Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 3420/97

T a t b e s t a n d :

Mit Schreiben vom 22. Dezember 1993 bat die Klägerin die Beklagte zu 1. um Erstattung eines Restbetrages von 13.600,-- DM für die Betreuung ausländischer Flüchtlinge im Jahr 1993 gemäß § 6 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984 (GV NRW 214) - FlüAG 1984 - (Betreuungspauschale).

Unter dem 07. November 1994 teilte die Beklagte zu 1. der Klägerin daraufhin mit, dass die Betreuungspauschale für das Haushaltsjahr 1993 33.600,-- DM betrage, was nach Abzug einer geleisteten Abschlagszahlung dem von der Klägerin bezeichneten Restbetrag entsprach. Gleichzeitig bezifferte sie die Höhe der Abschlagszahlung für das Jahr 1994 mit 60 v.H. der für 1993 erstatteten Ausgaben, was aufgerundet einen Betrag von 20.200,-- DM ergab. Noch im November 1994 überwies die Beklagte zu 1. den Restbetrag für das Jahr 1993 und die Abschlagszahlung für 1994.

Unter dem 12. Februar 1996 bat die Beklagte zu 1. die Klägerin um Rückzahlung des Abschlags von 20.200,-- DM bis zum 31. März 1996. Zur Begründung verwies sie darauf, dass ihr bislang ein Erstattungsantrag nicht vorliege. Ansprüche auf Erstattung hätten gemäß Art. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes/Viertes Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes nur bis zum 01. Juni 1995 geltend gemacht werden können.

Mit Schreiben vom 06. März 1996 an die Beklagte zu 1. erklärte die Klägerin, dass die Erstattungsanträge für die Betreuungspauschale bislang vom Kreis H. gestellt worden seien und die Abrechnung für das Jahr 1994 offensichtlich unterblieben sei. Gleichzeitig errechnete die Klägerin für 1994 eine Betreuungspauschale in Höhe von 12.660,-- DM, bat um deren Anerkennung und überwies den sich unter Berücksichtigung der Abschlagszahlung ergebenden Überzahlungsbetrag von 7.540,-- DM an die Beklagte zu 1.

Unter dem 20. März 1996 wies die Beklagte zu 1. darauf hin, dass es sich bei der genannten Frist um eine gesetzliche Ausschlussfrist handele und der Antrag vom 06. März 1996 daher keine Berücksichtigung mehr finden könne. Gleichzeitig bat sie um Rückzahlung auch des Restbetrages von 12.660,-- DM bis zum 30. April 1996. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt. In der Folgezeit überwies die Klägerin auch den Betrag von 12.660,-- DM an die Beklagte zu 1.

Mit Schreiben vom 24. Mai 1996 erhob die Klägerin unter Bezugnahme auf den "Bescheid" vom 20. März 1996 "gegen die Ablehnung" Widerspruch. Art. 4 Nr. 2 des Änderungsgesetzes sei nicht einschlägig, da die Vorschrift nur die Erstattung von Aufwendungen betreffe. Vorliegend gehe es jedoch nicht um die Erstattung entstandener Aufwendungen, sondern nur um Pauschalbeträge, die lediglich von der Anzahl der betreuten Personen abhingen. Auch sei die Beklagte zu 1. mit der Zahlung des Abschlags für das Jahr 1994 davon ausgegangen, dass auch in diesem Jahr durch die Stadt noch Asylbewerber betreut würden. Allein das Verstreichen der Frist rechtfertige keine gegenteilige Annahme. Nach der Zahlung des Abschlags hätten darüber hinausgehende Ansprüche der Klägerin auch gar nicht mehr im Raum gestanden. Zudem sei die Einhaltung der Frist in dem fraglichen Zeitraum für zahlreiche Kommunen wegen vielfältiger rechtlicher Änderungen mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden gewesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1996 wies die Beklagte zu 1. den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Mit Verfügung vom 02. Mai 1995 habe sie die Oberkreisdirektoren ihres Bezirks ausdrücklich auf die Einhaltung der Frist hingewiesen und gebeten, die Kommunen entsprechend zu unterrichten. Ansprüche auf Erstattung des Aufwendungsersatzes für das Jahr 1994 könnten nunmehr wegen Zeitablaufs nicht mehr geltend gemacht werden. Da die Klägerin keinen rechtzeitigen Erstattungsantrag vorgelegt habe, habe sie - die Beklagte zu 1. - die Verfügung vom 07. November 1994 teilweise widerrufen und den festgesetzten Abschlag gemäß § 49a Abs. 1 VwVfG NRW zurückgefordert.

