Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 4702/99

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darum, ob der Klägerin im Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis Juni 1997 nach Maßgabe des 18. BAföG-ÄndG vom 17. Juli 1996 (BGBl. I S. 1006) Ausbildungsförderung in Form eines verzinslichen Bankdarlehens oder - wie zuvor - zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als staatliches Darlehen zusteht.

Die im Jahre 1972 geborene Klägerin erwarb 1991 die allgemeine Hochschulreife und nahm im Wintersemester des gleichen Jahres an der Universität Köln das Studium der Mathematik mit dem Studienziel Diplom auf. Von Beginn an erhielt sie für diese Ausbildung Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz.

Im Zeitraum von September 1995 bis Juni 1996 setzte die Klägerin - im Bewusstsein der damals noch gültigen Nichtanrechnungsregelung auf die Förderungshöchstdauer gem. § 5a BAföG a.F. - ihr Studium der Mathematik an der Universtität J. in Finnland fort. Den diesbezüglichen Antrag auf Auslandsförderung nach dem BAföG nahm sie zurück, nachdem ihr von der finnischen Regierung ein Stipendium gewährt worden war.

Nach ihrer Rückkehr an die Universität K. wurde ihr mit Bescheid vom 25. September 1996 für den Bewilligungszeitraum August/September 1996 Ausbildungsförderung noch zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen gewährt und darin der September 1996 als Ende der Förderungshöchstdauer angegeben.

Mit Bescheid vom 28. Oktober 1996 bewilligte der Beklagte dann Ausbildungsförderung dem Grunde nach über die Förderungshöchstdauer hinaus für weitere neun Monate als privatrechtliches verzinsliches Bankdarlehen. Mit Bescheid vom gleichen Tage wurde der Klägerin für den Bewilligungszeitraum von Oktober 1996 bis Juni 1997 ein verzinsliches Bankdarlehen in Höhe von 291 DM monatlich zuerkannt.

Den Widerspruch der Klägerin gegen die Bewilligung als verzinsliches Volldarlehen wies das Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen mit Widerspruchsbescheid vom 2. Dezember 1996 unter Hinweis auf die Neuregelungen durch das 18. BAföG-ÄndG vom 17. Juli 1996 als unbegründet zurück. Nach der - für alle nach dem 31. Juli 1996 beginnenden Bewilligungszeiträume übergangslos ohne Gewährung eines Vertrauensschutzes eingetretenen - neuen Rechtslage ende die Förderungshöchstdauer des Studiums der Klägerin am 30. September 1996 und könne Ausbildungsförderung über die Förderungshöchstdauer hinaus wegen einer Ausbildung im Ausland nur noch als verzinsliches Bankdarlehen geleistet werden. Da sich die Gesetzesänderungen erst nach ihrem Inkrafttreten auswirkten, liege keine unzulässige Rückwirkung vor.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die gesetzlichen Regelungen über die Gewährung von Förderungsleis- tungen in Form eines Bankdarlehens seien mit zusätzlichen finanziellen Belastungen verbunden, die eine Aushöhlung der Ausbildungsförderung als staatliche Sozialleistung im Sinne des SGB I bedeuteten, und enthielten einen verfassungswidrigen Eingriff mit Rückwirkung in ihr nach Art. 20 GG geschütztes Vertrauen. Insoweit bedeute der Wegfall des § 5a BAföG und seine Ersetzung durch § 15 Abs. 3 Nr. 2 BAföG, wie es vom Beklagten verstanden werde, eine echte Rückwirkung, weil in die bereits mit der Auslandsausbildung eintretende Rechtsfolge der Nichtanrechnung der Auslandssemester auf die Förderungshöchstdauer als in einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Vorgang nachträglich eingegriffen werde. Selbst wenn man aber lediglich eine unechte Rückwirkung annehmen wolle, sei bei einer dann relevanten Abwägung der Einzelinteressen mit den öffentlichen Belangen maßgeblich zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber die Rückgängigmachung der hier einschlägigen Änderungen bezüglich der Auslandsförderung beabsichtige und ein pauschal behauptetes Fiskalinteresse, in berücksichtigungsfähigem Umfang Haushaltsmittel einsparen zu können, für die Fallgruppe der Ausbildungen im Ausland ohnehin nicht nachvollzogen werden könne.

Ferner liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG vor, da sie ohne sachlich gerechtfertigten Grund schlechter behandelt werde als die Personengruppe, die in Anwendung des Erlasses des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie vom 3. September 1996 (315-2462-1/1) weiterhin nach dem alten Recht gefördert werde. Dass die Studierenden, deren vor dem 1. August 1996 absolviertes Auslandsstudium nach dem BAföG gefördert worden sei, unter Zugrundelegung noch der Rechtslage vor dem 18. BAföG-ÄndG Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen erhielten und im Gegensatz dazu diejenigen, deren Auslandsstudium etwa durch ein Stipendium finanziert worden sei, nur durch ein verzinsliches Bankdarlehen gefördert würden, ließe sich unter keinem erkennbaren Gesichtspunkt rechtfertigen.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bewilligungsbescheides vom 28. Oktober 1996 und des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1996 zu verpflichten, ihr für den Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis Juni 1997 Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen zu bewilligen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er seine Auffassung vertieft, für die Klägerin sei das 18. BAföG-ÄndG einschlägig, und dessen Verfassungsmäßigkeit unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid verteidigt.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen.

