1

Tatbestand Der Kläger verbreitet im Internet die so genannte "Zundelsite", eine Artikelsammlung über den Holocaust aus "revisionistischer" Sicht. Unter der Webadresse "http://www.webcom.com/ezundel/ english/wahre" bzw. ".../wieder" waren dort unter anderem folgende Artikel für jedermann abrufbar:

2

- "Der Leuchter Report: Ende eines Mythos" (/wahrefrei.009.html)

3

- "Was ist Holocaust-Leugnung?" (/zensier.001.html)

4

- "Mythen und Fakten" (/wahrefrei.006.html)

5

- "Ein prominenter falscher Zeuge: Elie Wiesel" (/wahrefrei.008.html)

6

- "Vom Werden eines Holocaust-Revisionisten" (/wiederholen.004.html)

7

- "Im Innern der Auschwitz-'Gaskammern'" (/wahrefrei.007.html)

8

- "Pressacs neues Auschwitz-Buch" (/wiederholen.005.html). Auf Antrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend nahm das Dreiergremium der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften die genannten Artikel gestützt auf § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften (GjS) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1985 (BGBl. I S. 1502) in die Liste der jugendgefährdenden Schriften auf, und zwar mit Entscheidungen vom 16. September 1996 Nr. 5027 (V), vom 17. September 1996 Nrn. 5029 (V) und 5030 (V), vom 18. September 1996 Nrn. 5031 (V) und 5032 (V) sowie vom 19. September 1996 Nrn. 5033 (V) und 5034 (V). Die Entscheidungen wurden dem Kläger sämtlich am 2. Oktober 1996 zugestellt und im Bundesanzeiger Nr. 184 vom 28. September 1996 bekannt gemacht. Der Kläger hat gegen diese Entscheidungen am 31. Oktober 1996 getrennt Klage erhoben. Zur Begründung hat er unter anderem geltend gemacht, die Fassung des § 1 Abs. 3 GjS, die bei der Listenaufnahme gegolten habe, habe Internet-Angebote nicht erfasst. Diesen fehle, ebenso wie Fernsehbeiträgen, die für den Schriftenbegriff des Gesetzes erforderliche Verkörperung. Während der Klageverfahren ist § 1 Abs. 3 GjS durch Art. 6 Nr. 2 des Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetzes (IuKDG) vom 22. Juli 1997 (BGBl. I S. 1870) mit Wirkung vom 1. August 1997 neu gefasst worden. Daraufhin hat das Zwölfergremium der Bundesprüfstelle die Indizierungsentscheidungen des Dreiergremiums von Amts wegen überprüft und nach Ladung des klägerischen Prozessbevollmächtigten in der Sitzung vom 4. Dezember 1997 mit den Entscheidungen Nrn. 4713 bis 4719 jeweils beschlossen, die vom Dreiergremium indizierten Internet-Angebote "bleiben in der Liste der jugendgefährdenden Schriften". Zur Begründung ist ausgeführt, die Indizierung des Dreiergremiums habe auch auf der Grundlage der Neufassung Bestand. Die Neufassung des Schriftenbegriffs in § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte (GjSM) erfasse elektronische Medieninhalte nunmehr ausdrücklich; insofern bleibe es bei den Listenaufnahmen. Die Leugnung des Holocaust, die in den Beiträgen unter verschiedenen Aspekten erfolge, sei nach § 130 Abs. 3 StGB strafbar und unzweifelhaft ein Fall offensichtlicher schwerer Jugendgefährdung, jedenfalls gemäß § 6 Nr. 3 GjSM. Die Entscheidungen vom 4. Dezember 1997, die dem Prozessbevollmächtigten des Klägers ohne Rechtsmittelbelehrung mit einfachem, am 8. Dezember 1997 abgesandten Brief übermittelt worden sind, sind nicht im Bundesanzeiger bekannt gemacht worden. Nachdem die Beklagte sie zu den Gerichtsakten gereicht hat, hat der Kläger mit Schriftsätzen vom 6. März 1998 erklärt, auch diese Entscheidungen seien ersichtlich fehlerhaft. Angebote von Verteil- und Abrufdiensten, bei denen