Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 4182/99.PVB

G r ü n d e

Im Zuge der Umstrukturierung des Ministeriums, mit welcher u.a. auch eine sog. Verschlankung des Stellenkegels beabsichtigt war, unterrichtete die Rechtsvorgängerin der Beteiligten den Antragsteller mit Vorlage vom 5. Dezember 1997 über die Absicht, neun Referatsleiterdienstposten ab 1. Januar 1998 einsparen zu wollen, den Oberregierungsrat (Besoldungsgruppe A 14) Dr. O. mit der Wahrnehmung der Geschäfte des Leiters des Ministerbüros zu beauftragen und dem Angestellten C. (damals in der Vergütungsgruppe BAT Ib eingruppiert) die Leitung des Leitungsbereichs zu übertragen. Die beiden zuletzt genannten Beschäftigten sollten auf diese Weise erstmals mit Referatsleiterfunktionen betraut werden. Den zuletzt genannten Dienstposten sowie den neun Referatsleiterdienstposten waren keine Planstellen haushaltsmäßig konkret zugeordnet. Die Vorgängerin von Dr. O. war als Leiterin des Ministerbüros seit 1994 in der Vergütungsgruppe Ia BAT eingruppiert. Der Dienstposten des Leiters des Leitungsbereiches war erstmals eingerichtet worden. Er besteht nach dem Vorbringen der Beteiligten mit diesem Zuschnitt heute nicht mehr.

Der Entzug der Leitungsfunktionen traf eine Beamtin und vier Beamte der Besoldungsgruppe A 15 (Regierungsdirektorin T. sowie die Regierungsdirektoren C. , Dr. I. , M. und T. ), eine Beamtin der Besoldungsgruppe A 14 (Oberregierungsrätin C. ) sowie drei Verwaltungsangestellte der Vergütungsgruppe Ia BAT (die Verwaltungsangestellten J. , Dr. L. und T. ), von denen eine (die Verwaltungsangestellte T. ) mit Organisationsverfügung vom 14. Januar 1998 erneut einen Referatsleiterdienstposten erhielt. Den acht anderen Referatsleitern wurden "normale", den Besoldungsgruppen A 14/A 15 bzw. der Vergütungsgruppe Ia BAT angemessene Referentendienstposten übertragen. Die Auswahl, die zur Abberufung aus der Referatsleitung führte, traf die Dienststellenleitung vor allem unter den Gesichtspunkten der Aufgabenvertretung nach Außen, der Führung nach Innen sowie der Verantwortung des Politikbereichs, nicht im Sinne einer umfassenden Beurteilung des fachlichen Leistungsvermögens als A 15/A 14 bzw. BAT Ia Beschäftigte.

Die genannten Maßnahmen sind im Zeitpunkt der Anhörung vor dem Fachsenat durch weitere Personalmaßnahmen überholt: Der Angestellte C. ist im Ministerium nicht mehr beschäftigt, Dr. O. ist nach seiner Beförderung zum Regierungsdirektor von der Leitung des Ministerbüros entbunden worden und inzwischen mit der Leitung des Personalreferats betraut; die Regierungsdirektoren T. , C. und T. erhielten wieder Referatsleitungen, Frau C. ist zur Regierungsdirektorin befördert worden, Frau J. erhielt ebenfalls wieder eine Referatsleitung, Frau Dr. L. wechselte inzwischen das Referat, Dr. I. und Herr M. sind im Ruhestand.

Der Antragsteller beanstandete mit Schreiben vom 16. Dezember 1997 seine fehlende Beteiligung an den beabsichtigten Maßnahmen unter Bezug auf §§ 75 Abs. 1 Nr. 2, 76 Abs. 1 Nr. 3 und 76 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG. Er vertrat namentlich die Auffassung, dass in der Abberufung von der Referatsleiterstelle und der damit verbundenen Zuweisung von Referentendienstposten jeweils die Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit, in der Beauftragung der Beschäftigten C. und Dr. O. mit der Wahrnehmung der genannten Leitungsfunktionen jeweils die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit liege.

Diesen Beanstandungen trat die Rechtsvorgängerin der Beteiligten mit Schreiben vom 17. Dezember 1997 entgegen, begründete insbesondere im Einzelnen ihre Auffassung, dass eine Mitbestimmung auf der Grundlage der §§ 75 Abs. 1 Nr. 2, 76 Abs. 1 Nr. 3 und 75 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG nicht gegeben sei. Die Maßnahmen wurden sodann mit als Hausordnung Nr. 3/97 bezeichneter Organisationsverfügung vom 18. Dezember 1997 auch hinsichtlich der in Rede stehenden aus einem beigefügten Organisationsplan ersichtlichen Personalveränderungen mit Wirkung vom 1. Januar 1998 und unter Verzicht von Einzelzuweisungen umgesetzt. Wie den beiden neu übertragenen Leitungsfunktionen C. und Dr. O. waren auch den neuen Referentendienstposten keine konkreten Planstellen haushaltsmäßig zugeordnet.

