zu beschäftigen. Insoweit ist insbesondere zu bedenken, dass als Gestaltung der Arbeitsplätze mitbestimmungspflichtig nur solche Festlegungen in Bezug auf erst einzurichtende Arbeitsplätze oder Änderungen der Anlage und Ausstattung vorhandener Arbeitsplätze sind, die ihrer Eigenart nach oder wegen ihrer Auswirkungen auf den am Arbeitsplatz Arbeitenden objektiv geeignet sind, das Wohlbefinden oder die Leistungsfähigkeit des Betreffenden zu beeinflussen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2001 - 1 A 2277/99.PVL -.

Derartige Festlegungen enthält die Rahmenweisung nicht.

4. Die Maßnahme stellt ferner keine Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG dar. Sinn und Zweck dieses Mitbestimmungsrechts ist es, die dienstliche Ordnung sowie das Verhalten der Beschäftigten untereinander zu gestalten. Es soll der Personalvertretung als Interessenvertretung der Beschäftigten die Möglichkeit eingeräumt werden, sich gemeinsam mit der Dienststelle um Regelungen zu bemühen, die den einwandfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten.

Das Zusammenwirken und -leben in einer Dienststelle erfordert Verhaltensregeln, die das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der zur Verfügung stehenden Gegenstände ordnen. Deshalb schafft jede Regelung des Verhaltens der Beschäftigten auch eine bestimmte Ordnung in der Dienststelle, wie umgekehrt jede Regelung der Ordnung ein bestimmtes Verhalten der Beschäftigten verlangt. Die Mitbestimmungsvorschrift bezieht sich insbesondere auf solche Maßnahmen, die das Verhalten der Beschäftigten bei ihrer Tätigkeit oder ihr allgemeines Verhalten innerhalb der Dienststelle betreffen.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1993 - 6 P 4.91 -, Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr. 4 = PersR 1993, 491 = PersV 1994, 473, und vom 5. Oktober 1989 - 6 P 7.88 -, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 71 = DVBl. 1990, 294 = NJW 1990, 726 = PersR 1989, 364 = PersV 1990, 172 = ZBR 1990, 213 = ZfPR 1990, 13 = ZTR 1990, 121; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 A 5223/97.PVL -, PersR 2000, 112; jeweils m.w.N.

Anordnungen, die die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigten regeln, also mit ihrer Arbeitsleistung im unmittelbaren Zusammenhang stehen, oder diensttechnische Regelungen, die wie hier vom Inhalt der bestimmten Dienstpflicht nicht zu trennen sind, unterliegen dagegen nach Sinn und Zweck der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung, wie unter 1. bereits im Einzelnen dargelegt, nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung.

Kann eine Regelung sowohl das allgemeine Verhalten der Beschäftigten betreffen als auch die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben regeln, ist die Frage, ob diese Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, danach auszurichten, welcher Zweck der Regelung unter Berücksichtigung der objektiven Gegebenheiten eindeutig im Vordergrund steht. Mitbestimmungsfrei sind danach solche Regelungen, bei denen die Diensterfüllung eindeutig im Vordergrund steht und bei denen Verhaltens- und Ordnungsmaßnahmen sich nur als zwangsläufige Folge dieser Zielsetzung darstellen.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1993 - 6 P 4.91 -, a.a.O., und vom 5. Oktober 1989 - 6 P 7.88 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 A 5223/97.PVL -, a.a.O.

Auf den reibungslosen Arbeitsablauf und das geordnete Zusammenleben der Beschäftigten bezieht sich die in Rede stehende Rahmenweisung aber nicht. Sie zielt vielmehr auf Verhaltensregeln, die die dienstliche Tätigkeit im fachbezogenen Sinne betreffen. Regelungen, die die Erfüllung dienstlicher Aufgaben betreffen, stellen keine Regelungen im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes dar, da die Erfüllung dienstlicher Aufgaben nicht die Ordnung in der Dienststelle oder das Verhalten der Beschäftigten in ihrer Gesamtheit oder Teilen von ihnen erfasst. Verantwortlich für die Erfüllung der Aufgaben einer Dienststelle und die Art und Weise der Dienstausübung oder für die Festlegung des Verfahrens, nach dem konkrete Arbeiten in bestimmter Art und Weise auszuführen sind, ist allein der Dienststellenleiter aufgrund seiner Organisations- und Leitungsmacht.

