Oberverwaltungsgericht NRW, 19 A 2658/00

G r ü n d e :

Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung aus dem vom Kläger allein geltend gemachten Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht vorliegen bzw. vom Kläger nicht hinreichend dargelegt sind (§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO). Die vorliegende Rechtssache hat nämlich aus den vom Kläger dargelegten Gründen keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Frage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf und die für die Entscheidung erheblich sein wird, oder wenn die in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung von Tatsachenfragen verallgemeinerungsfähige, d. h. einer unbestimmten Vielzahl von Fällen dienende Auswirkung entfaltet. Ist eine Tatsachen- oder Rechtsfrage bereits grundsätzlich geklärt, kann die Berufung nur dann wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden, wenn neue erhebliche Gesichtspunkte vorgetragen werden.

Vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 1992 - 6 B 27.92 -, Buchholz 421.0 Nr. 306, S. 223 (224), und 2. August 1960 - VII B 54.60 -, DVBl 1961, 854; OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 1998 - 19 A 2794/98.A -.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor bzw. sind vom Kläger nicht (weiter) dargelegt.

Die vom Kläger zunächst aufgeworfene Frage,

ob auf die Beurteilung einer nachträglichen Verkürzung von gegen Vergütung eingeräumten Nutzungsrechten an Wahlgrabstätten von 50 auf 40 Jahre der Rechtsgedanke "pacta sunt servanda" überhaupt nicht oder zumindest sinngemäß in Form der zur Bestandskraft begünstigender Verwaltungsakte von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze insbesondere zu Bestandsschutz und Rechtssicherheit anwendbar ist,

ist auf der Grundlage vorliegender Rechtsprechung einschließlich derjenigen des Senats,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1992 - 19 A 31/90 -, Urteilsabdruck S. 17 f., und vom 15. November 1991 - 19 A 1492/88 -, NWVBl. 1992, 214 ff.,

nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil die in der Rechtsprechung zur nachträglichen zeitlichen Einschränkung des Nutzungsrechts an einer Sondergrabstelle bzw. einer Wahlgrabstätte entwickelten Grundsätze und Maßstäbe, soweit der vorliegende Sachverhalt hierzu Anlass bot, zusammenfassend wiedergegeben. Danach hat der Träger der öffentlichen Anstalt Friedhof kraft seiner Anstaltsautonomie die Rechtsmacht, den Inhalt des Nutzungsrechts als eines subjektiv-öffentlichen Sondernutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks einschließlich des besonderen Zwecks der Wahlgrabstätte und im Rahmen des materiellen Rechts jederzeit für die Zukunft einseitig zu ändern, insbesondere das Nutzungsrecht zeitlich zu begrenzen und seine Verlängerung von der Zahlung einer Gebühr abhängig zu machen. Daraus folgt zum einen ohne weiteres, dass der Friedhofsträger dabei keinen Bindungen aus dem Rechtsgedanken "pacta sunt servanda" unterliegt, zum anderen, dass das einmal eingeräumte Nutzungsrecht grundsätzlich keinen Bestandsschutz genießt und der Berechtigte sich gegen eine Verkürzung der Nutzungsdauer bei Beachtung angemessener Übergangsregelungen grundsätzlich nicht auf (weiter gehenden) Vertrauensschutz berufen kann. Denn das Rechtsverhältnis zwischen dem Träger der öffentlichen Anstalt Friedhof und den Benutzern ist im Rahmen des Anstaltszwecks durch in die Autonomie des Trägers fallende Satzungen (Friedhofsordnungen), also durch objektives Recht geregelt. Rechte auf Benutzung von Grabstellen gelangen nur mit den Einschränkungen zur Entstehung und gelten mit den Einschränkungen fort, die sich aus der jeweils geltenden Friedhofssatzung ergeben. Bei Erwerb des Nutzungsrechts war sich der Berechtigte klar oder musste sich jedenfalls klar sein, dass er sich einer Anstaltsordnung unterwarf, die geändert werden konnte. Infolgedessen ist das Nutzungsrecht an einer Grabstätte kein wohl erworbenes, die Autonomie des Anstaltsträgers dauernd beschränkendes, einer Änderung im Rahmen des Anstaltszwecks endgültig entzogenes Recht und verstößt eine nachträgliche Begrenzung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte nicht gegen Treu und Glauben bzw. den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. März 1974 - VII C 73.72 -, Buchholz 408.3 Nr. 2, und vom 8. Juli 1960 - VII C 123.59 -, BVerwGE 11, 68 (68 f., 72); Hess.VGH, Urteil vom 7. September 1993 - 11 UE 1118/92 -, NVwZ-RR 1994, 335 (337); OVG Koblenz, Urteil vom 19. April 1989 - 10 C 44/88 -, NVwZ 1990, 96 (98); VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. August 1966 - I 602/65 -, ESVGH 17, 79 (83); OVG NRW, Urteil vom 21. August 1972 - II A 1096/69 -, OVGE 28, 93 (94 f.); ferner: Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 7. A., S. 76 f., 182, m.w.N.