Daraufhin hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 14. Januar 1998 das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet mit dem Ziel, feststellen zu lassen, dass die in Rede stehenden Personalmaßnahmen seiner Mitbestimmung unterliegen, da es sich um die Übertragung niedriger, in den Fällen Dr. O. und C. um die Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten handele. Zur Begründung seiner Ansicht hat der Antragsteller u.a. auf § 4 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung hingewiesen, wonach die Referate die grundlegenden Arbeitseinheiten eines Ministeriums und den Referatsleitern besondere Verantwortlichkeiten für die Aufgabenwahrnehmung übertragen seien. Die Bestellung zum Referatsleiter sei praktisch und tatsächlich sowie vor dem Hintergrund der entsprechenden Stellenpläne der Ministerien auch rechtlich Voraussetzung dafür, überhaupt in die Option für eine Beförderung zum Ministerialrat hinein zu gelangen. Regierungsdirektoren, die nur auf Referentenebene tätig seien, hätten praktisch keine Chance, nach A 16/B 3 zu gelangen, wenn ihnen nicht zuvor oder gleichzeitig eine Referatsleitung übertragen worden sei. Nicht ohne Grund stelle daher die Bestellung zum Referatsleiter den entscheidenden Wendepunkt des Ministerialbeamten im Höheren Dienst in seiner Karriere dar. Für die absolute Mehrzahl der Angehörigen des Höheren Dienstes in einem Ministerium sei der mit einer Referatsleitung verbundene Ministerialrat das erstrebte Endziel der Karriere. Die Referatsleitung betreffe einen gegenüber den Referenten höherwertigen Dienstposten auch deshalb, weil bei Beamten der Besoldungsgruppe A 16 und höher eine Mitbestimmung nach § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG nicht mehr stattfinde und regelmäßig eine dienstliche Beurteilung für diesen Personenkreis entfalle. Die Mitbestimmungstatbestände regelten nicht die Übertragung von Dienstposten oder Ämtern, sondern von Tätigkeiten. Bezugsgröße der Bewertung sei deswegen die jeweilige Tätigkeit, nicht der Dienstposten oder das Amt im statusrechtlichen Sinne. Es könne eine Tätigkeit deswegen zwar noch amtsangemessen, dennoch im Vergleich zur vorhergehenden Tätigkeit niedriger zu bewerten sein. Würden durch Erprobungen im Sinne des § 11 der Bundeslaufbahnverordnung Beförderungsoptionen geschaffen, beeinträchtige die Wegnahme höherwertiger Funktionen die eröffneten Optionen. Der Antragsteller hat weiter gerügt, dass die getroffene Auswahl für den Entzug der Referatsleitungen für ihn unter Leistungsgesichtspunkten nicht transparent gemacht worden sei. In den Fällen C. und Dr. O. sei die Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten mitbestimmungspflichtig, weil § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG nicht greife. Insoweit fehle es an einer festen Verknüpfung von Funktion und (A 16 oder höher) Stelle. Für den Angestellten C. greife die Beschränkung des § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG schon deshalb nicht, weil es sich in seinem Falle nicht um eine Beamtensache handele.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass die Beteiligte seine - des Antragstellers - Mitbestimmungsrechte dadurch verletzt hat, dass sie, ohne ein vorheriges Mitbestimmungsverfahren durchzuführen, mit Verfügung des Staatssekretärs vom 18. Dezember 1997 eine - eine Vielzahl von Personalmaßnahmen enthaltende - Umorganisation des Ministeriums zum 1. Januar 1998 in Kraft setzte.

Die Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hat die Auffassung vertreten, bei der Übertragung der Dienstposten an Oberregierungsrat Dr. O. und an den Angestellten C. handele es sich nicht um die Vergabe höherwertiger Tätigkeiten; diese wären im Übrigen mindestens nach den Besoldungsgruppen A 16/B 3 zu bewerten und deswegen der Mitbestimmung gemäß § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG entzogen. In der Übertragung der Referentendienstposten auf die neun ehemaligen Referatsleiter liege keine Vergabe niedriger zu bewertender Tätigkeiten, weil insoweit maßgeblich der Vergleich mit dem Amt im statusrechtlichen Sinne sei. § 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG habe nicht den Zweck, die Mitbestimmung des Personalrats bei Verwendungsentscheidungen zu eröffnen, durch die die Voraussetzungen für spätere Beförderungsentscheidungen geschaffen oder beseitigt würden. Die bloße Chance auf Beförderung sei kein personalvertretungsrechtlicher Ansatz für eine Beteiligung des Personalrats. Der Antragsteller mache im Kern geltend, dass ihm ein Mitbestimmungsrecht bei allen Verwendungsentscheidungen zustehen müsse, durch die Beförderungsaussichten wesentlich verändert würden. Er versuche damit unter anderem den Anwendungsbereich des Tatbestandes der Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit über die Fälle des Eingriffs in die Rechtsstellung des Beamten, auf die er nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt sei, auszudehnen. Im Gesetz finde diese Auffassung freilich keine Grundlage. Der von dem Antragsteller hervorgehobene Umstand, dass die Vorschrift des § 75 Abs. 1 Nr. 3 LPVG BW, mit der sich der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1990 befasse, hinsichtlich der Bestimmung des Vergleichsmaßstabes klarer formuliert sei als § 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG, lasse den Schluss zu, dass bei Anwendung von § 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG Vergleichsmaßstab die Bewertung des bisher übertragenen Dienstpostens sei. Die Übertragung eines Referatsleiterdienstpostens sei keine Vorentscheidung zu Gunsten einer mitbestimmungspflichtigen Beförderung. Im Bundesministerium würden zwar regelmäßig nur Referatsleiter und Leiter ähnlicher Organisationseinheiten zu Ministerialräten befördert. Die Übertragung eines solchen Dienstpostens habe aber keineswegs die Beförderung zum Ministerialrat regelmäßig zur Folge. Ein großer Teil der Referatsleiterdienstposten sei regelmäßig mit Regierungsdirektoren besetzt. Durch die zum 1. Januar 1998 wirksam gewordene Organisationsänderung seien zum Teil Beamte, die bereits seit vielen Jahren Referatsleiter gewesen seien, wieder als Referenten eingesetzt worden. Ob der Verwendung als Referatsleiter später einmal eine Beförderung zum Ministerialrat folge, sei deshalb bei Übertragung des Dienstpostens offen. Weder die Besoldung nach Besoldungsgruppe A 16 noch die Einstufung nach Vergütungsgruppe I BAT lasse sich als übliche Einstufung für Referatsleiter qualifizieren.