Die Klägerin hat am 07. August 1996 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen: Die Betreuungspauschale stelle keinen Ersatz entstandener Aufwendungen im Sinne der Fristbestimmung dar. Denn diese erfasse nur tatsächlich entstandene Aufwendungen. Diese Annahme sei sinnvoll, weil der Erstattungsträger bei der Berechnung der Pauschalbeträge keine Abrechnung der entstandenen Kosten benötige. Zumindest könne die Vorschrift nur so ausgelegt werden, dass sie lediglich die Erstattung noch offener Leistungen erfasse. Für die Klägerin habe keine Notwendigkeit eines Erstattungsantrages bestanden, weil die Betreuungs-pauschale durch die Abschlagszahlung bereits abgegolten gewesen sei. Allein auf Grund des Verstreichens der Frist habe die Beklagte nicht davon ausgehen können, die Klägerin betreue keine Asylbewerber mehr. Zudem habe der Kreis H. der Beklagten mit Schreiben vom 11. Januar 1995 mitgeteilt, dass die Klägerin 132 ausländische Flüchtlinge betreue. Eine Berechtigung zur Rückforderung habe daher nur in dem Umfang bestanden, wie die Zahl der in der Berechnung der Abschlagszahlung zu Grunde gelegten Personen die der tatsächlich betreuten Asylbewerber überschritten habe.

Die Klägerin hat beantragt,

1. den Bescheid der Beklagten zu 1. vom 12. Februar 1996 und den Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1996 aufzuheben,

2. ihr - der Klägerin - für das Haushaltsjahr 1994 eine Betreuungspauschale nach § 6 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984 in Höhe von 12.660,-- DM gemäß ihrem mit Schreiben vom 06. März 1996 sinngemäß gestellten Antrag zu gewähren.

Die Beklagte zu 1. hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ausgeführt: Sie sei zur Rückforderung des Abschlagsbetrages berechtigt, weil die Klägerin keinen fristgerechten Erstattungsantrag gestellt habe. Mit Erlass vom 06. September 1995 habe das Innenministerium des Landes Nordrhein- Westfalen im Einvernehmen mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales nochmals darauf hingewiesen, dass es sich bei der angesprochenen Frist um eine gesetzliche Frist handele, deren Versäumung grundsätzlich den Verlust des Erstattungsanspruches zur Folge habe. Nur in den engen Grenzen des § 32 VwVfG NRW bestehe die Möglichkeit einer Wiedereinsetzung. Gründe hierfür seien dem mit der Klägerin geführten Schriftwechsel aber nicht zu entnehmen. Der Hinweis auf die Zuständigkeit des Oberkreisdirektors H. sei nicht nachvollziehbar, weil die Erstattungsanträge in der Vergangenheit von den Kommunen auf dem Dienstweg bei der Bezirksregierung gestellt worden seien.

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Mit der durch Beschluss vom 03. November 1997 zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie wiederholt und vertieft ihre Ansicht, dass die Frist nur für Anträge auf Erstattung tatsächlich entstandener Aufwendungen gelte. Für die Betreuungspauschale sei es jedoch nicht erforderlich, dass tatsächlich Kosten entstanden seien. Sie hätten daher auch nicht nachgewiesen werden müssen.

Nach Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 1996 haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung das Verfahren insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, als Gegenstand des Verfahrens die Anfechtung des "Bescheides" der Beklagten zu 1. vom 20. März 1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides war. Mit Blick auf das weiterverfolgte Begehren der Klägerin ist ferner das Rubrum um den Beklagten zu 2. erweitert worden.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu 2. zu verurteilen, ihr - der Klägerin - eine Betreuungspauschale gemäß § 6 Abs. 3 FlüAG 1984 in Höhe von 12.660,-- DM zu gewähren.

Der Beklagte zu 2. beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verweist auf das erstinstanzliche Vorbringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend §§ 92 Abs. 3, 125 Abs. 1 VwGO einzustellen und das erstinstanzliche Urteil gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO für unwirksam zu erklären.