die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund stehe, seien von der Indizierung ausgeschlossen. Auch die indizierten Beiträge dienten dazu, sich zu bestimmten zeitgeschichtlichen Fragen eine Meinung zu bilden. Teilweise gehe es um Gerichtsberichterstattung, die ohnehin von Sanktionen ausgenommen sei. Keiner der Beiträge erfülle einen Straftatbestand des § 130 StGB. Der Kläger hat beantragt, die Entscheidungen des Dreiergremiums der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften vom 16., 17., 18. und 19. September 1996 - Nrn. 5027, 5029, 5030, 5031, 5032, 5033 und 5034 - aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klagen abzuweisen. Sie hat ausgeführt, die verfahrens- und materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Indizierung hätten schon auf der Grundlage des § 1 GjS a.F. vorgelegen. Die Überprüfung durch das Zwölfergremium habe ergeben, dass die Listenaufnahmen weiterhin der Rechtslage entsprächen. Durch die angefochtenen Urteile, auf die Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht den Klagen stattgegeben und zur Begründung jeweils ausgeführt, es fehle eine Rechtsgrundlage für die Indizierung. Internet-Beiträge seien vom Schriftenbegriff des § 1 GjS a.F. nicht erfasst gewesen. Dies habe sich zwar durch die (erweiternde) Neufassung des § 1 Abs. 3 GjS geändert; diese Neufassung wirke aber nicht auf die Beschlüsse des Dreiergremiums zurück. Die nicht veröffentlichten Entscheidungen des Zwölfergremiums vom 4. Dezember 1997 entfalteten mangels Bekanntmachung, die konstitutiv sei, keine Außenwirkung. Gegen diese Urteile richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen der Beklagten, die der Senat in der mündlichen Verhandlung zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden hat. Zur Begründung macht die Beklagte geltend: Die Indizierung sei ein Dauerverwaltungsakt, der von der erlassenden Behörde ständig unter Kontrolle zu halten und etwaigen Rechtsänderungen anzupassen sei. Das Zwölfergremium sei im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis gelangt, dass die Entscheidungen des Dreiergremiums auch vor dem Hintergrund des IuKDG zu bestätigen seien. Gehe man davon aus, dass die späteren Entscheidungen die früheren ersetzt hätten, so seien konstitutive Verwaltungsakte durch feststellende ersetzt worden. Die ersetzenden Verwaltungsakte seien vom Kläger nicht zum Gegenstand der Klage gemacht worden. Die neuen Verwaltungsakte müssten gemäß § 6 GjSM nicht bekannt gemacht werden, sodass die Auffassung des Verwaltungsgerichts schon deshalb verfehlt sei. Die Beklagte beantragt, die angefochtenen Urteile aufzuheben und die Klagen abzuweisen. Der Kläger ist zur mündlichen Verhandlung nicht erschienen. Er verteidigt schriftsätzlich die Urteile des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus, bei richtiger Würdigung aller Umstände ergebe sich, dass die Entscheidungen des Dreiergremiums auch nach den Entscheidungen des Zwölfergremiums vom 4. Dezember 1997 fortgelten sollten. So habe es auch die Beklagte im Klageverfahren gesehen. Grund für die Überprüfung durch das Zwölfergremium sei gewesen, die Rechtslage nach der Neuregelung des Schriftenbegriffs zu klären. Erst diese neue Rechtslage habe eine Indizierung von Internetseiten überhaupt zugelassen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten der vorliegenden Verfahren und der Gerichtsakte des Verfahrens vorläufigen Rechtsschutzes VG Köln 17 L 776/95 (OVG NRW 20 B 464/99) sowie der dort jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