Mit Beschluss vom 18. August 1999 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt. Sie hat dabei zu Grunde gelegt, dass die Übertragung der Referententätigkeit auf die vormaligen Referatsleiter nicht zur Wahrnehmung von niedriger zu bewertenden Tätigkeiten geführt habe, weil weder die Leitungsfunktion selbst noch die mit ihr verbundenen Beförderungschancen zwangsläufig dazu führten, dass die Referatsleitung im Verhältnis zu einer nach A 15 bewerteten Tätigkeit als Referent höher zu bewerten sei. Insoweit existiere ein Rahmen von Bewertungsmöglichkeiten zwischen A 15 bis B 3. Die Tätigkeit als Referent sei amtsangemessen, nicht unterwertig und damit nicht im Rechtssinne niedriger zu bewerten. Gleiches gelte für die Verwaltungsangestellten. Die Übertragung der Aufgaben "Leitung des Ministerbüros" auf Oberregierungsrat Dr. O. enthalte keine Vergabe einer höherwertigen Tätigkeit, denn diesem Dienstposten sei keine andere Planstelle als die von Oberregierungsrat Dr. O. innegehabte zugeordnet worden. Die Übertragung der neuen Funktion auf den Angestellten C. enthalte zwar eine Vergabe höherwertiger Tätigkeiten, insoweit greife indes § 77 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG.

Gegen diese ihm am 15. September 1999 zugestellte Entscheidung hat der Antragsteller am 8. Oktober 1999 anwaltlich vertreten Beschwerde eingelegt und diese am 8. November 1999 per Fax unter Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Beschlusses und unter Vertiefung seiner schon erstinstanzlich vorgebrachten Rechtsauffassung begründet.

Der Antragsteller wendet sich im Einzelnen gegen das auch der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liegende traditionelle Normverständnis. Sowohl im Anwendungsbereich von § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG als auch in dem von § 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG sei zwischen der Tätigkeitsübertragung und dem statusrechtlichen Vollzug zu unterscheiden. Die Notwendigkeit zu dieser Unterscheidung sei zwingend. Sie werde von derjenigen Auffassung geleugnet, die eine höher zu bewertende Tätigkeit erst dann als regelmäßig gegeben erachte, wenn dem Beamten ein anderes, höheres Amt im statusrechtlichen Sinne verliehen werde. Diese Auffassung verenge damit die Anwendung der Norm in der Variante der Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit auf Fälle der Degradierung und führe damit faktisch zu einer Unanwendbarkeit des Gesetzes.

Der Antragsteller fasst seinen Antrag erster Instanz wie folgt neu:

1. Festzustellen, dass die Abberufung von jeweils das Amt eines Regierungsdirektors/einer Regierungsdirektorin nach der Besoldungsgruppe A 15 oder einer Oberregierungsrätin nach der Besoldungsgruppe A 14 bekleidenden Referatsleitern aus dieser Leitungsfunktion und deren anschließende Verwendung als Referenten sowie die Abberufung von nach Ia BAT eingruppierten Angestellten aus der Referatsleitung und ihre anschließende Verwendung als Referenten der Mitbestimmung des Antragstellers nach den §§ 76 Abs. 1 Nr. 3, 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG als Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten unterliegt, wenn den Leitungsdienstposten im Rahmen der sogenannten Topfwirtschaft eine Planstelle nach A 16/B 3 oder vergleichbare Dienstposten nach BAT I nicht konkret zugeordnet (gewesen) sind.

2. Festzustellen, dass die Übertragung der Wahrnehmung der Aufgaben "Leitung des Ministerbüros" an einen Referenten (Oberregierungsrat A 14) im Bundesministerium ... nach § 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG sowie die Übertragung der Leitung des Leitungsbereichs im Bundesministerium an einen Angestellten der Vergütungsgruppe Ib BAT nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG als Übertragung höher zu bewertender Tätigkeiten der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt, wenn für die genannten Dienstposten eine konkrete haushaltsmäßige Ausweisung und Zuordnung zu einer Planstelle nach A 16 und höher fehlt.

Der Antragsteller beantragt im Übrigen,

den angefochtenen Beschluss zu ändern und den neu gefassten Anträgen erster Instanz zu entsprechen.

Die Beteiligte beantragt,

die Beschwerde mit den neu gefassten Anträgen erster Instanz zurückzuweisen.