Denn mit nachträglichen Einschränkungen des Nutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks und der Gesetze müssen die Nutzungsberechtigten rechnen,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. August 1989 - 7 NB 2.89 -, Buchholz 408.3 Nr. 6; OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991, a.a.O., S. 215;

das Nutzungsrecht steht von vornherein "unter dem Vorbehalt" einer späteren Änderung der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks, und die Beschränkungsmöglichkeiten sind dem Grabnutzungsrecht immanent,

vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 30. November 1994 - 8 K 3623/92 -, NVwZ 1995, 809 (810) und vom 10. Juni 1988 - 8 A 34/86 -, NVwZ 1990, 94 (96); Bay.VGH, Urteil vom 2. Dezember 1993 - 4 B 92.3019 -, NVwZ-RR 1994, 341.

Auf der Grundlage dieser Rechtsgrundsätze ist auch, ohne dass es weiterer rechtsgrundsätzlicher Klärung bedürfte, zu verneinen, dass die zur Bestandskraft begünstigender Verwaltungsakte entwickelten Grundsätze zu Bestandsschutz und Rechtssicherheit auch nur sinngemäß einschlägig sind.

Soweit der Kläger unter Berücksichtigung seiner Antragsbegründung sinngemäß auch die Frage aufgeworfen hat, ob das Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte nur durch Widerruf des das Nutzungsrecht begründenden, begünstigenden Verwaltungsakts bzw. nur nach den für den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts geltenden Voraussetzungen nachträglich zeitlich eingeschränkt werden darf, ist ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht gegeben. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass der Friedhofsträger die Bedingungen für die Benutzung des Friedhofs kraft seiner Anstaltsautonomie durch objektive Rechtsnormen regeln und damit auch das Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte (unmittelbar) durch die Friedhofsordnung einschränken kann,

vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1992 und 15. November 1991, jeweils a.a.O.,

ohne dass es eines Umsetzungsaktes zur Einzelfallregelung in Form des Widerrufs der Verleihung bzw. Einräumung des Nutzungsrechts bedürfte. Dies liegt auch der sonstigen angeführten Rechtsprechung, soweit Streitgegenstand der jeweiligen Entscheidung eine Gebührenforderung war, insbesondere auch den genannten Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 1960 und 8. März 1974, zugrunde. Der Inhalt des öffentlich-rechtlichen Anstaltsbenutzungsverhältnisses und damit auch das Nutzungsrecht wird kraft der Anstaltsautonomie des Trägers, also der Fähigkeit, verbindlich Normen objektiven Rechts zu schaffen, von der jeweils geltenden Friedhofssatzung, einer aus sich heraus generell verbindlichen Norm des objektiven Rechts, ausgestaltet. Das Nutzungsrecht ist in seinem Bestand und in seiner jeweiligen Ausgestaltung von dem Fortbestand der Anstaltsordnung abhängig und kann unter den oben angeführten Voraussetzungen (unmittelbar) durch Erlass einer neuen Satzung geändert werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1960, a.a.O., S. 68; OVG NRW, Urteil vom 21. August 1972, a.a.O., S. 94 f.; Gaedke, a.a.O., S. 73, 82.

Danach ist auch nicht weiter klärungsbedürftig, dass der Anstaltsträger bei der Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte über die im Vorstehenden genannten Voraussetzungen hinaus weitere rechtliche Bindungen in Anlehnung an die letztlich dem Vertrauensschutz dienenden Voraussetzungen für den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW zu beachten hat. Wie ausgeführt, muss der Nutzungsberechtigte jederzeit mit Einschränkungen des Nutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks rechnen und kann er sich insofern auf den Schutz des Vertrauens auf den unveränderten Fortbestand des einmal (gegen Entgelt) erworbenen Rechts nicht berufen, weil das Nutzungsrecht von vornherein unter dem Vorbehalt einer späteren Änderung der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks steht. Damit ist im Übrigen der Sache nach dem Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW genügt.