Mit ihrer wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die in Frage kommenden Neuregelungen des 18. BAföG-ÄndG kämen hier bereits auf der einfach gesetzlichen Ebene nicht zur Anwendung. Nach der zum Zeitpunkt der Beendigung des Auslandsaufenthalts im Mai 1996 noch gültigen Regelung des § 5a BAföG habe sie in Folge der unmittelbar greifenden Nichtanrechnung der absolvierten Auslandssemester auf die Förderungshöchstdauer bei Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG noch zwei Semester vor dem Ende der Förderungshöchstdauer gestanden. Eine zur Beseitigung dieser Rechtsfolge erforderliche ausdrückliche Regelung, dass auch frühere Auslandssemester, die bereits abgeschlossen und nicht auf die Förderungshöchstdauer anzurechnen gewesen seien, nunmehr doch berücksichtigt werden müssten, habe das 18. BAföG-ÄndG nicht getroffen.

Folge man der Auslegung des Beklagten, dass das 18. BAföG- ÄndG doch eine Anrechnung bereits absolvierter Auslandsse- mester auf die Förderungshöchstdauer beinhalte, handele es sich jedenfalls um einen Fall echter Rückwirkung, da ein in der Vergangenheit insgesamt abgeschlossener Vorgang (Nichtanrechnung auf die Förderungshöchstdauer) nunmehr rückwirkend anders geregelt werde. Eine echte Rückwirkung sei regelmäßig verfassungsrechtlich unzulässig.

Ginge man mit dem Verwaltungsgericht von einer sog. unechten Rückwirkung aus, müsse bezweifelt werden, dass bei der Abwägung ein angebliches Fiskalinteresse, das hinter der einschneidenden Änderung bei der Auslandsförderung stehen solle, die Belange der Auszubildenden überwogen habe. Ein solches Fiskalinteresse sei nirgendwo konkretisiert und könne angesichts der Wiedereinführung der früheren Regelung durch das 20. BAföG-ÄndG auch nicht als besonders groß eingeschätzt werden. Dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 6. April 2000 - 1 BvL 18/99 u. 1 BvL 19/99 - zum 18. BAföG- ÄndG sei auch für die hier vorliegende Fallgruppe zu entnehmen, dass ein nachvollziehbarer Grund, den bestehenden Vertrauensschutz hinter allgemeine Fiskalinteressen zurückzusetzen, nicht erkennbar werde. Dass vielmehr der individuelle Vertrauensschutz ganz erheblich überwiege, verdeutliche insbesondere auch der Erlass des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie vom 3. September 1996; die dort genannten Fälle schützenswerten Vertrauens seien nicht abschließend, sondern müssten mangels Rechtfertigung für eine dahingehende Differenzierung um die im Streit befindliche Konstellation erweitert werden. Angesichts der Manifestierung der für ein schützenswertes Interesse sprechenden Gesichtspunkte in dem genannten Erlass bedürfe es schon gravierender Gründe des öffentlichen Interesses an einer tatbestandlichen Rückanknüpfung. Solche ließen sich weder aus der bisherigen - immer nur Fälle des Fachrichtungswechsels behandelnden - Rechtsprechung zum 18. BAföG-ÄndG ableiten noch - wie auch aus dem genannten Beschluss des BVerfG zur Fallgruppe der Gremientätigkeit geschlossen werden könne - mangels Vergleichbarkeit aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 - zur Problematik der Umstellung von der zuschussweisen Förderung auf eine Förderung in Form des Volldarlehens schließen.

Soweit sie - die Klägerin - nicht entsprechend dem ministeriellen Erlass behandelt werde, liege zudem ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor, da diese innerdienstliche Weisung - sehe man von der Ausgrenzung von Fällen wie dem vorliegenden ab - inhaltlich rechtmäßig sei.