Sie tritt der Auffassung der Fachkammer des Verwaltungsgerichts insoweit bei, als auch nach ihrer Meinung der Dienstposten eines Referatsleiters gegenüber dem statusrechtlichen Amt eines Regierungsdirektors nicht höher zu bewerten ist, wenn der Dienstherr in einer großen Zahl von Fällen Referatsleiterdienstposten mit Regierungsdirektoren besetzt, ohne diesen Dienstposten Planstellen der Besoldungsgruppen A 16 oder B 3 zuzuordnen. Umgekehrt sei der Dienstposten eines Referenten gegenüber dem statusrechtlichen Amt des Regierungsdirektors nicht niedriger zu bewerten, wenn der Dienstherr in einer großen Zahl von Fällen Referentendienstposten mit Regierungsdirektoren besetze, ohne diesen Dienstposten Planstellen niedriger Besoldungsgruppen zuzuordnen.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten Bezug genommen.

II.

Die zulässige, namentlich rechtzeitig begründete Beschwerde hat in dem sich aus dem Entscheidungssatz ergebenden Umfang Erfolg. Die Neufassung des Antrags erster Instanz ist zulässig. Sie berücksichtigt, dass der Antrag erster Instanz in mehrfacher Hinsicht Bedenken zu seiner Sachangemessenheit ausgesetzt war. Das gilt in erster Linie hinsichtlich der in dem Antrag als mitbestimmungspflichtige Maßnahme in den Blick genommenen Inkraftsetzung einer Umorganisation des Bundesministeriums. Es ist insoweit ein Mitbestimmungstatbestand für eine derartige Umorganisation als solche nicht erkennbar gewesen. Soweit der Antrag dahin verstanden werden konnte, dass die Umorganisation lediglich hinsichtlich der in Rede stehenden Personalmaßnahmen angegriffen wurde, bedurfte der Antrag der seine Bestimmtheit erstmals herbeiführenden Konkretisierung auf die im Einzelnen in Rede stehenden Personalmaßnahmen. Dies hätte zuvörderst die Folge gehabt, dass die die Angestellte T. betreffende Maßnahme nicht mehr zulässig verfolgt werden konnte, weil diese Angestellte bereits ab Mitte Januar 1998 erneut mit einer Referatsleitung betraut wurde, die geplante Maßnahme also rückgängig gemacht worden ist. Damit war insoweit eine Erledigung eingetreten und ein Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Feststellung dementsprechend nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Maßnahmen betreffend den Verwaltungsangestellten C. und den damaligen Oberregierungsrat Dr. O. war im Übrigen nach dem konkreten Verlauf von deren dienstlicher Verwendung im Zeitpunkt der Entscheidung der Fachkammer ebenfalls bereits Erledigung eingetreten. Dies gilt zum Teil auch für die übrigen Personalmaßnahmen.

Der ursprünglich mit der Beschwerde verfolgte Antrag erster Instanz war jedenfalls insgesamt unzulässig, soweit er eine in der Vergangenheit etwa erfolgte Verletzung von Mitbestimmungsrechten betraf: An der Feststellung einer solchen Rechtsverletzung besteht regelmäßig ein Rechtsschutzinteresse nicht; die Zuständigkeitsfrage nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG stellt sich vielmehr nur dann, wenn eine Möglichkeit der Regelung des Einzelfalles bei aktuell bestehenden oder abstrakt denkbaren - aber auch für künftige vergleichbare (Wiederholungs-)Fälle streitigen - Mitbestimmungsrechten in Rede steht.

Deswegen und weil die konkreten Maßnahmen auch im Übrigen in dem Zeitraum zwischen der Entscheidung des Verwaltungsgerichts und der Verhandlung der Sache vor dem Fachsenat insgesamt ihre Erledigung gefunden hatten, war ein Rechtsschutzbedürfnis für die Weiterführung des Feststellungsbegehrens seitens des Antragstellers nur noch hinsichtlich der Klärung der hinter den anlassgebenden konkreten Streitfällen stehenden abstrakten Rechtsfragen ersichtlich. Mit Rücksicht hierauf hat der Antragsteller den Streitgegenstand bei der Anhörung vor dem Fachsenat mit den Anträgen zu 1) und 2) konkretisiert.

Diese Anträge sind zulässig. Sie knüpfen hinreichend konkret an die anlassgebenden Streitfälle an.

Vgl. zu diesem Erfordernis allgemein: BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 1999 - 6 P 3.98 -, BVerwGE 110, 151, Beschluss vom 23. März 1999 - 6 P 10.97 -, BVerwGE 108, 347 = NVwZ-RR 2000, 518 sowie Beschluss vom 29. Januar 1996 - 6 P 45.93 -, Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 69 = PersR 1996, 361 = PersV 1997, 106 = ZBR 1997, 45 = ZfPR 1996, 153 und OVG NRW, Beschluss vom 15. September 1999 - 1 A 2911/97.PVB - .