Aus den vorstehenden Gründen ist auch die weiter aufgeworfene Frage,

ob eine Friedhofssatzung, die nach der Einräumung des Nutzungsrechts geändert wurde, ausnahmslos in jedem Fall maßgeblich ist,

nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Die Regelungen der Friedhofssatzung sind, auch wenn sie nach der Begründung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte geändert worden sind, als Normen objektiven Rechts für das Anstaltsverhältnis in jedem Fall, der von ihnen erfasst wird, und mit dem in ihnen bestimmten Inhalt maßgeblich. Sofern die Frage darauf bezogen sein soll, ob die Wirksamkeit einer nachträglichen satzungsgemäßen Einschränkung eines Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte im Einzelfall den Widerruf des Verwaltungsakts, durch den das Nutzungsrecht verliehen bzw. eingeräumt worden ist, voraussetzt, ist die Frage nach dem Vorstehenden ohne Weiteres zu verneinen.

Aus den vorstehenden Gründen dieses Beschlusses folgt, dass auch die weiteren Ausführungen des Klägers in der Antragsbegründung, mit denen er sich in der Sache auf ein zu schützendes Vertrauen auf den Bestand des begünstigenden Verwaltungsakts, durch den das Nutzungsrecht an der hier in Rede stehenden Wahlgrabstätte eingeräumt wurde, beruft, nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf der vorliegenden Rechtssache führen. Es ist in der angeführten Rechtsprechung geklärt, dass den Nutzungsberechtigten der vom Kläger geltend gemachte Vertrauensschutz nicht zusteht. Fehl geht insofern die Auffassung des Klägers, die Einräumung des Nutzungsrechts begründe unter Berücksichtigung der erbrachten Gegenleistung Vertrauensschutz, der nicht allein mit der Begründung, der Träger des Friedhofs sei bei der Einräumung des Nutzungsrechts hoheitlich im Rahmen der Anstaltsautonomie tätig geworden, missachtet werden dürfe. In der angefochtenen Rechtsprechung ist geklärt, dass eine erbrachte Gegenleistung - hier im Jahre 1968 350,-- DM - einer Verkürzung des Nutzungsrechts - hier von 50 auf 40 Jahren, so dass dem Entgelt eine Nutzungszeit von immerhin 40 Jahren gegenübersteht - bei Wahrung des Anstaltszwecks nicht entgegensteht. Die Einschränkung des Nutzungsrechts ist auch nicht "allein" auf die Anstaltsautonomie gestützt, sondern nach den Ausführungen im angefochtenen Urteil auf Sachgründe, die sich aus dem Anstaltszweck rechtfertigen. Danach war tragender Grund für die Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts nach § 37 Abs. 2 der Friedhofssatzung, unter Berücksichtigung von Flächenbedarfsberechnungen und -prognosen des Beklagten dem Mangel an vorhandenen Bestattungsmöglichkeiten in der Zukunft durch eine höhere Ausnutzung der vorhandenen Friedhofsflächen ausreichend entgegenzuwirken und damit weiterhin eine würdige Totenbestattung zu ermöglichen. Die mit der Verkürzung der Nutzungsdauer verbundene Möglichkeit der Verlängerung des Nutzungsrechts (nur) gegen Zahlung eines erneuten Entgelts soll sicherstellen, dass der Friedhofsträger seiner öffentlichen Fürsorgepflicht für die Totenbestattung auch weiterhin nachkommen kann, und die erneute Zahlung einer Gebühr ist gerechtfertigt, um die beträchtlich gestiegenen Kosten für die Einrichtung und Unterhaltung der Friedhöfe gerechter zu verteilen, weil es unbillig wäre, mit den erhöhten Kosten nur die Neuerwerber von Grabstätten, aber nicht auch die Nutzungsberechtigten alter Wahlgrabstätten zu belasten. Damit beruht die streitige Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts auf Gründen, die durch den Anstaltszweck gedeckt sind.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. März 1974, a.a.O., S. 5, und vom 8. Juli 1960, a.a.O., S. 72 f.; OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991, a.a.O., S. 216; OVG Koblenz, Urteil vom 19. April 1989, a.a.O., S. 98.