Der Gleichheitsgrundsatz in Verbindung mit dem Vertrauensschutz werde auch im Hinblick auf die erneute Rechtsänderung durch das 20. BAföG-ÄndG verletzt. Dass sie, die bei Antritt der Auslandssemester nicht mit deren Anrechnung auf die Förderungshöchstdauer habe rechnen können, anders behandelt werde als diejenigen, die ihre Auslandsausbildung unter der Geltung des 18. BAföG-ÄndG absolviert hätten und nunmehr doch in den Genuss der Nichtanrechnung kämen, ließe sich sachlich nicht rechtfertigen.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlich gestellten Antrag zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil, namentlich die Auffassung, dass es sich vorliegend um einen Fall unechter Rückwirkung handele, Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht griffen, Verfassungsrecht auch im Übrigen nicht verletzt werde und der Erlass vom 3. September 1996 wegen seiner Rechtswidrigkeit keine Bindung entfalten könne. Insbesondere sei auch die Übergangsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG keiner einschränkenden Auslegung zugänglich und beziehe sich nicht auf in der Vergangenheit liegende Tatbestände, sondern lediglich auf die Anwendung oder Nichtanwendung des § 5a BAföG auf Tatbestände, die den Zeitraum nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung beträfen. Bei der Einführung des 18. BAföG-ÄndG und der damit einhergehenden Abschaffung des § 5a BAföG habe der Gesetzgeber überdies tatsächlich beabsichtigt, mittelfristig Haushaltsmittel einzusparen. Dass die Wiedereinführung des § 5a mit dem 20. BAföG-ÄndG diese Entscheidung rückgängig gemacht habe, hänge nicht unmittelbar mit der Haushaltslage zusammen, sondern sei eine politische Entscheidung des Gesetzgebers, der Auslandsaufenthalte während des Studiums besonders attraktiv habe machen wollen, um so eine möglichst große Zahl von Studierenden für einen Auslandsaufenthalt zu gewinnen. Das heiße jedoch nicht, dass die Entscheidung des 18. BAföG-ÄndG haushaltsrechtlich eine Fehleinschätzung bedeutet habe. Zudem sei der Einschränkung durch Satz 2 des neuen § 5a BAföG deutlich zu entnehmen, dass nach Wirksamkeit des 18. BAföG- ÄndG bis zum 1. Juli 1999 der § 5a BAföG bezogen auf die Förderungshöchstdauer gerade keine Anwendung finden solle. Dem Gesetzgeber sei bewusst gewesen, dass insoweit überwiegend Fälle betroffen werden würden, in denen die Auslandsausbildung noch vor Wirksamkeit des 18. BAföG-ÄndG durchgeführt worden sei. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber des 20. BAföG-ÄndG die Vorstellung gehabt habe, dass die entsprechenden Sachverhalte bereits zu einem wesentlichen Teil rechtlich abgeschlossen seien, und er insofern von einer rückwirkenden Änderung der Übergangsvorschrift des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG- ÄndG abgesehen habe. Ansonsten wäre der neue § 5a Satz 2 BAföG nämlich unsinnig.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die dazu vom Beklagten überreichten Verwaltungsvorgänge (1 Förderungsakte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat Erfolg, denn die Klage ist begründet. Die Klägerin hat nach Maßgabe einer verfassungskonformen Auslegung des Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des Achtzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes - 18. BAföG-ÄndG - vom 17. Juli 1996 (BGBl. I S. 1006), wie sie vom Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 6. April 2000 - 1 BvL 18/99 und 1 BvL 19/99 - schon für die Fallgruppe des § 15 Abs. 3 Nr. 3 BAföG (Gremientätigkeit) vertreten worden ist, für den hier strittigen Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis Juni 1997 einen Anspruch auf Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen. Dementsprechend sind der Bescheid des Beklagten vom 28. Oktober 1996 betreffend das Bankdarlehen und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1996 rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Klägerin steht für ihr Studium der Mathematik nach § 17 Abs. 2 Satz 1 iVm Abs. 1 BAföG in der Fassung des 18. BAföG- ÄndG Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als Darlehen zu, weil im Bewilligungszeitraum Oktober 1996 bis Juni 1997 kein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 iVm § 15 Abs. 3 Nr. 2 BAföG in der Fassung des 18. BAföG-ÄndG vorgelegen hat. Die Klägerin befand sich vielmehr im Wintersemester 1996/97 und im Sommersemester 1997 erst im 9. bzw. 10. Semester der 10 Semester betragenden Förderungshöchstdauer, die insoweit durch § 5 Abs. 1 Nr. 61 der FörderungshöchstdauerV in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Juni 1981 (BGBl. I S. 577), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 25. Juni 1996 (BGBl. I S. 910), verbindlich festgesetzt worden war. Die Auslandsstudienzeit der Klägerin von September 1995 bis Juni 1996 in Finnland kann in Folge von § 5a Satz 1 BAföG in der vor Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG gültigen Fassung bei der Leistungsbewilligung für den streitbefangenen Bewilligungszeitraum nicht auf die Förderungshöchstdauer angerechnet werden.