Die mit diesen Streitfällen aufgeworfenen Rechtsfragen beziehen sich auf künftige vergleichbare bzw. gleichartige Sachverhalte: Sie betreffen Fälle, die in ihren wesentlichen Grundzügen dem Sachverhalt der anlassgebenden konkreten Vorgänge entsprechen und deswegen im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Eine hinreichende Anknüpfung an den anlassgebenden Streitfall und eine damit zugleich ausreichende Begrenzung des Streitprogramms liegt für den Antrag zu 1) in den Hinweisen auf die planstellenmäßig nicht abgesicherten Funktionen, von denen die Beamten und Angestellten abberufen wurden und in der Bezeichnung der Dienstposten, die ihnen übertragen wurden. Dieselbe Anknüpfung und Begrenzung erfolgt im Antrag zu 2) durch die Erwähnung der Besoldungsgruppen und der Eingruppierung der Beschäftigten sowie durch die Bezeichnung der Ämter im konkret funktionellen Sinne, die ihnen übertragen worden sind und die ihrerseits planstellenmäßig nicht abgesichert, insbesondere ohne konkrete Dienstpostenbewertung eingerichtet bzw. vergeben worden waren.

Hinsichtlich der Anträge zu 1) und 2) besteht ferner ein Rechtsschutzinteresse, weil eine mehr als nur geringfügige Wahrscheinlichkeit besteht, dass sich die strittigen und entscheidungserheblichen Rechtsfragen zwischen denselben Beteiligten auch in Zukunft stellen werden. Das gilt auch für die Übertragung der Leitung des Leitungsbereichs. Dass dieser Dienstposten heute nicht mehr den damals vorhandenen konkreten Zuschnitt hat, ist insoweit voraussetzungsgemäß unerheblich.

Das Rechtsschutzbegehren ist indes nicht begründet, soweit es die Fälle der Abberufung von den Referatsleitungsfunktionen und die Übertragung von Referententätigkeiten - also den Antrag zu 1) - betrifft. Für diesen Vorgang ist - die Beamten betreffend - nicht der Tatbetand von § 76 Abs. 1 Nr. 3 - 2. Mitbestimmungstatbestand - BPersVG und - die Angestellten betreffend - nicht der Tatbestand von § 75 Abs. 1 Nr. 2 - 2. Mitbestimmungstatbestand - BPersVG erfüllt. Nach diesen Vorschriften hat der Personalrat in Personalangelegenheiten der Beamten bzw. der Angestellten mitzubestimmen bei Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit. In dem Entzug der Leitungsfunktionen und der Übertragung von Referententätigkeiten der üblichen Art auf die Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppen A 15/A 14 bzw. auf die nach Ia BAT eingruppierten Angestellten liegt keine Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit im Sinne der genannten Vorschriften.

Die Frage, wann die Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit anzunehmen ist, beantwortet sich - soweit überhaupt eine allgemeine, vom Einzelfall losgelöste Beantwortung in Betracht gezogen werden kann - danach, ob die Tätigkeit (insgesamt) ihrer Art und ihrem Inhalt nach besoldungs- bzw. vergütungsmäßig einem niedrigeren Statusamt/einer niedrigeren Vergütungsgruppe zuzuordnen ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Februar 1996 - 1 A 2248/93.PVB -.

Im Tarifbereich ergibt sich die Notwendigkeit hierfür bereits daraus, dass die Wertigkeit einer Tätigkeit regelmäßig an der die Wertigkeit ausdrückenden Beschreibung von Tätigkeitsmerkmalen festgemacht ist, welche ihrerseits die Grundlage für die Eingruppierung im Sinne der Zuordnung einer einem Arbeitnehmer übertragenen Tätigkeit zu einer bestimmten Vergütungs- oder Lohngruppe sind. Im Bereich der Beamten fehlt es hingegen an einer vergleichbaren, die Wertigkeit der Beamtenstellen ausdrückenden Beschreibung von Tätigkeitsmerkmalen. Es verbleibt hier einzig die Möglichkeit, auf die der Besoldungsordnung zugrundeliegende Ämterbewertung und haushaltsmäßige Feststellung der Beamtenstellen abzustellen. Dies entspricht dem in § 18 BBesG zum Ausdruck gebrachten Grundgedanken, wonach die Funktionen u. a. der Beamten nach den mit dem Amt verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen sind sowie die Ämter nach ihrer Wertigkeit ihrerseits Besoldungsgruppen zuzuordnen sind. Hieraus folgt, dass Ämter eine besoldungsmäßig erhebliche Wertigkeit haben, die sich aus den Funktionen ableitet, deren Wertigkeit wiederum von den Anforderungen abhängen soll. Die Anforderungen haben Bandbreiten, innerhalb deren die Wertigkeit bei verschiedenen Funktionen gleich bleibt. In Ermangelung anderweitiger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass die Regelung in § 76 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG wie im Übrigen auch die Regelung in § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG der Sache nach an dieses so umschriebene System der Beurteilung von Ämtern und/oder Funktionen (Dienstposten) anknüpft. Es unterliegt deswegen dem Grunde nach keinem Zweifel, dass die (feste) Zuordnung einer Planstelle zu einem Dienstposten geeignet ist, die Wertigkeit dieses Dienstpostens auf Grund der Zuordnung der Planstelle zu einer Besoldungsgruppe festzulegen. Vor diesem Hintergrund konsequent geht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so weit, in der Übertragung der Planstelle einer höheren Besoldungsgruppe an einen Beamten selbst dann die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit im Rechtssinne zu sehen, wenn der Aufgabenkreis selbst, d.h. die wahrgenommene Funktion sich für den betroffenen Beamten nicht ändert.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 1979 - 6 P 6.79 -, ZBR 1980, 323 (324).