Im Übrigen ist die Berufung nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Erstattung eines Betrages in Höhe von 12.660,-- DM im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

Das Erstattungsbegehren ist entgegen der Auffassung der Verwaltungsgerichts im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen. Denn die Entscheidung der zuständigen Behörde über die Erstattung der Aufwendungen der Gemeinden für die Betreuung ausländischer Flüchtlinge in Übergangsheimen nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984 erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sodass eine Verpflichtungsklage nicht in Betracht kommt.

Der Senat hat für das Erstattungsverfahren nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1984 und für dasjenige nach § 6 Abs. 4 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 25. März 1993 (GV NRW 102) - FlüAG 1993 - entschieden, dass insoweit die Zahlung unter bloßer Mitteilung des Erstattungsbetrages erfolgt.

Beschluss des Senats vom 4. August 1997 - 15 A 2557/94 -; Urteile vom 28. März 2000 - 15 A 29/97 und 15 A 88/97 - (jeweils Seite 7 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).

Diese für das Erstattungsverfahren zwischen den Sozialhilfeträgern und dem Land entwickelte Rechtsprechung ist auf das Verfahren der Erstattung für die Betreuung ausländischer Flüchtlinge in Übergangsheimen zwischen den Gemeinden und dem Land übertragbar. Denn ihr liegt der Gedanke zu Grunde, dass in dem Abrechnungsverfahren nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 sich die Prüfung der angemeldeten Sozialhilfeaufwendungen auf einen bloßen Rechenvorgang beschränkt. Eine Prüfung der einzelnen Sachverhalte und ihre Regelung findet dabei nicht statt. Der erstattungsberechtigte Sozialhilfeträger hat daher keinen Anspruch auf den Erlass eines den Leistungsumfangs regelnden Festsetzungbescheides.

Vergleichbares gilt für das Kopfbetragsverfahren nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984. Hierbei werden die für die Betreuung notwendigen Aufwendungen pauschal nach der Anzahl der untergebrachten Personen erstattet. Die Tätigkeit der zuständigen Behörde beschränkt sich auf die Multiplikation der gemeldeten Anzahl ausländischer Flüchtlinge mit dem gesetzlich vorgegebenen Pauschalbetrag von 30,-- DM je Person und Monat. Eine Prüfung und Regelung der Sachverhalte findet dabei ebenso wenig statt wie bei der Erstattung angemeldeter Leistungen des Sozialhilfeträgers. Die Klägerin hat daher von vornherein keinen Anspruch auf Erteilung eines Festsetzungsbescheides.

Dieses Ergebnis steht nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats zur Kostenerstattung der Gemeinden für die Unterhaltung von Übergangsheimen für ausländischen Flüchtlinge nach § 6 Abs. 2 FlüAG 1984. Insoweit hat der Senat entschieden, dass sich die Entscheidung der zuständigen Behörde über die Erstattung der geltend gemachten Aufwendungen für den Betrieb von Übergangsheimen als Verwaltungsakt darstelle.

Urteil vom 18. Februar 1992 - 15 A 2276/89 -, OVGE 42, 260; vgl. ferner Urteil vom 28. März 2000 - 15 A 5672/96 - (Seite 8 des amtlichen Urteilsabdrucks).

Das dort streitbefangene Verfahren bedingt nicht nur eine Prüfung der Frage der Erforderlichkeit des geltend gemachten Aufwandes, sondern macht wegen der gesetzlich vorgegebenen Verrechnung mit den eingenommenen Benutzungsgebühren eine Prüfung des Einzelfalls unumgänglich, sodass insofern die Annahme einer verbindlichen Regelung nahe liegt. Die Tätigkeit der zuständigen Behörde geht hierbei über die einer bloßen Zahlstelle hinaus. Sie ist mit der Auszahlung der Betreuungspauschale nicht vergleichbar.

Richtiger Klagegegner ist für die allgemeine Leistungsklage nach allgemeinen Grundsätzen (Rechtsträgerschaft) der Beklagte zu 2., während die von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übereinstimmend für erledigt erklärte Anfechtungsklage gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW gegen die Beklagte zu 1. zu richten war.

Die Leistungsklage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstattung der Betreuungspauschale für das Jahr 1994 in Höhe von 12.660,-- DM, weil der erforderliche Antrag bei der Beklagten zu 1. verspätet gestellt wurde.

Nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984 in der bis zum 31.12.1994 geltenden Fassung erstattete das Land den Gemeinden die für die Betreuung der ausländischen Flüchtlinge in Übergangsheimen notwendigen Aufwendungen mit einem monatlichen Pauschalbetrag in Höhe von 30,-- DM je Person. Erfolgte die Unterbringung nicht in einem Übergangsheim, war die Erstattungsdauer auf höchstens ein Jahr begrenzt. Zwischen den Beteiligten ist der Sache nach unstreitig, dass die Klägerin im Jahre 1994 tatsächlich weiterhin ausländische Flüchtlinge betreut hat. Dem Erstattungsanspruch steht jedoch die Übergangsvorschrift des Art. 4 Nr. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, Viertes Gesetz zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und Zweiten Gesetzes zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes vom 29. November 1994 (GV NRW 1087) - FlüAG 1994 - entgegen. Hiernach konnten Ansprüche auf Erstattung der im Jahre 1994 entstandenen Aufwendungen nur bis zum 01. Juni 1995 geltend gemacht werden. Die Klägerin hat einen Erstattungsantrag erst mehr als zehn Monate nach Ablauf dieser Frist gestellt.

Der Senat teilt nicht die Auffassung der Klägerin, die Übergangsregelung erfasse nur tatsächlich entstandene Aufwendungen, die im Einzelnen nachzuweisen seien. Eine Einschränkung in dem Sinne, dass nur die auf einer sogenannten Spitzabrechnung basierenden Abrechnungen fristgebunden seien, ist der Vorschrift nicht zu entnehmen.

Sie ergibt sich nicht aus der Formulierung, die im Jahre 1994 "entstandenen Aufwendungen" seien bis zum 01. Juli 1995 geltend zu machen. § 6 FlüAG 1984 fasste verschiedene Bestimmungen des Kostenersatzes unter der gemeinsamen Überschrift der Kostenregelung zusammen. Der Begriff der Aufwendungen wurde hierbei in unterschiedlichen Zusammenhängen gebraucht. So sprach Absatz 3 der Vorschrift von notwendigen Aufwendungen. Der selbe Begriff findet sich dann in Absatz 5, wurde dort aber in den Zusammenhang der "Spitzabrechnung" gestellt. In Absatz 2 war hingegen nur von Aufwendungen die Rede, wobei vorausgesetzt wurde, dass diese notwendig und auch entstanden waren. Angesichts dieser wenig einheitlichen Wortwahl im FlüAG 1984 kann nicht vorausgesetzt werden, der Gesetzgeber habe mit der Formulierung in Art. 4 Nr. 2 des Änderungsgesetzes vom 20. November 1994 an eine vorgegebene Begriffsbedeutung anknüpfen und nur die tatsächlich entstandenen Aufwendungen mit Ausnahme der Pauschalbeträge der Fristbestimmung unterwerfen wollen. Zudem zeigen die Verwaltungsvorschriften zu § 6 FlüAG vom 15. September 1986 - VV FlüAG - (MBl. NRW S. 1522), dass der Aufwendungsersatz gegenüber den Gemeinden und Sozialhilfeträgern auch verwaltungsseitig in einem einheitlichen, wenngleich auf unterschiedlichen Berechnungsmethoden basierenden Verfahren zusammengefasst wurde. So folgten die verfahrenstechnische Abwicklung der Antragstellung und Auszahlung, die Bestimmung von Abschlagszahlungen und die Regelung der Zuständigkeiten für die Pauschale nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984 ebenso wie die Erstattung des Aufwandes der Unterhaltung von Übergangsheimen, die eine differenzierte Einzelabrechnung bedingte, gemeinsamen Verfahrensgrundsätzen ( Nr. 3.2 und Nr. 2.3 der Verwaltungsvorschriften). Insbesondere war nach dem durch Nr. 3.2 der Verwaltungsvorschriften in Bezug genommenen Nr. 2.3.1 auch die Erstattung der Betreuungsaufwendungen nach Kopfbeträgen antragsabhängig. Die Erstattungsanträge waren bis zum 1. März eines jeden Jahres für das vorausgegangene Haushaltsjahr zu stellen. Die Pauschalierung stellte sich damit lediglich als ein Element der Verfahrensvereinfachung dar, wobei der Gesetzgeber unterstellte, dass den antragstellenden Gemeinden durch die Betreuung der ausländischer Flüchtlinge auch tatsächlich ein Aufwand entstanden war.