Zwar bestimmt Art. 1 Nr. 1 des 18. BAföG-ÄndG, dass § 5a BAföG aufgehoben wird. Nach Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG sollte diese Regelung mit der Maßgabe am 1. August 1996 in Kraft treten, dass die Änderung nur bei Entscheidungen für die Bewilligungszeiträume zu berücksichtigen ist, die nach dem 31. Juli 1996 beginnen. Der Senat versteht die genannte Übergangsregelung insbesondere in Ansehung der andernfalls zu Tage tretenden verfassungsrechtlichen Bedenken aber dahingehend, dass nur die am Stichtag für die Berechnung der Förderungshöchstdauer noch nicht verbrauchten Auslandssemester erstmals bei Entscheidungen für die besagten Bewilligungszeiträume eine geänderte Behandlung - nämlich die Anrechnung an Stelle der Nichtanrechnung - erfahren. Das bedeutet, dass lediglich die maximal ein Jahr betragenden Ausbildungszeiten im Ausland, die nach dem 31. Juli 1996 absolviert werden, das dem Auszubildenden im Rahmen der Ausbildungsförderung zur Verfügung stehende temporale Kontingent erhöhen. Da die Einhaltung der Förderungshöchstdauer als eine der Leistung von Ausbildungsförderung immanente Schranke (vgl. § 15 Abs. 2 BAföG) einen fortlaufenden Prozess kennzeichnet, tritt die auf die Leistung von Ausbildungsförderung zielende Wirkung einer Auslandsausbildung nämlich bereits zeitgleich mit deren Durchführung ein. Bezeichnenderweise wäre der Klägerin vom Beklagten nach der von diesem in der mündlichen Verhandlung eingeräumten Praxis bei Stellung eines Weiterförderungsantrags bereits im Juni 1996 - also vor Inkrafttreten des 18. BAföG- ÄndG - in Anwendung des § 5a BAföG a.F. Ausbildungsförderung als Zuschuss und unverzinsliches Darlehen bis September 1997 (vgl. § 50 Abs. 3 BAföG) gewährt worden.

Gegen die strittige Gesetzesänderung hat der Senat allerdings im Grundsatz keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Aufhebung des § 5a BAföG a.F. zielte in Verbindung mit der gleichzeitigen Einfügung des § 15 Abs. 3 Nr. 2 BAföG durch Art. 1 Nr. 6 b des 18. BAföG-ÄndG und der Neuregelung in § 17 Abs. 3 Nr. 3 BAföG durch Art. 1 Nr. 10 des 18. BAföG-ÄndG auf eine Umstellung der Förderungsart von einem jeweils hälftigen Zuschuss und unverzinslichen Darlehen auf ein verzinsliches Bankdarlehen nach § 18c BAföG. Mit Blick auf diese Umstellung handelt es sich auch bei der Fallgruppe "Auslandsausbildung" nicht um eine echte Rückwirkung im Sinne eines Eingriffs in einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt.

So. zur Fallgruppe "Fachrichtungswechsel" auch OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -, FamRZ 1998, 1400 (Leitsatz).

Der Gesetzgeber greift insoweit nicht nachträglich in einen Tatbestand ein, der in der Vergangenheit begonnen hat und abgeschlossen ist, und knüpft an einen solchen bereits abgewickelten Tatbestand eine andere Rechtsfolge als die bisherige Regelung.

Vgl. zur Definition etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86).

Es wird lediglich die zukünftige Förderungsgewährung nach Inkrafttreten der rechtlichen Neugestaltung an einen in der Vergangenheit liegenden und in § 17 Abs. 3 Nr. 3 BAföG aufgelisteten Sachverhalt angeknüpft.

Danach handelt es sich hier um eine unechte Rückwirkung bzw. - in der Terminologie des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts - um eine "tatbestandliche Rückanknüpfung", bei der die Norm den Eintritt ihrer Rechtsfolgen von Gegebenheiten vor ihrer Verkündung abhängig macht.

So auch für die Fallgruppe "Fachrichtungswechsel" BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO.

Die unechte Rückwirkung ist dadurch gekennzeichnet, dass der Gesetzgeber auf Sachverhalte, die in der Vergangenheit begonnen, jedoch noch nicht abgeschlossen wurden, erst für die Zukunft einwirkt.

Vgl. zur Definition etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, aaO.

Dies trifft bezogen auf den Gesamtvorgang der Ausbildung und ihrer Finanzierung hier zu.

Die so genannte unechte Rückwirkung hält das Bundesverfassungsgericht zwar grundsätzlich für zulässig.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, BVerfGE 96, 330 (340).

Die unechte Rückwirkung kann aber Grundrechte berühren, die mit der Verwirklichung des jeweiligen Tatbestandmerkmals vor Verkündung der Norm "ins Werk gesetzt" worden sind. Dann hat eine Abwägung zwischen dem Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand einer bestimmten Regelung einerseits und dem Wohl der Allgemeinheit andererseits zu erfolgen.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 1987 - 1 BvR 1052/79 -, BVerfGE 74, 129 (155); Beschluss vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -, BVerfGE 71, 255 (273).

Diese grundrechtliche Bewertung der Vergangenheitsanknüpfung

- vgl. insoweit für die Fallgruppe "Fachrichtungswechsel" OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -, aaO. und BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO. -

erfolgt am Maßstab des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzgrundsatzes und des Verhältnismäßigkeitsprinzips.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (242 f.).

Danach ist die unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung ausnahmsweise unzulässig, wenn sie zur Erreichung des Gesetzeszweckes nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.

Vgl. zum Fall der Umstellung der Ausbildungsförderung auf Volldarlehen: BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, aaO.