Danach geht auch die Auffassung des Klägers fehl, allein die Änderung der Auffassung des Friedhofsträgers zu den Bedingungen des Nutzungsverhältnisses rechtfertige es nicht, den gebotenen Vertrauensschutz zu missachten. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Einschränkung des Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte auch nicht davon abhängig, dass sich die tatsächlichen, bei Einräumung des Nutzungsrechts objektiv gegebenen Verhältnisse unvorhersehbar entscheidend verändert haben. Diese an den Widerrufsgrund gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW angelehnte Einschränkung der Anstaltsautonomie des Friedhofsträgers hat keine rechtliche Grundlage. Maßgeblich ist, ob die Einschränkung des Nutzungsrechts durch den Anstaltszweck gedeckt ist. Dass ist, wie dargelegt, hier der Fall; der Kläger hat hiergegen beachtliche Zulassungsgründe nicht geltend gemacht. Soweit er auf Fehler bei der Kostenkalkulation bzw. Flächenbedarfsplanung abstellt, die vermeidbar gewesen seien, da die Entwicklung bei Einräumung des Nutzungsrechts (grundsätzlich) voraussehbar gewesen sei, verkennt er, dass es durchaus im Rahmen des Anstaltszwecks liegt, wenn der Friedhofsträger auf Entwicklungen im Bereich der Kosten und des Flächenbedarfs, die sich nach der Einräumung eines Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte zeigen, reagiert und gegebenenfalls - was hier nicht zu entscheiden ist - Planungsfehler korrigiert.

Schließlich besteht im Hinblick auf die vom Kläger aufgeworfene Frage,

ob im Einzelfall Einschränkungen bestehen, solche hoheitlichen Akte, durch welche Grabrechte gegen Entgelt eingeräumt wurden, nachträglich abzuändern, und ggf. welche,

kein grundsätzlicher Klärungsbedarf. Nach dem Vorstehenden ist geklärt, dass sich für eine satzungsgemäße nachträgliche Einschränkung von Nutzungsrechten an Wahlgrabstätten Bindungen aus dem Anstaltszweck ergeben. Weitere Anforderungen ergeben sich nach der angeführten Rechtsprechung aus der Notwendigkeit angemessener Übergangsregelungen, um die alten Rechte "weich" auslaufen zu lassen,

vgl. auch mit Blick auf die konkreten Regelungen in § 37 Abs. 2 der Friedhofssatzung BVerwG, Beschluss vom 4. August 1989, a.a.O.;

hierauf näher einzugehen, ist durch das Antragsvorbringen nicht veranlasst. Auf weitere Einschränkungen im Einzelfall, etwa bei der Umsetzung der satzungsgemäßen Regelung in Gestalt der Widerrufsgründe nach § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW, kommt es nach dem Vorstehenden nicht an. Insofern hat der Kläger auch keine Ansatzpunkte für einen weiteren Klärungsbedarf aufgezeigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 73 Abs. 1 GKG iVm §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 GKG a. F. Der bisherige Sach- und Streitstand bietet im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a. F. keine genügenden Anhaltspunkte für eine Bestimmung des Streitwerts nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache, so dass vom (bisherigen) Auffangwert auszugehen ist; da der Kläger die Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte angefochten hat, der Rechtsstreit also nicht die Zahlung von Gebühren für die Erneuerung bzw. Verlängerung des Grabnutzungsrechts betrifft, bietet deren Höhe für die Streitwertbemessung keine Orientierungsgröße.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Dezember 2001 - 19 E 935/01 - und vom 5. Mai 1993 - 19 E 313/93 - sowie Beschluss zum Urteil vom 24. Januar 1995 - 19 A 1322/94 -.

Die Festsetzung erfolgt unter Berücksichtigung des Art. 3 Ziff. 3 Nr. 11 des Gesetzes zur Reform des Zivilprozesses vom 27. Juli 2001, BGBl I S. 1887, iVm Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1103/97 des Rates vom 17. Juni 1997 über bestimmte Vorschriften im Zusammenhang mit der Einführung des Euro, Abl. EG Nr. L 162 S. 1 sowie Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 über die Einführung des Euro, Abl. EG Nr. L 139 S. 1.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).