Eine sprachliche und gesetzessystematische Trennung zwischen der Abrechnung nach Pauschalen und der Einzelabrechnung findet sich erstmals in §§ 4 und 5 des FlüAG 1994. Nunmehr trennt das Gesetz zwischen der Regelung der Kostenpauschalen in § 4 und der Kostenerstattung auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten in § 5. Diese Unterscheidung ist jedoch durch die abweichende Regelung bedingt, die der Ersatz der Aufwendungen der Landschaftsverbände als überörtliche Träger der Sozialhilfe und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe gegenüber dem Kostenersatz der Gemeinden erfahren hat. Insoweit verblieb es nämlich auch nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 29. November 1994 bei einer Abrechnung auf der Grundlage der Ist-Aufwendungen, während der Kostenersatz im Übrigen fortan pauschalisiert erfolgte. Einen Rückschluss darauf, der Gesetzgeber habe mit dem Begriff der "entstandenen Aufwendungen" in der Übergangsvorschrift nur die Abrechnung tatsächlich entstandener Aufwendungen angesprochen, lässt die geänderte gesetzliche Systematik nicht zu.

Der Sinn der Übergangsvorschrift spricht dagegen, ihren Anwendungsbereich auf die sogenannte Spitzabrechnung zu beschränken. Die Befristung der Antragstellung diente der verwaltungstechnischen Umsetzung der weitgehenden Änderungen der Erstattungsregelungen des Flüchtlingsaufnahmegesetzes durch das Gesetz vom 29. November 1994. Das bisherige System einer einzelfallbezogenen Kostenerstattung wurde vom Gesetzgeber als zu differenziert und verwaltungsaufwändig empfunden und sollte durch ein einfacher zu handhabendes pauschaliertes Erstattungssystem ersetzt werden.

LT-Drs. 11/7319, Seiten 2 und 25.

Hierbei wurden nicht nur der bisherige Einzelnachweis der Sozialhilfeaufwendungen durch ein System von Vierteljahrespauschalen ersetzt und die Kostenregelung für die Unterbringung in Übergangsheimen ersatzlos gestrichen, sondern auch die hier fragliche Erstattung der Betreuungsaufwendungen für ausländische Flüchtlinge nach Kopfbeträgen geändert. Nunmehr gewährte das Land die Pauschale vierteljährlich in Höhe von 90,-- DM und die Gemeinden wurden verpflichtet, die Zahl der im Leistungsbezug nach dem Asylbewerberleistungsgesetz oder dem Bundessozialhilfegesetz stehenden ausländischen Flüchtlinge der zuständigen Bezirksregierung in einem hieran angepassten Rhythmus vierteljährlich zu melden. Das Änderungsgesetz trat mit diesem Inhalt am 01. Januar 1995 in Kraft. Die Übergangsregelung diente der zügigen Umsetzung des neuen Abrechnungssystems, das ab diesem Zeitpunkt von den zuständigen Behörden durchzuführen war. Durch die Bestimmung eines festen Zeitpunktes, bis zu dem die Aufwendungen geltend gemacht werden konnten, wurde die verfahrenstechnische Bewältigung der Gesetzesänderung unterstützt und gefördert. Die Frist hatte erkennbar dem Zweck, die Verwaltungsverfahren nach altem Recht binnen eines angemessenen Zeitraums abzuschließen und das Erstattungsverfahren nicht weiterhin mit nachgeschobenen Anträgen zu belasten. Dieser Zweck galt für die Betreuungspauschale und die Abrechnung auf Grund tatsächlich entstandener Aufwendungen gleichermaßen. Aus dem dargestellten Zweck der Übergangsvorschrift folgt, dass die gesetzlich angeordnete Frist nicht etwa als sanktionslos zu verletzende Ordnungsvorschrift einzustufen ist, sondern bei einer Fristüberschreitung der Anspruch zumindest verfahrensrechtlich nicht mehr geltend gemacht werden kann.

Die Anordnung einer Frist zur Geltendmachung der im Jahre 1994 entstandenen Aufwendungen durch die Gemeinden verstößt nicht gegen Grundsätze der kommunalen Finanzausstattung. Nach Art. 78 Abs. 3 LV kann das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Hiermit soll den kommunalen Gebietskörperschaften die finanzielle Grundlage für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit erhalten und verhindert werden, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände infolge der Überlastung mit Pflichtaufgaben ihre traditionellen Aufgaben vernachlässigen müssen. Dem Gesetzgeber steht bei der Bestimmung von Umfang und Modalitäten jedoch ein Gestaltungsspielraum zu, der durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und das Verbot willkürlicher, unverhältnismäßiger und unzumutbarer Regelungen begrenzt ist.