Als Gesetzeszweck liegt der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG die Entscheidung des Gesetzgebers zu Grunde, für alle Ausbildungszeiten an Ausbildungsstätten des Tertiärbereichs jenseits der notwendigen Zeit (Förderungshöchstdauer) für eine Erstausbildung Förderungsbeträge aus Einsparungsgründen grundsätzlich in Form von Bankdarlehen nach § 18c BAföG zu erbringen und für dieses Mehr an Ausbildungsförderung eine Förderungsart mit höherer Eigenbeteiligung vorzusehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO. unter Bezugnahme auf OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -, aaO.

Insoweit greift die Erwägung Platz, dass es dem Gesetzgeber angesichts begrenzter Haushaltsmittel frei steht, durch eine Änderung des Einsatzes der Mittel finanziellen Spielraum zu schaffen.

So auch BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO. unter Bezunahme auf BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, aaO.

Hinsichtlich der Gesetzesänderung durch das 18. BAföG-ÄndG bestehen keine Anhaltspunkte dafür, die vom Gesetzgeber gewollte Einbeziehung der durch eine Auslandsausbildung bewirkten zusätzlichen Ausbildungszeiten in die Förderung durch verzinsliches Bankdarlehen

- vgl. die Ausschussbegründung in der Bundestagsdrucksache 13/5116 S. 25 zu Nummer 1, zu Nummer 5 und zu Nummer 6 -

könnte ungeeignet oder überflüssig sein, um zu der Erreichung des skizzierten Gesetzeszweckes beizutragen.

Generell ist ebenso wenig das Interesse der bereits nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderten Studierenden an einer Beibehaltung des bis dahin geltenden Rechtszustandes höher zu bewerten als die Gründe, die den Gesetzgeber seit seiner Entscheidung für den Wechsel der Förderungsart bewogen haben. Weder Art. 12 Abs. 1 GG noch dem in Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verankerten Sozialstaatsprinzip lässt sich ein Rechtsanspruch auf Förderung einer förderungsfähigen Ausbildung in Form verlorener Zuschüsse und zinsloser Darlehen entnehmen. Der Sozialstaatsgrundsatz verpflichtet den Staat lediglich, die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner Bürger zu schaffen. Jenseits dieser Grundpflicht zur sozialstaatlichen Sicherung der Menschenwürde, die durch die Förderung einer Ausbildung nach einem vorübergehendem Auslandsstudium ersichtlich nicht betroffen ist, steht es in der Entscheidung des Gesetzgebers, in welchem Umfang soziale Hilfe unter Berücksichtigung der vorhandenen Mittel und anderer gleichrangiger Staatsaufgaben gewährt werden kann und soll; dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu.

So zur Fallgruppe "Fachrichtungswechsel": OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997 - 16 A 1919/97 -, aaO. mit Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1990 - 5 B 104.89 -, Buchholz 436.36 § 17 BAföG Nr. 13.

Die Umstellung auf eine Förderung durch Bankdarlehen stellt insoweit nicht schon eine Preisgabe der Studienförderung als einer Sozialleistung dar. Das berechtigte Vertrauen der Studierenden darauf, dass ihnen auch im Falle einer gesetzlichen Neukonzeption der Förderungsart eine Ausbildungsförderung erhalten bleibt, die eine Beendigung des Studiums ohne wesentliche Verringerung des monatlich verfügbaren Geldbetrages ermöglicht, wird durch die Umstellung des Förderungskonzepts von der Form des hälftigen Zuschusses und des hälftigen Staatsdarlehens auf die Form des verzinslichen Bankdarlehens nicht enttäuscht, da diese nicht die Möglichkeit in Frage stellt, das Studium mit staatlicher Hilfe zu beenden. Den betroffenen Studierenden bleibt eine Ausbildungsförderung erhalten, die eine Beendigung des Studiums ohne wesentliche Verringerung des monatlich verfügbaren Geldbetrages ermöglicht.

So schon zur Fallgruppe "Fachrichtungswechsel" BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO. unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, aaO.

Den Erwartungen der Studierenden, ihre Ausbildung auch unter gleich bleibenden Förderungsbedingungen durchführen zu können, ist hingegen schon in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein verfassungsrechtlicher Schutz zugebilligt worden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juni 1998 - 5 B 118.97 -, aaO. m.w.N.