Insoweit ist hier festzuhalten, dass die Regelungen in der Rahmenweisung insgesamt sich auf die Erfüllung der von den Beschäftigten geschuldeten Arbeit beziehen, also mit ihrer Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang stehen bzw. diensttechnische Regeln enthalten, die den Dienstablauf gestalten, soweit Arbeitspflichten berührt sind. Denn von der Rahmenweisung wird vor allem der Inhalt der Arbeit, nicht das Verhalten bei Gelegenheit ihrer Erfüllung geregelt. Damit ist aber das Arbeitsverhalten und der Inhalt der Arbeit während der Arbeit, nicht aber allgemein die betriebliche Ordnung angesprochen. Das damit gefundene Ergebnis steht im Einklang mit den Ausführungen zu § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Es ist insoweit zwingend, als die Gründe für den Ausschluss einer Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG auf die zur Verneinung einer Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG durchschlagen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2001 - 1 A 3033/99.PVL -, a.a.O. und Beschluss vom 5. April 2001 - 1 A 5330/98.PVL -.

5. In der Rahmenweisung liegt auch keine Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeit, weil in ihr konkrete Aufgaben nicht genannt sind, welche die zivilen Berufskraftfahrer oder sonstige Beschäftigte abweichend von ihrem bisherigen Aufgabenfeld erledigen müssen, so dass eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG in dieser Alternative ausscheidet. Die Maßnahme enthält zudem keinen Anhalt dafür, dass mit ihr eine Rückgruppierung oder (Neu-)Eingruppierung (i.S.d. Überprüfung einer bestehenden Eingruppierung aus Anlass der Übertragung neuer Aufgaben auf einem nicht bewerteten Arbeitsplatz) vorgenommen oder verbunden sein sollte.

Vgl. zur Eingruppierung allgemein: BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 1999 - 6 P 3.98 -, BVerwGE 110, 151.

6. Die in Nr. 3 der Rahmenweisung in Bezug genommene Erklärung stellt schließlich auch keinen Personalfragebogen i.S.d. § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG dar, dessen Inhalt der Mitbestimmung unterliegen könnte. Die Erklärung betrifft vielmehr Versicherungen des Selbstfahrers dazu, dass er die erforderliche Fahrerlaubnis innehat, sich gesundheitlich zum sicheren Führen des Fahrzeugs in der Lage fühlt, gegebenenfalls in die Bedienung des Fahrzeuges eingewiesen ist, ein bestimmtes Merkblatt über das Führen eines Dienstfahrzeuges erhalten hat und dass ihm bekannt ist, das freiwillige Selbstfahren ohne Angabe von Gründen ablehnen zu können.

Die für einen Personalfragebogen typische Zusammenstellung von Fragen z. B. zu den persönlichen Verhältnissen, dem beruflichen Werdegang, den fachlichen Kenntnissen und sonstigen Fähigkeiten sind damit formularmäßig offensichtlich nicht erfasst bzw. nicht erfragt.

Vgl. zu diesen Merkmalen BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1993 - 6 P 11.92 -, ZfPR 1994, 46 ff. (48).

Gleiches gilt hinsichtlich der von dem Prozessbevollmächtigten des Antragstellers in der Anhörung vor dem Fachsenat problematisierten Regelung in Nr. 6 der Rahmenweisung, die einen Personalfragebogen für Arbeiter, Angestellte und/oder Beamte nicht erkennbar betrifft.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür vorliegen: Im Interesse einer einheitlichen Rechtsprechung und der Fortbildung des Rechts besteht Gelegenheit zu klären, ob die Anordnung einer dienstlichen Aufgabe und die mit ihr verbundene Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen jedenfalls dann eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG ausschließt, wenn die "Unfallverhütungsvorschrift" von der Aufgabenbestimmung nicht trennbar ist, oder ob auch insoweit eine eingeschränkte Mitbestimmung greift.