9

Entscheidungsgründe Der Senat ist nicht gehindert, über die Berufungen in Abwesenheit des Klägers und seines Prozessbevollmächtigten zu entscheiden. Der Kläger ist gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 102 Abs. 2 VwGO mit der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden. Er hat weder einen Verlegungsantrag gestellt noch mitgeteilt, am Erscheinen gehindert zu sein. Gründe für eine Aufhebung des Termins von Amts wegen (entsprechend § 227 ZPO) sind nicht ersichtlich. Die Berufungen der Beklagten sind begründet. Die Klagen sind unzulässig. Streitgegenstand des Verfahrens sind nach wie vor ausschließlich die im Klageantrag bezeichneten ursprünglichen Indizierungsentscheidungen des Dreiergremiums vom 16. bis 19. September 1996. Für eine Aufhebung dieser Entscheidungen fehlt dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis; er ist durch sie nicht mehr beschwert. Denn diese Entscheidungen sind durch die nachfolgenden Beschlüsse des Zwölfergremiums vom 4. Dezember 1997 nicht nur ergänzt oder geändert, sondern vollständig ablöst und ersetzt worden und haben damit im Sinne des § 43 Abs. 2 VwVfG ihre Wirksamkeit verloren. Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 1991 - 3 C 34.89 -, Buchholz 427.3 § 290 LAG Nr. 15 (S. 2). Die Frage, ob ein Beschluss der Bundesprüfstelle, der eine - nicht bestandskräftig - in die Liste aufgenommene Schrift zum Gegenstand hat, als bloße Ergänzung der ursprünglichen Indizierungsentscheidung oder aber als ersetzende bzw. überholende Entscheidung aufzufassen ist, ist im Wege der Auslegung zu beantworten. Nach dem auch für Verwaltungsakte geltenden Auslegungsgrundsatz des § 133 BGB ist der erklärte Wille zu ermitteln, wie ihn der Empfänger der Willenserklärung bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223 (228 f.); Urteil vom 3. November 1998 - 9 C 51.97 -, Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 116. Bei dieser Würdigung spricht der Beschlusstenor der Entscheidungen vom 4. Dezember 1997 "bleibt in der Liste" nach dem Sprachgebrauch der Bundesprüfstelle im Allgemeinen zwar für ihren Willen, es bei der Geltung der überprüften Indizierungsentscheidung im Sinne einer wiederholenden (bestätigenden) Verfügung zu belassen, vgl. Senatsurteil vom 11. September 1997 - 20 A 6471/95 -, UA S. 14 ff., und davon scheint die Beklagte im Klageverfahren auch noch selbst ausgegangen zu sein. Doch ist dieses Verständnis nicht in einer Weise zwingend, die entgegengesetzten Anhaltspunkten von vornherein die Aussagekraft nehmen würde. So liegt der Fall bei der gebotenen objektiven Betrachtung aus dem Empfängerhorizont auch hier. Die konkreten Umstände, insbesondere eine Einbeziehung des Entscheidungsinhalts verdeutlicht nämlich unmissverständlich, dass mit der genannten Wendung lediglich klargestellt werden sollte, dass es bei den Rechtsfolgen der zuvor - durch konstitutive Entscheidungen - verfügten Listenaufnahme verbleibt. Denn die Beschlüsse vom 4. Dezember 1997 werden auf eine andere rechtliche Grundlage und andere sachliche Erwägungen gestützt - wobei sich lediglich dieselben Rechtsfolgen, nämlich die Geltung der Beschränkungen der §§ 3 bis 5 GjSM, ergehen wie bei den früheren Entscheidungen -, was nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1991 - 4 C 25.90 -, Buchholz 316 § 76 VwVfG Nr. 4 (S. 3); Beschluss vom 19. Dezember 1997 - 8 B 244.97 -, NVwZ-RR 1998, 577, nachdrücklich dafür spricht, dass mit ihnen eine neue Regelung getroffen worden ist. Nachdem nämlich das Dreiergremium zunächst eine "einfache" Jugendgefährdung angenommen und demgemäß eine Listenaufnahme nach § 1 Abs. 1 GjS a.F. konstitutiv angeordnet hatte, geht das Zwölfergremium später von einer offensichtlichen schweren Jugendgefährdung im Sinne des § 6 Nr. 3 GjSM aus. Eine derartige Feststellung, mit der jeweils das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale und das allein daran - also nicht an einen Akt der Bundesprüfstelle - geknüpfte Eingreifen der Beschränkungen der §§ 3 bis 5 GjSM deklaratorisch bestätigt wird, beinhaltet keine Aussage zur Fortgeltung einer