Verändert sich die Funktion, so kommt es darauf an, ob die Veränderung von dem Ausmaß und dem (besoldungsrechtlichen) Gewicht ist, dass der (Rand-)Bereich der üblichen Funktionen des innegehabten Statusamtes nach oben oder nach unten tangiert wird; für die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit formuliert die Rechtsprechung - abgesehen vom Fall der Zuweisung der Planstelle einer höheren Besoldungsgruppe/oder des Wechsels der Vergütungsgruppe bei Angestellten - die Anforderungen dahin, dass der Mitbestimmungstatbestand auch schon dann erfüllt sei, wenn durch Aufgabenzuweisungen Vorentscheidungen für die spätere Beförderung oder Höhergruppierung - letztere § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG betreffend - fielen, die durch außenwirksame Einräumung eines auswahlerheblichen Rechtsvorteils klar verbesserte, den Bereich bloßer Hoffnungen überschreitende sich konkret abzeichnende Beförderungschancen eröffneten - Chancen also, die denjenigen bei der Übertragung eines bereits höher bewerteten Dienstpostens vergleichbar seien.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 1999 - 6 P 10.98 -, PersR 2000, 202.

Das Bundesverwaltungsgericht zählt hierzu (im Bereich der Angestellten) eine die Vergütung nicht unmittelbar verändernde Zuweisung eines Dienstpostens, die einen Fallgruppenwechsel innerhalb derselben Vergütungsgruppe darstellt und mit automatischem Zeitaufstieg oder mit Bewährungsaufstieg verbunden ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 6 P 5.95 -, DVBl 1998, 634 (636).

Dementsprechend enthält die Zuweisung von Aufgaben (die Übertragung eines Amtes im konkret funktionellen Sinne, also die Übertragung eines Dienstpostens) eine Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten, wenn sie zu einem Wechsel der Lohn- oder Vergütungsgruppe (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG) vergleichbar konkret führt wie dies für den Fall der Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit umschrieben worden ist; für den Anwendungsfall des Beamtenrechts heißt dies, dass eine niedriger zu bewertende Tätigkeit angesonnen wird, wenn Tätigkeiten in Rede stehen, die üblicherweise einer anderen Besoldungsgruppe und damit einem anderen/niedrigerem Amt im statusrechtlichen Sinne zugeordnet werden. Sowohl für die Beurteilung einer Tätigkeit als höher zu bewertend als auch für die als niedriger zu bewertend kommt nach allem als Maßstab ausnahmslos die Eingruppierung (bei Angestellten) bzw. das Amt im statusrechtlichen Sinne in Betracht, aus der/aus dem heraus die Laufbahn und die Besoldungsgruppe/Vergütungsgruppe ablesbar sind. Als Maßstab für das Eingreifen des Mitbestimmungstatbestandes kommt entgegen der Beschwerde insbesondere nicht die gerade aktuell ausgeübte Funktion für sich und isoliert in den Blick genommen in Betracht. Denn auch die Wertigkeit dieser gerade ausgeübten aktuellen Funktion muss an einer festen Größe bestimmt werden, was wiederum nur durch den Blick auf den Aufgabenbereich eines statusrechtlichen Amtes/oder der Tätigkeitsmerkmale einer Vergütungsgruppe möglich ist. Nichts anderes liegt der Auffassung des Antragstellers im Übrigen zu Grunde, soweit er die Funktion eines Referatsleiters dem Amt nach A 16/B 3 zuordnet. Der Rechtsirrtum der Beschwerde besteht lediglich darin, dass sie den Entzug einer entsprechenden Funktion schon für sich und der Sache nach der Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit gleichsetzt. Dies ist rechtlich aber nicht haltbar, weil selbst dann, wenn die innegehabten Aufgabenbereiche die Wahrnehmung einer höher zu bewertenden Tätigkeit betroffen hätten, deren Entzug nicht gleichbedeutend mit der Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit wäre. Der betroffene Beschäftigte hatte nämlich auch in diesem vorgestellten Fall das höhere Statusamt tatsächlich noch nicht inne bzw. es war seine Höhergruppierung noch nicht umgesetzt worden. Dem oben bereits angedeuteten Schutzzweck der Norm hinsichtlich der Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten entsprechend - den Beschäftigten vor der Übertragung einer unterwertigen Tätigkeit zu schützen - ist Bezugspunkt für die Bewertung des Entzugs der Funktion nicht die ausgeübte Tätigkeit. Dies folgt zusätzlich aus dem Umstand, dass der Entzug einer Leitungsfunktion (z.B. im Falle einer misslungenen Erprobung) keinen Mitbestimmungstatbestand erfüllt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1979 - 6 P 61.78 -, ZBR 80, 158 (159).