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 09. Dezember 1996 - VerfGH 11/95, 12/95, 15/95, 34/95 und 37/95 -, DVBl. 1997, 483 mit Anm. Henneke; Urteil vom 12. Dezember 1995 - VerfGH 5/94 -, NWVBl. 1996, 97; Urteil vom 01. Dezember 1992 - VerfGH 11/92 -, OVGE 43, 232; Urteil vom 22. September 1992 - VerfGH 3/91 -, OVGE 43, 216.

Die gesetzliche Übergangsfrist zur Anmeldung entstandener Ansprüche überschreitet diesen Gestaltungsspielraum nicht. Sie ist durch das legitime gesetzgeberische Ziel einer zügigen Abwicklung der Zahlungsvorgänge nach altem Recht gerechtfertigt und trifft die mit der Aufgabe der Flüchtlingsbetreuung befassten Gemeinden nicht in unzumutbarer Weise. Eine Bindung der Erstattungsanträge an bestimmte Fristen war diesen auch unter der bis zum 31. Dezember 1994 geltenden Rechtslage nicht fremd, ohne dass hiermit - soweit ersichtlich - besondere verfahrenstechnische Schwierigkeiten verbunden gewesen wären. Denn nach Nr. 3.2 in Verbindung mit Nr. 2.3.1 VV FlüAG waren seinerzeit die Anträge auf Erstattung der Aufwendungen für die Betreuung ausländischer Flüchtlinge für das vorausgegangene Haushaltsjahr bis zum 01. März eines jeden Jahres vorzulegen. Es liegt demgegenüber nichts dafür vor, dass die bis zum 01. Juni festgesetzte großzügigere gesetzliche Frist unangemessen kurz ist, zumal die Anmeldung der Anzahl der betreuten Flüchtlinge nur einen einfachen verwaltungstechnischen Vorgang betrifft und keine umfangreichen Ermittlungen durch die Gemeinde voraussetzt.

Es kann in dem hier interessierenden Zusammenhang offen bleiben, ob es sich bei der Frist gemäß Art. 4 Nr. 2 des Änderungsgesetzes um eine gesetzliche Frist handelt, gegen deren Versäumung die Möglichkeit der Wiedereinsetzung nach § 32 VwVfG NRW besteht, oder ob die Vorschrift eine gesetzliche Ausschlussfrist begründet, die eine Wiedereinsetzung ausschließt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 38/95 -, NJW 1997, 2966; Urteil vom 30. Juni 1988 - 2 C 11/87 -, NVwZ 1988, 1128; Urteil vom 06. Februar 1986 - 3 C 42.85 -, BVerwGE 72, 369; Urteil vom 11. Mai 1979 - 6 C 70/78 -, NJW 1980, 1480; Urteil vom 07. Dezember 1961 - VIII C 97.60 -, BVerwGE 13, 209; OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 1983 - 13 A 2257/82 -, NVwZ 1984, 387; OLG Frankfurt am Main, Urteil vom 08. März 1982 - 1 U (Baul.) 4/81 -, NVwZ 1982, 580; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage 1994, S. 480 f.

Denn für die zuständige Bezirksregierung bot der Sachverhalt keine Veranlassung, in die Prüfung einer Wiedereinsetzung in die Antragsfrist einzutreten. Eine Wiedereinsetzung in gesetzliche Fristen ist zwar grundsätzlich auch ohne einen entsprechenden Antrag möglich, § 32 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW. Das Schreiben der Klägerin vom 06. März 1996 ließ aber keinen Rückschluss auf mögliche Wiedereinsetzungsgründe zu. Insbesondere enthält es keinen Hinweis darauf, dass die Klägerin ohne eigenes Verschulden an der Einhaltung der gesetzlichen Frist gehindert war. Die Angabe der Klägerin, dass die Erstattungsanträge bislang vom Kreis H. gestellt worden seien und von dort eine Abrechnung für das Haushaltsjahr 1994 offensichtlich unterblieben sei, stand in keinem Zusammenhang mit der durch die VV FlüAG vorgegebenen Verfahrensweise, wonach die Anträge von den kreisangehörigen Gemeinden selbst über den zuständigen Oberkreisdirektor zu stellen waren (Nr. 3.2 in Verbindung mit Nr. 2.3.2 VV FlüAG) und entsprach offensichtlich auch nicht der von der Klägerin bis dahin gehandhabten Verwaltungspraxis. Die Versäumung der gesetzlichen Frist war auch nicht deshalb unverschuldet, weil die Einhaltung der Frist aus - wie die Klägerin meint - rein tatsächlichen Gründen mit Problemen verbunden war. Es wurde bereits ausgeführt, dass die Antragstellung und die ihr zu Grunde liegende Ermittlung der Anzahl der betreuten Flüchtlinge nicht mit besonderen verwaltungstechnischen Schwierigkeiten verbunden war. Zudem hätte der Klägerin zumindest die durch die Verwaltungsvorschriften begründete Frist bekannt sein müssen. Vor diesem Hintergrund konnte sich die Klägerin nicht durch den Hinweis auf die vielfältigen Änderungen des Flüchtlingsaufnahmegesetzes, des Landesaufnahmegesetzes und des Asylbewerberleistungsgesetzes entlasten.