vorangegangenen konstitutiv-abwägenden Indizierungsentscheidung. Vielmehr stellt sie im Verhältnis zu den vorangegangenen Beschlüssen eine substanziell veränderte, neue Einschätzung dar. Auch der Anlass einer erneuten Befassung der Bundesprüfstelle mit den Internet-Angeboten des Klägers spricht bei objektiver Sicht vom Empfängerhorizont her mit erheblichem Gewicht dafür, dass es nicht mit den alten Bescheiden sein Bewenden haben sollte. Es war von vornherein klar, dass sich keine Anhaltspunkte ergeben hatten, die eine Überprüfung der früheren Entscheidungen mit möglicherweise dem Kläger günstigeren Ergebnis hätten angezeigt erscheinen lassen; schon in der Ankündigung des Termins vom 4. Dezember 1997 mit Schreiben vom 27. Oktober 1997 war auf eine Rechtsänderung hingewiesen worden, die geeignet war, einem wesentlichen Argument aus den Klageschriften - Möglichkeit des Zugriffs der Bundesprüfstelle auf Internet-Angebote - jedenfalls für die Zukunft die Grundlage zu entziehen. Vor diesem Hintergrund konnte das Vorgehen der Bundesprüfstelle nur unter der Prämisse als sinnvoll angesehen werden, dass es darauf angelegt war, ein - noch im Vorfeld der Betrachtung der Eignung zur Jugendgefährdung liegendes - Hindernis zu beseitigen, mit anderen Worten: die Ermächtigungsgrundlage für das Vorgehen gegen die Internet-Angebote des Klägers abzusichern. Da - wie die Beklagte schriftsätzlich zutreffend hervorgehoben hat - obergerichtlich noch nicht geklärt ist, ob ihr eine Gesetzesänderung nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens bei der Anfechtung von Bescheiden der Bundesprüfstelle im gerichtlichen Verfahren zugute kommen kann, konnte und musste sich einem objektiven Betrachter der Entscheidungen vom 4. Dezember 1997, die auf den neu gefassten Absatz 3 des § 1 GjSM eingehen, aufdrängen, dass dem Käger nunmehr und gerade wegen der neuen Entscheidungen eine zweifelsfreie Erstreckung des Gesetzes auf Internet-Angebote entgegengehalten werden sollte. Eine - in der mündlichen Verhandlung angedeutete - eventuelle Vorstellung der Beklagten, die Behandlung der Internet-Angebote des Klägers vorsorglich auf zwei Bescheide zu stützen, kann den Entscheidungen vom 4. Dezember 1997 nicht entnommen werden. Denn es ist, wenn zwei Wege des möglichen behördlichen Vorgehens gesehen werden, die ganz typische Handhabung, einen Bescheid alternativ zu begründen bzw. - bei späterem Erkennen eines "zweiten Beins" - den Bescheid durch Ergänzung zu ändern. Ein doppeltes, jeweils isoliert zu sehendes Vorgehen im Wege zweier Verwaltungsakte musste sich dem Empfänger schon deshalb nicht als gewollt erschließen, weil eine solche Übung zu einer spürbaren Erschwerung der Rechtsverfolgung geführt und die gebotene Rechtsklarheit beeinträchtigt hätte. Dass mit den Entscheidungen vom 4. Dezember 1997 eine ergänzende Änderung im Sinne einer Alternativbegründung gewollt gewesen sein könnte, bringen die Entscheidungen nicht nachvollziehbar zum Ausdruck, musste vom Empfängerhorizont aus auch schon deshalb nicht so gesehen werden, weil die nachträglichen Entscheidungen mit einer zwischenzeitlichen Gesetzesänderung einen Aspekt aufgreifen, der für den Zeitpunkt des Erlasses der ersten Entscheidungen als Begründungselement nicht in Betracht kommt. Dem Schluss auf eine das Bisherige überholende neue Befassung mit den Internet-Angeboten des Klägers steht angesichts des Vorstehenden nicht mit maßgeblichem Gewicht entgegen, dass die Entscheidungen vom 4. Dezember 1997 nicht mit Rechtsmittelbelehrungen versehen und entgegen § 14 GjSM durch einfachen Brief übersandt worden sind. Dies ist die Konsequenz der mangelnden formellen Klarheit im Umgang der Bundesprüfstelle mit der nachträglichen Gesetzesänderung und einer Veränderung in der Einschätzung des Gefährdungspotentials der Internet-Angebote. Mit der Auslegung der Entscheidungen vom 4. Dezember 1997, wie sie hier erfolgt, wird insbesondere auch den Erfordernissen der Klarheit und des effektiven Rechtsschutzes Genüge getan, wenngleich dies - aus im Weiteren noch zu erörternden Gründen - in den vorliegenden Verfahren nicht zum Tragen gekommen ist. Die Entscheidungen vom 4. Dezember 1997, für deren Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3 i.V.m. § 44 VwVfG) nichts ersichtlich ist, haben zudem, wie in § 43 Abs. 2 VwVfG vorausgesetzt, äußere Wirksamkeit erlangt. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG verlangt insofern lediglich, dass der nachfolgende (hier: ersetzende) Verwaltungsakt in einer den gesetzlichen Anforderungen genügenden Weise gegenüber dem Adressaten bekannt gegeben wird. Eine solche Bekanntgabe hat die Bundesprüfstelle durch postalische Übermittlung an den Verfahrens- und Prozessbevollmächtigten des Klägers mängelfrei bewirkt (vgl. § 41 Abs. 2, § 14 Abs. 1, Abs. 3 VwVfG). Dass die Entscheidungen entgegen § 14 GjSM nicht zugestellt worden sind - und auch nicht zugestellt werden sollten -, hindert zwar das Eintreten der gerade an die Bekanntgabeart der Zustellung (vgl. § 41 Abs. 5 VwVfG) geknüpften Rechtsfolgen, lässt aber die Wirksamkeit einer nach den oben genannten Vorschriften ordnungsgemäßen formlosen Bekanntgabe unberührt. Die Wirksamkeit der Entscheidungen vom 4. Dezember 1997 wird auch nicht dadurch infrage gestellt, dass sie nicht gemäß § 19 GjSM bekannt gemacht worden sind. Die genannte Vorschrift - soweit ihr überhaupt für die Wirksamkeit von bekanntgegebenen Entscheidungen Bedeutung zukommt - ist nicht einschlägig; sie gilt nach Wortlaut und systematischem Zusammenhang allein für jene (konstitutiven) Entscheidungen der Bundesprüfstelle, die zu einer Listenaufnahme oder Listenstreichung führen (vgl. § 19 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Satz 3 GjSM). Dies ist bei den deklaratorischen Feststellungen auf der Grundlage des § 6 GjSM, die gesetzlich nicht besonders geregelt sind, nicht der Fall. Denn die Schriften des § 6 unterliegen den Beschränkungen der §§ 3 bis 5 GjSM, "ohne dass es einer Aufnahme in die Liste und einer Bekanntmachung bedarf". Die der Bundesprüfstelle dadurch nicht verwehrte Praxis, auch solche feststellenden Verwaltungsakte in analoger Anwendung des § 19 GjSM bekannt zu machen, ändert nichts daran, dass eine gesetzliche Verpflichtung hierzu nicht besteht. Sind die feststellenden Entscheidungen vom 4. Dezember 1997 mithin an die Stelle der Indizierungen des Dreiergremiums getreten, so war es Sache des Klägers, hierauf prozessual zu reagieren. Da die nachfolgenden Entscheidungen den Verfahren nicht automatisch zugewachsen sind, musste der Kläger gemäß der veränderten Situation den Streitgegenstand seines Begehrens überprüfen und neu bestimmen. Er hatte es in der Hand, die anhängigen Klageverfahren für erledigt zu erklären bzw. seinen Klageantrag auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umstellen (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) oder aber die neuen behördlichen Entscheidungen durch ausdrückliche prozessuale Erklärung unter Beachtung des § 91 Abs. 1 VwGO in die anhängigen Verfahren einzubeziehen. Nur im letzteren Fall werden die neuen Entscheidungen Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1991, a.a.O. Für eine Einbeziehung der Entscheidungen des Zwölfergremiums in das Verfahren liegen hier indessen keine Anhaltspunkte vor - selbst bei großzügiger Auslegung, die wegen des unklaren Vorgehens der Bundesprüfstelle jedenfalls angezeigt ist. Der Kläger hat im gesamten Verlauf des erst- und zweitinstanzlichen Verfahrens auf seinem Standpunkt beharrt, es komme allein und maßgeblich auf die Indizierungsentscheidungen des Dreiergremiums an. Es besteht keine Veranlassung, den Kläger - weitergehend als geschehen - auf die rechtlichen Zusammenhänge hinzuweisen. Sowohl der Hinweis im Beschwerdeverfahren OVG NRW 20 B 464/99 als auch die Anhörungsverfügungen vom 23. Januar 2001 in den Berufungsverfahren sowie der übrige dortige Schriftwechsel zielten auf die maßgeblichen Fragen der Ersetzung der früheren und der Einbeziehung der späteren Beschlüsse der Bundesprüfstelle in das Verfahren, sodass der Kläger allen Anlass hatte, zumindest höchstvorsorglich zu reagieren. Dies ist nicht geschehen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.

10