Worauf es ankommt ist vielmehr, welche Aufgaben nach dem Entzug der Leitungsfunktion durch die wie hier erfolgten Umsetzungen nunmehr für die Zukunft auszuüben sind und ob diese Aufgaben im oben umschriebenen Sinne unterwertig sind. Unbehelflich für die Problemlösung sind in diesem Zusammenhang die Einwände der Beschwerde, soweit sie angebliche Unanwendbarkeit des Gesetzes dem Grunde nach im Beamtenrecht geltend macht. Denn der Anwendungsbereich des Gesetzes erstreckt sich insoweit gerade nicht nur auf den Wechsel des Amtes oder den Wechsel von Dienstposten, die gegebenenfalls mit der Veränderung des Endgrundgehalts verbunden sind. Hauptanwendungsfall der Norm in der Variante der Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten ist vielmehr, dass im Einvernehmen mit dem betroffenen Beschäftigten oder ohne dass dies überhaupt von ihm bemerkt worden ist, zu der vorhandenen, dem Statusamt/der Vergütungsgruppe angemessenen Tätigkeit eine oder mehrere unterwertige Tätigkeiten hinzu kommen, durch die der Charakter der Funktionen sich als nunmehr unterwertig darstellt, was in der Praxis häufig gerade auch durch die teilweise Auswechselung der Funktionen bewirkt wird.

Die Anwendung dieser Grundsätze, die von der maßgeblichen Rechtsprechung und Literatur geteilt werden,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. März 1990 - 6 P 32.87 -, PersR 1990, Seite 135 f. sowie Lorenzen: in Lorenzen/Schmitt/ Etzel/Gerold/ Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 76 Rn. 50 und Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, § 76 Rn. 15, 16 und 17,

auf den vorliegenden Fall führt zu dem Ergebnis, dass die Mitbestimmung wegen Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten nicht greift. Der Antragsteller hat die konkreten Ausgangsfälle betreffend weder vorgetragen noch sind aus anderen Gründen Anhaltspunkte dafür ersichtlich gewesen, dass in auch nur einem der in Rede stehenden Fälle mit der Verwendung der betroffenen Beschäftigten als Referenten Tätigkeitsfelder oder Tätigkeiten übertragen wurden, die dem Amt eines Regierungsdirektors/Oberregierungsrats oder eines nach Ia BAT eingruppierten Angestellten nicht angemessen wären. Dem Charakter des gestellten Antrags zu 1) entsprechend kommt es hierauf aber auch nicht entscheidend an. Vielmehr ist nach der abstrakten Antragsfassung alleine ausschlaggebend, dass die anlassgebenden Streitfälle als beispielhaft herangezogene Anwendungsfälle, die dem abstrakten Antrag zugeordnet werden können, die Unbegründetheit des Antrags bedingen.

Vgl. zu diesen Rechtsfolgen eines (abstrakten) Globalantrags: OVG NRW, Beschluss vom 25. September 1998 - 1 A 4820/96.PVB -.

Zusammenfassend gilt Folgendes: Der Entzug einer Leitungsfunktion enthält für einen angestellten oder verbeamteten Beschäftigten, der seinem Amt im statusrechtlichen Sinne angemessen/seiner Eingruppierung entsprechend umgesetzt wird (hier: von der Referatsleitung abberufen und als Referent im Ministerium weiter beschäftigt wird), keine Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit, weil seine Verwendung in diesem Falle im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesarbeitsgerichts nicht einer anderen (hier: niedrigeren) Vergütungsgruppe/ Besoldungsgruppe zugeordnet werden muss und deswegen nicht niedriger zu bewerten ist.

Vgl. allgemein hierzu: BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 6 P 5.95 -, DVBl. 1998, 634 (635); BAG, Urteil vom 27. November 1991 - 4 AZR 29.91 -, PersV 1992, 524 (525); Urteil vom 30. August 1995 - 1 AZR 47/95 -, PersR 1996, 74 (75/76) und zu einem ähnlichen Verständnis der Rechtsprechung: OVG Hamburg, Beschluss vom 5. März 1999 - Bs PB 4/97 -, PersR 1999, 401/402.

Hingegen hat das Rechtsschutzbegehren Erfolg, soweit die Übertragung der Leitungsfunktionen - den wie oben dargelegt zulässigen Antrag zu 2) betreffend - in Rede steht. Hier handelt es sich nach Überzeugung des Fachsenats eindeutig um Anwendungsfälle der §§ 76 Abs. 1 Nr. 3 - 1. Mitbestimmungstat- bestand -, 75 Abs. 1 Nr. 2 - 1. Mitbestimmungstatbestand - BPersVG (1.), die durch § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG nicht ausgeschlossen sind (2.).

1. Es ist zwischen den Beteiligten nicht ernstlich streitig geblieben, dass die dem Angestellten C. und dem Oberregierungsrat Dr. O. damals übertragenen Dienstposten - diese Fälle hier als beispielhafte Anwendungsfälle des abstrakten Antrags betrachtet - Funktionsebenen angehörten, die den Status als Oberregierungsrat bzw. die Eingruppierung nach Ib BAT sowie die mit diesen Einstufungen verbundenen Aufgabenbereiche nicht unerheblich überstiegen. Mit der Übertragung der in Rede stehenden Dienstposten als Leiter des Ministerbüros und Leiter des Leitungsbereichs werden in rechtlich abgesicherter Weise im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Beschluss vom 8. Dezember 1999 - 6 P 10.98 -, PersR 2000, 202,