Anders ist die Vertrauenslage für die hier zu behandelnde Fallgruppe jedoch zu beurteilen, wenn der Auszubildende das insoweit für die Förderungsart maßgebliche Tatbestandsmerkmal "Ausbildung im Ausland" aus § 5a BAföG a.F. einerseits bzw. § 15 Abs. 3 Nr. 2 iVm § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BAföG in der Fassung des 18. BAföG-ÄndG andererseits bereits vor Verkündung der neuen Normen verwirklicht und damit eine bestimmte Erwartung "ins Werk gesetzt" hat. Da die Streichung des § 5a BAföG und die Aufnahme der Ausbildung im Ausland in den Katalog des § 15 Abs. 3 BAföG als Gesetzesvorschlag erstmals im Änderungsantrag vom 24. Juni 1996 (Ausschuss-Drucksache 13/397 neu) zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung in Erscheinung getreten ist, war schon vom Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens bis zu diesem Zeitpunkt bei der Aufnahme einer Auslandsausbildung praktisch nicht damit zu rechnen, dass daran neue Rechtsfolgen für die Ausbildungsförderung geknüpft würden. Nach der Durchführung der Ausbildung im Ausland konnte der Betroffene die darin liegende Disposition im Hinblick auf ihre förderungsrechtlichen Auswirkungen auch nicht mehr beeinflussen, war mithin eine Einstellung des Verhaltens auf die veränderte Rechtslage nicht mehr möglich. Das gilt insbesondere auch im Hinblick auf den nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG vorzulegenden Eignungsnachweis, für dessen Vorlagezeitpunkt bisher die Auslandssemester außer Betracht blieben.

Vgl. zur Problematik: Greß in Rothe/ Blanke, BAföG, 5. Aufl., 11. Lfg. Dezember 1996, § 48 Anm. 5.3.6.

Zur Vermeidung etwaiger Nachteile wäre bei rechtzeitiger Kenntnis - vorbehaltlich § 5a Satz 2 BAföG a.F. - insbesondere auch ein völliger Verzicht auf den Auslandsaufenthalt in Betracht gekommen. Schon aus diesen Gründen brauchte ein Auszubildender ab dem Zeitpunkt der Durchführung der Auslandsausbildung nicht mehr mit einem Eingriff in seine Rechtsposition zu rechnen. Mit der tatsächlichen Ausnutzung der durch § 5a Satz 1 BAföG a.F. eingeräumten Rechtsposition rechtfertigte sich vielmehr das Vertrauen darauf, dass diese Rechtsposition nicht nachträglich auch durch solche Vorschriften entwertet würde, die lediglich auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirkten.

Die besondere Bedeutung des § 5a BAföG a.F. lag zudem darin, dadurch zum Auslandsstudium anzureizen, dass dem Auszubildenden die Sicherheit gegeben wurde, der vorübergehende Auslandsstudienaufenthalt bleibe ohne schädliche Wirkung auf eine spätere Weiterförderung.

Vgl. den Ausschussbericht zum 6. BAföG-ÄndG in der Bundestagsdrucksache 8/2868 vom 16. Mai 1979 S. 24 f. Ziffer 3.9 "Förderung des Studiums im Ausland".

Vor dem Hintergrund der Rechtslage bei Einführung des § 5a BAföG sollte den im Ausland Studierenden namentlich die Sorge davor genommen werden, dass sie mit ihrem Gesamtstudium in Folge einer im Ausland durchgeführten Ausbildungsphase die Förderungshöchstdauer überschreiten müssten und damit während des letzten Abschnitts ihres Studiums nicht mehr gefördert werden könnten. Bezogen auf die Funktion des § 5a BAföG a.F., Studenten zum Auslandsstudium anzuregen, liegt mit der Durchführung einer Ausbildung im Ausland bereits ein abgeschlossener Sachverhalt vor, da der gesetzte Anreiz dann bereits gewirkt hat und das gesetzgeberische Ziel voll und ganz erreicht ist. Die nachträgliche Anrechenbarkeit der Auslandssemester unter gleichzeitiger Umstellung der aus ihnen resultierenden Förderungsart würde unter diesem Aspekt einer echten Rückwirkung nahekommen. Danach sprachen gewichtige Gründe dafür, dass diejenigen Auszubildenden, die vor Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG bereits eine Auslandsausbildung durchgeführt oder begonnen hatten, billigerweise auf den Fortbestand der förderungsrechtlichen Konsequenzen aus den Auslandssemestern vertrauen durften.

Das Vertrauen auf die gesetzliche Zusage, bei der Leistung von Ausbildungsförderung für eine Ausbildung im Inland bleibe die Zeit einer Ausbildung, die der Auszubildende im Ausland durchgeführt habe, längstens jedoch bis zu einem Jahr, unberücksichtigt, hat für den Auszubildenden auch erhebliches wirtschaftliches Gewicht. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bei der veränderten Ausbildungsart - verzinsliches Bankdarlehen an Stelle von hälftigem Zuschuss und hälftigem unverzinslichen Staatsdarlehen - in Folge der Auslandsausbildung erhebliche Mehrbelastungen auf den Auszubildenden zukommen. Maßgeblich sind dabei nicht nur die ungünstigeren Rückzahlungsmodalitäten des Bankdarlehens

- vgl. dazu Ramsauer/Stallbaum: Das Achtzehnte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, NVwZ 1996, 1065 (1066) -

und der erstmalige Anfall von Zinsen,

vgl. zu den möglichen Zinsauswirkungen auf die Schuldenbelastung etwa auch die Bundestagesdrucksache 13/4487 vom 26. April 1996,

sondern insbesondere der vollständige Wegfall des bisher gewährten hälftigen Zuschusses.

Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der Einbeziehung auch des vorstehend behandelten Personenkreises in die Förderung durch ein verzinsliches Bankdarlehen weit weniger schwer. Dass die Umstellung gerade auch der Fälle des Auslandsstudiums auf Bankdarlehen durch das Volumen der damit erfolgten Einsparungen wesentlich zu der Schaffung des erstrebten finanziellen Spielraums beitragen würde, ist den Materialien zur Gesetzesänderung nicht zu entnehmen. Die in der bloßen Übergangsphase betroffene Gruppe derer, deren bereits erfolgte Auslandsausbildung förderungsrechtlich noch nicht abgewickelt ist, dürfte darüberhinaus schon für sich genommen so klein sein, dass das Einsparvolumen der öffentlichen Haushalte ohnehin eher gering zu veranschlagen ist.

Die hinter der Umstellung stehenden fiskalischen Belange des Staates bedürfen im Übrigen einer Relativierung durch das gegenläufige - ebenfalls öffentliche - Interesse an einer Ausbildung deutscher Studenten auch im Ausland. Die Immanenz, die Gegenläufigkeit und insbesondere die Dominanz dieser gesetzgeberischen Motivation gegenüber einer Einsparung öffentlicher Mittel wird anschaulich dokumentiert durch die Wiedereinführung des § 5a BAföG und die damit verbundende Folgenlosigkeit einer vorübergehenden Auslandsausbildung für die Förderungsart durch das Zwanzigste Gesetz zur Änderung des Ausbildungsförderungsgesetzes - 20. BAföG-ÄndG - vom 7. Mai 1999 (BGBl. I S. 850). Damit sollten nämlich eine durch das 18. BAföG-ÄndG vom 17. Juli 1996 eingeleitete Fehlentwicklung im Bereich der Förderung von Auslandsausbildungen korrigiert und die Attraktivität des Auslandsstudiums in bewährter Weise wieder gestärkt werden.

Vgl. den Gesetzesentwurf in Bundestagsdrucksache 14/371 vom 10. Februar 1999, S. 1 A.2., S. 2 B. S. 9 und S. 13 zu Nr. 1.

Ausweislich des Antrags der SPD-Fraktion vom 26. Juni 1996 zur Bundestagsdrucksache 13/4246, die beabsichtigte Einschränkung der Auslandsförderung zurückzunehmen, und ausweislich der im Gesetzgebungsverfahren vom Deutschen Bundestag und von Ländervertretern im Ausschuss für Bildung, Wissenschaft, Forschung, Technologie und Technik getroffenen Feststellungen zur unzureichenden Regelung der Frage von Auslandsstudien

- vgl. Bundestagsdrucksache 13/5116 vom 26. Juni 1996, S. 19, S. 22 Nr. 3 und S. 23 -

war sich der Gesetzgeber der vorstehend beschriebenen Problematik auch durchaus schon bei Verabschiedung des 18. BAföG-ÄndG bewusst.

Vor dem geschilderten Hintergrund war der Gesetzgeber auf Grund des rechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit objektiv gehalten, dem Interesse derer, die ihre Auslandsausbildung bereits vor der Verkündung des 18. BAföG- ÄndG durchgeführt haben würden, durch eine angemessene Übergangsregelung Rechnung zu tragen. Angesichts dessen, dass dieser Personenkreis sein Vertrauen in § 5a BAföG a.F. bereits betätigt hatte, konnte er billigerweise eine Rücksichtnahme durch den Gesetzgeber erwarten.

Den Anforderungen, die sich danach aus der verfassungsrechtlichen Überprüfung ergeben, entspricht nach Auffassung des Senats die eingeschränkte Lesart des Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG, wie sie eingangs vorgenommen worden ist. Dabei steht nicht schon der Wortlaut der genannten Vorschrift einer Reduktion ihres Anwendungsbereichs durch verfassungskonforme Auslegung im Wege. Nicht nur dass die Vorschrift bestimmt, dass die vorgesehenen Gesetzesänderungen "nur bei Entscheidungen für die Bewilligungszeiträume zu berücksichtigen sind, die nach dem 31. Juli 1996 beginnen", so dass dem Wortlaut nach nicht notwendig alle Entscheidungen über Bewilligungszeiträume nach dem 31. Juli 1996 mit erfasst sind.

So zur Fallgruppe "Gremientätigkeit" BVerfG, Beschluss vom 6. April 2000 - 1 BvL 18/99 und 1 BvL 19/99 -, aaO.

Der Begriff "Änderungen" lässt es sprachlich vielmehr ohnehin zu, darunter nur veränderbare Rechtszustände zu verstehen, d.h. solche, bei denen die Rechtsfolge - und sei es nur im Rahmen einer tatbestandlichen Vorfrage - bereits eingetreten ist.

Ebenso wenig stehen die Vorstellungen des historischen Gesetzgebers, wie sie sich aus der Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschrift ergeben, der gefundenen verfassungskonformen Auslegung entgegen. Wenn in den Beratungen des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung ein Antrag der SPD erfolglos geblieben ist, aus Vertrauensschutzgründen von einer Anwendung des neuen § 17 Abs. 3 BAföG dann noch abzusehen, wenn Gründe für eine Verlängerung der Förderungshöchstdauer nach § 15 Abs. 3 Nr. 1 bis 4 BAföG vor dem - im ursprünglichen Entwurf zunächst noch als Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vorgesehenen - 1. Juli 1996 eingetreten sind,

vgl. Bundestagsdrucksache 13/5116, S. 20 und 24,

so ergibt sich aus der beigefügten Begründung nicht zwingend, dass damit auch auf vor dem Stichtag durchgeführte Auslandsausbildungen abgezielt werden sollte. Vielmehr wird das Vertrauen auf die bisherige Regelung in § 5a BAföG bei lediglich "geplanten" Auslandsstudien in den Vordergrund gestellt. Selbst wenn man aber auch bereits durchgeführte Auslandssemester als erfasst angesehen haben sollte, gelten jedenfalls die vom Bundesverfassungsgericht angestellten Überlegungen zur parallelen Fallgruppe "Gremientätigkeit" entsprechend, dass eine am verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz orientierte verfassungskonforme Auslegung die extensive Anwendung jedenfalls einer solchen Regelung bewirken kann, die der Gesetzgeber selbst wieder zu einem späteren, aber noch verhältnismäßig nahen Zeitpunkt in Kraft gesetzt hat.

Vgl. Beschluss vom 6. April 2000 - 1 BvL 18/99 und 1 BvL 19/99 -, aaO.

Aus der Begründung des Gesetzesentwurfs zum 20. BAföG-ÄndG ergibt sich zudem kein Hinweis darauf, dass im Zusammenhang mit dieser Neuregelung ein bestimmtes Verständnis der Übergangsregelung in Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG bestätigt werden sollte.

Vgl. Bundestagsdrucksache 14/371, S. 9 und S. 14.

Jedenfalls kommt eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 6 Abs. 1 iVm Abs. 2 Satz 1 des 18. BAföG-ÄndG nicht in Konflikt mit einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers für die Fortgeltung einer Rechtslage zwischen 1996 und 1999, die von dem vor und nach diesem Zeitpunkt geltenden Recht abweicht. Mit der Einschränkung des § 5a BAföG in Art. 1 Nr. 1 des 20. BAföG-ÄndG durch den Zusatz: "Dies gilt nicht, wenn ... die Förderungshöchstdauer vor dem 1. Juli 1999 endet" hat der Gesetzgeber lediglich eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass nach Wirksamkeit des 18. BAföG-ÄndG bis zu dem genannten Zeitpunkt § 5a Satz 1 BAföG mit der Nichtberücksichtigung von Zeiten der Ausbildung im Ausland bis zu einem Jahr bezogen auf die Förderungshöchstdauer keine Anwendung finden kann. Eine Aussage dazu, welche Sachverhalte bei Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG ihrerseits noch erfasst worden sind, ist damit nicht getroffen worden. Die durch das 18. BAföG-ÄndG getroffene Regelung zur Förderung bei Auslandssemestern liefe auch bei dem vom Senat in verfassungskonformer Auslegung angenommenen Verständnis der Inkrafttretensregelung vor dem Hintergrund der Wiedereinführung des § 5a BAföG nicht leer. Der Zeitraum zwischen dem 1. August 1996 und dem 1. Juli 1999 erfasste sechs Semester, in denen Auszubildende eine Ausbildung im Ausland betreiben konnten, deren Anrechnung das Erreichen der Förderungshöchstdauer bedeutete. Bei dieser Ausgangslage besteht kein Anlass für die Annahme, der Gesetzgeber des 20. BAföG-ÄndG sei davon ausgegangen, zu den noch unter das 18. BAföG-ÄndG fallenden Sachverhalten gehörten auch Fälle, in denen die Auslandsausbildung vor Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG durchgeführt worden ist. Für das Gegenteil spricht der Umstand, dass die Gültigkeit des § 5a Satz 1 BAföG in der Fassung des 20. BAföG-ÄndG nach Satz 2 von den bisherigen Auswirkungen von Auslandssemestern auf die Förderungshöchstdauer zum 1. Juli 1999 abhängig gemacht wird. Dem entspricht es dann, dass der Wegfall des § 5a BAföG durch das 18. BAföG-ÄndG ebenfalls an die bisherigen Auswirkungen von Auslandssemestern anknüpft, dass also bei Inkrafttreten des 18. BAföG-ÄndG nicht angerechnete Semester von der Neuregelung des 18. BAföG-ÄndG nicht erfasst werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 188 Satz 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu, da es sich um auslaufendes Recht handelt und den Verwaltungsbehörden nach Auskunft des Beklagten nur noch wenige Streitverfahren zu dem behandelten Problem vorliegen.