Auf eine fristgemäße Beantragung der Betreuungspauschale konnte auch nicht deshalb verzichtet werden, weil die Beklagte zu 1. der Klägerin im November 1994 eine den tatsächlichen Anspruch der Klägerin übersteigende Abschlagszahlung in Höhe von 20.200,-- DM überwiesen hat. Denn der nach Nr. 3.2 i.V.m. Nr. 2.3.3 VV FlüAG zum 01. Mai eines jeden Jahres zu zahlende Abschlag in Höhe von 60 v.H. der für das vorausgegangene Haushaltsjahr erstatten Ausgaben machte einen rechtzeitigen Erstattungsantrag der Gemeinde auch dann nicht entbehrlich, wenn der ausgezahlte Betrag die Erstattungsforderung überstieg, die der Gemeinde bei rechtzeitiger Antragstellung für das laufende Haushaltsjahr zugestanden hätte.

Dies folgt bereits aus dem Begriff der Abschlagszahlung. Dieser wird zwar in der Rechtssprache nicht einheitlich gebraucht. So hat im Bürgerlichen Recht hat die Abschlagszahlung durch das Gesetz zur Beschleunigung fälliger Zahlungen vom 30. März 2000 (BGBl. I 330) für den Teilbereich des Werkvertragsrechts in § 632 a BGB eine Regelung gefunden. Der dort angesprochene Anspruch des Werk-unternehmers auf eine Abschlagszahlung betrifft eine vorläufige Zahlung auf eine bereits erbrachte Teilleistung. Etwaige Überzahlungen sind bei der Schlussrechnung auszugleichen. Auch kann dort einer Abschlagszahlung im Einzelfall der Charakter eines Anerkenntnisses zukommen.

Vgl. zum Abschlag beim Werkvertrag: Sprau, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 60. Auflage 2001, § 632 a Rdnr. 4; zum Anerkenntnis: ders., a.a.O., § 208 Rdnr. 5.

Im Öffentlichen Recht sind hingegen Abschlagszahlungen namentlich in Zusammenhang mit Leistungen öffentlicher Rechtsträger vorgesehen. Als Beispiele können aus dem Beamtenrecht § 13 Abs. 6 der Beihilfenverordnung vom 27. März 1975 - BVO - (GV NRW 332) sowie § 20 des Parteiengesetzes - PartG - herangezogen werden.

Vgl. zum Beihilferecht: Köhnen/Mohr, Beihilferecht, Stand: Dezember 1996, § 13 BHVO Erl. 8; vgl. auch zur Reisekostenerstattung: Lewer/ Stemann, Reisekostenrecht des Landes Nordrhein- Westfalen, Stand: Juli 2001, § 3 LRKG Erl. 36 und 37; zur Abschlagszahlung nach § 20 PartG: BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 - 1 C 1/00 -, NJW 2000, 3728 und OVG NRW, Urteil vom 04. Mai 1999 - 5 A 5682/97 -, NVwZ 2000, 336.

Allen diesen Fällen von Abschlagszahlungen ist ein Element der Vorläufigkeit eigen. Die endgültige Berechnung des Anspruchsumfangs bleibt einer Schlussrechnung oder einer abschließenden, regelmäßig auf entsprechenden Antrag hin erfolgenden Abrechnung durch die zuständige Behörde vorbehalten. Anders als im Zivilrecht, in dem das Vorliegen der tatsächlichen Anspruchsvoraussetzungen den Leistungsanspruch jedenfalls dem Grunde nach entstehen lässt, ist es dem Gesetzgeber im Bereich des öffentlichen Rechts unbenommen, das Entstehen des Anspruchs an besondere förmliche Erfordernisse wie die Stellung eines Antrages binnen einer bestimmten Frist zu binden.

BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1987 - 6 C 14.85 -, BVerwGE 75, 313 (317).

Die Abschlagszahlung ist in diesen Fällen schon ihrer Natur nach stets vorläufig, ohne dass es eines gesonderten Vorbehalts bei ihrer Gewährung bedürfte. Erfolgt keine rechtzeitige Antragstellung, ist sie zurück zu erstatten.

Vgl. für den Antrag auf Umzugskostenvergütung eines Beamten: BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1987 - 6 C 14.85 -, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 22. März 1984 - 6 C 33.83 -, Buchholz 238.90 Nr. 105 (dort insoweit nicht abgedruckt).

Auch verbietet es der Sinn der Fristbestimmung, das Erfordernis der rechtzeitigen Antragstellung allein wegen des gezahlten Abschlags für entbehrlich zu halten. Mit der Formulierung, Aufwendungen könnten nur bis zum 01. Juni 1995 geltend gemacht werden, hat der Gesetzgeber mit hinreichender Deutlichkeit klargestellt, dass nach diesem Zeitpunkt angemeldete Ansprüche keine Berücksichtigung mehr finden können. Hierbei erwähnt die Übergangsvorschrift das Antragerfordernis zwar nicht ausdrücklich, setzt es aber als selbstverständlich voraus. Denn auch § 6 FlüAG 1984 erwähnt einen erforderlichen Antrag nur in seinem Absatz 1, der sich mit dem Ersatz der Aufwendungen für die Errichtung und Einrichtung von Übergangsheimen befasst. Gleichwohl ist auch offenkundig, dass ein Ersatz der Aufwendungen der Gemeinden und sonstigen Kostenträgern nur auf Antrag hin erfolgte. Hiervon gehen auch die Verwaltungsvorschriften aus, die bis hin zu einheitlichen Antragsformularen einen Rahmen für die Abwicklung des Aufwendungsersatzes vorgeben. Zudem wäre der zuständigen Bezirksregierung erst nach der Übermittlung der vollständigen Berechnungsgrundlagen eine Berechnung der dann fälligen Forderung möglich gewesen. Wie aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich, wurden diese für das vorangegangene Haushaltsjahr 1993 unter vollständiger Auflistung der betreuten ausländischen Flüchtlinge mitgeteilt. Zwar wendet die Klägerin durchaus zutreffend ein, die Beklagte habe auch für das Jahr 1994 nicht ohne Weiteres davon ausgehen dürfen, sie - die Klägerin - habe in diesem Jahr gar keine Flüchtlinge mehr betreut. Dies spricht aber nicht gegen das Erfordernis rechtzeitiger Antragstellung. Würde man der Abschlagszahlung nämlich eine Erfüllungswirkung bis zur Höhe der Pauschale zumessen, welche die Gemeinde an sich verlangen könnte, bliebe das Erfordernis fristgemäßer Antragstellung - jedenfalls bei gegenüber dem Vorjahr stark zurückgehenden Flüchtlingszahlen - weitgehend sinnlos, weil allein die Abschlagszahlung den Anspruch der Gemeinden weitgehend erfüllte. Auch kann das Schreiben des Kreises H. vom 11. Januar 1995 nicht als Argument für die von der Klägerin vertretene Rechtsauffassung herangezogen werden. Denn es enthält lediglich die Mitteilung der Anzahl der in den Gemeinden des Kreises untergebrachten Aussiedler und ausländischen Flüchtlinge. Als Grundlage der Berechnung der Betreuungspauschale konnte es schon deshalb nicht dienen, weil es keine Aussage über die Betreuungszeiträume traf.

Vielfältige Antragsfristen sind gerade für öffentlich-rechtliche Leistungsansprüche typisch und auch von öffentlichen Rechtsträgern zu beachten. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, einen Antrag schon deshalb als fristgemäß gestellt anzusehen, weil er sachlich begründet ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2 VwGO. Hierbei sind der Klägerin die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge aufzuerlegen, obgleich die Beklagte ihren Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1996 aufgehoben und damit dem Begehren der Klägerin teilweise entsprochen hat. Denn der auf die Anfechtung entfallende Teil des Verfahrens führt nicht zu einer Erhöhung des Streitwertes und bleibt für die Kosten außer Ansatz.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.