eine klar verbesserte, sich konkret abzeichnende Beförderungschance für einen nach A 14 besoldeten, nach Ib BAT eingruppierten Beschäftigten eröffnet, die derjenigen bei der Übertragung eines bereits höher bewerteten Dienstpostens vergleichbar ist, weil mit dieser Übertragung zweifellos - allgemein betrachtet - eine für die Beförderung weichenstellende Vorentscheidung gefallen ist, die weit über die bloße Erweckung von Hoffnungen hinausgeht. Entscheidend für diese Bewertung ist, dass die in Rede stehenden Leitungsfunktionen als Leiter Ministerbüro und Leiter des Leitungsbereichs im Gegensatz zu den normalen Referatsleiterfunktionen sich durch ihre Ansiedlung auf höchster Führungsebene und durch ihre jeweilige Einzigartigkeit auszeichnen. Wer einen derartigen Posten innehat, braucht für die Übertragung einer amtsangemessenen Planstelle keine Konkurrenz zu gewärtigen, weil diese bereits durch fehlende Erfüllung des Anforderungsprofils, das für derartige einsame Positionen besteht, nicht vorhanden ist. Dementsprechend werden derartige Positionen auch nicht ausgeschrieben, sondern regelmäßig mit auch politisch konformen Personen besetzt. Ist aber - generalisierend betrachtet - nur noch die Bewährung auf einem solchen Dienstposten als solche erforderlich, um einer Beförderung entgegen zu sehen, kann es keinem Zweifeln unterliegen, dass im Sinne der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine - auch rechtlich - gesicherte Aussicht für die Beförderung besteht. Für diesen Fall ist die Mitbestimmung durch den Personalrat vorgesehen. Dies gilt unabhängig davon, dass eventuelle Einwände der Personalvertretung aus den Gründen, aus denen diese Funktionen als höher zu bewertende Tätigkeiten charakterisiert worden sind, eher als wenig aussichtsreich erscheinen könnten. Die vorhergehende Bewertung der in Rede stehenden Vorgänge wird nicht dadurch durchgreifend in Frage gestellt, dass die politische Entwicklung im Einzelfall auch dazu führen kann - wie dies in dem zugrunde liegenden Falle tatsächlich mit den Bundestagswahlen 1998 eingetreten ist -, dass eine aus politischen Gründen erfolgende Abberufung von den in Rede stehenden Funktionstellen zu gewärtigen ist. Denn dies stellt nicht die hier allein erhebliche Bewertung solcher Posten als gegenüber Tätigkeiten auf der A 14/Ib BAT Ebene höherwertig in Frage, bestätigt diese Bewertung vielmehr.

2. Die Mitbestimmung ist nicht durch § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG ausgeschlossen. Diese Norm greift auch für den Beamtenstellen von der Besoldungsgruppe A 16 an aufwärts vergleichbare Angestelltenstellen, sowie für Angestellte, die auf einer Beamtenstelle von A 16 an aufwärts geführt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juli 1995 - 1 A 2370/93.PVB -, Lorenzen, aaO., § 77 Rn. 28.

Die Wahrnehmung - auch im Sinne des Einrückens in diese Stelle - der Aufgaben aus einer Beamtenstelle der Besoldungsgruppe A 16 oder höher bzw. eines entsprechenden Angestelltendienstpostens führt indes nur dann zum Ausschluss der Mitbestimmung nach § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG, wenn Funktion und Stelle auch tatsächlich organisatorisch miteinander verbunden sind, für die Funktion also tatsächlich eine Planstelle nach A 16 oder höher bzw. eine Planstelle nach einer entsprechenden Vergütungsgruppe ausgewiesen ist. Diese Anforderung rechtfertigt sich aus dem Ausnahmecharakter der Vorschrift, der ihre eng am Wortlaut ausgerichtete Anwendung nahelegt. Sie ist aber auch gerade in Fällen wie hier geboten, in denen andernfalls die nicht nur haushaltsrechtlich problematische Handhabung der sog. Topfwirtschaft zu beliebig handhabbaren Stellenverschiebungen zum Zwecke der Anwendung von § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG führen könnte. Die Norm erreicht ihren eigentlichen Zweck, die Mitbestimmung bei Personalangelegenheiten betreffend höherwertige Dienstposten nicht vorzusehen, in diesen Fällen freilich nicht. Entgegen der auch in der Anhörung vor dem Fachsenat deswegen geäußerten Rechtsauffassung der Beteiligten rechtfertigt dies indes nicht, die Vorschrift des § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG im Wege erweiternder Auslegung auch in Fällen der Topfwirtschaft wie hier anzuwenden.

Die genannte Voraussetzung für die Anwendung von § 77 Abs. 1 Satz 2 BPersVG war hier im maßgeblichen Zeitpunkt der Vornahme der Maßnahme nicht erfüllt, weil auch die hier in Rede stehenden Leitungsfunktionen/Dienstposten im Rahmen der sogenannten Topwirtschaft eine haushaltsmäßige Erfassung als (bewertete) Planstellen nicht aufwiesen, Planstelle und Funktion also organisatorisch nicht verbunden waren. Auf die bloß interne Bewertung dieser Dienstposten kommt es hingegen im gegebenen Zusammenhang nicht an.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 1983 - CB 19/82 -, PersV 1984, 466 (468) unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1979 - 6 P 61.78 -, ZBR 1980, 158.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Insbesondere enthalten die Anträge erster Instanz zu 1) und 2) keine Fragen, die durch die Rechtsprechung nicht bereits dem Grunde nach geklärt wären. Die Anwendung der vorhandenen Rechtsgrundsätze auf den vorliegenden Einzelfall führt nicht auf eine Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung.