Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 2025/97

G r ü n d e :

Die Klägerin beantragte im Jahre 1996 die Verlängerung der ihr erteilten Zulassung zur Verbreitung eines lokalen Rundfunkprogramms um fünf Jahre. Dem vorgelegten Programmschema zufolge sollte die tägliche Programmdauer wie bisher mindestens fünf Stunden betragen.

Mit Verlängerungsbescheid vom 30. August 1996 traf der Beklagte folgende Entscheidung:

"Der Veranstaltergemeinschaft für Lokalfunk im Kreis G. e.V. wird die ... erteilte ... Zulassung zur terrestrischen Verbreitung eines lokalen Hörfunkprogramms mit einer täglichen Mindestprogrammdauer von fünf Stunden im Verbreitungsgebiet Kreis G. nach Maßgabe des eingereichten Programmschemas um fünf Jahre verlängert.

Die Feststellung zur Mindestprogrammdauer erfolgt unter der Voraussetzung, dass sich während des Verlängerungszeitraums keine weiteren Anhaltspunkte ergeben, die zu der Bewertung führen, dass im Verbreitungsgebiet Kreis G. auch bei Ausweitung der täglichen Programmdauer wirtschaftlich leistungsfähiger lokaler Hörfunk gewährleistet werden kann.

Der Veranstaltergemeinschaft wird daher aufgegeben, auf Verlangen der LfR die für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit notwendigen Daten und Unterlagen jeweils zum Jahresabschluss zur Verfügung zu stellen. ..."

Die daraufhin erhobene Klage mit den Anträgen,

1.die Nebenbestimmungen des Verlängerungsbescheides vom 30. August 1996, dass die "Feststellung zur Mindestprogrammdauer unter der Voraussetzung erfolgt, dass sich während des Verlängerungszeitraumes keine weiteren Anhaltspunkte ergeben, die zu der Bewertung führen, dass im Verbreitungsgebiet Kreis G. auch bei Ausweitung der täglichen Programmdauer wirtschaftlich leistungsfähiger lokaler Hörfunk gewährleistet werden kann" und der Klägerin "aufgegeben wird, auf Verlangen des Beklagten die für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit notwendigen Daten und Unterlagen jeweils zum Jahresabschluss zur Verfügung zu stellen", aufzuheben,

hilfsweise

3.den Beklagten zu verpflichten, einen neuen Verlängerungsbescheid ohne die genannten Nebenbestimmungen zu erlassen,

äußerst hilfsweise

5.den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Reduzierung der täglichen Programmdauer unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden,

hat das Verwaltungsgericht durch das angegriffene Urteil abgewiesen und, soweit es hier von Interesse ist, zur Begründung u.a. darauf abgestellt, dass die im Hauptantrag genannten Nebenbestimmungen nicht isoliert anfechtbar seien.

Zur Begründung ihres fristgerecht gestellten Antrags auf Zulassung der Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, da das Verwaltungsgericht die isolierte Anfechtbarkeit der angegriffenen Nebenbestimmungen zu Unrecht verneint habe. Ferner weise die Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten auf, weil zu den entscheidungserheblichen Rechtsfragen bisher keine obergerichtliche Rechtsprechung vorliege. Der Rechtssache komme darüber hinaus grundsätzliche Bedeutung zu. Insoweit müsse berücksichtigt werden, dass die Entscheidung von der Beantwortung der Frage abhänge, ob - abweichend vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1982 - 8 C 23.80 -, BVerwGE 65, 139 ff. - die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung deshalb ausscheide, weil Rücknahme und Widerruf des Verwaltungsaktes nach §§ 48, 49 VwVfG auf Grund spezialgesetzlicher Regelungen (hier gemäß § 10 LRG NRW) ausgeschlossen seien. Die Berufung sei schließlich auch deshalb zuzulassen, weil das angegriffene Urteil aus den genannten Gründen von dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1982 abweiche.

II. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

1. Die gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geltend gemachten ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sind nicht gegeben. Dabei ist die Prüfung des Berufungsgerichts im Zulassungsverfahren auf die Darlegungen in der Antragsbegründung beschränkt. Nur Rügen, die vom Rechtsmittelführer dargelegt worden sind, können zur Zulassung der Berufung führen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. August 1997 - 5 B 978/97 -.

Die Darlegungen der Klägerin beziehen sich allein auf die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Abweisung der Klage hinsichtlich des Hauptantrages, mit dem die Klägerin die isolierte Aufhebung der im Verlängerungsbescheid des Beklagten vom 30. August 1996 enthaltenen Nebenbestimmungen beantragt hat.

Des Weiteren liegen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nur dann vor, wenn die in der Antragsschrift enthaltenen Angriffe gegen die Entscheidungsgründe zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses des erstinstanzlichen Urteils begründen.

OVG Niedersachsen, Beschluss vom 27. März 1997 - 12 M 1731/97 -, NVwZ 1997, 1225, 1228; OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1997 - 13 B 1612/97 -, NVwZ 1998, 759; Beschluss vom 6. November 1997 - 11 B 2005/97 -, NVwZ 1998, 530; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, § 124 Rz. 143, 147 m.w.N.; Frenzen, in: Brandt/Sachs, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, S. 846 m.w.N.

Daran fehlt es hier.

Dabei kann offen bleiben, ob die angegriffenen Regelungen Inhaltsbestimmungen des der Klägerin erteilten Verlängerungsbescheides im Sinne einer modifizierenden Genehmigung sind. Auch wenn man sie - wie das Verwaltungsgericht - als Widerrufsvorbehalt bzw. als Auflage und damit als echte Nebenbestimmungen i.S.v. § 36 VwVfG qualifiziert, sind sie untrennbarer, integraler Bestandteil des betreffenden Bescheides und deshalb nicht isoliert anfechtbar. Ausgangspunkt dieser Bewertung ist § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach hebt das Gericht den Verwaltungsakt auf, soweit er rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Die damit eingeräumte Befugnis zur Teilaufhebung und hierauf gerichteter Klageanträge ist das prozessuale Instrumentarium für den Fall, dass ein Verwaltungsakt dem materiellen Recht (nur) teilweise nicht entspricht. Eine Befugnis zur inhaltlichen Umgestaltung oder sonstigen Sinnänderung eines Bescheides hat der Gesetzgeber in § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht einräumen wollen und mangels Zuständigkeit zur Regelung des materiellen Verwaltungsrechts auch nicht einräumen können. Die vom Prozessrecht eingeräumte Gestaltungsmöglichkeit beschränkt sich demnach auf die Beseitigung solcher abtrennbarer Regelungskomponenten des Verwaltungsaktes, die nach materiellem Recht von vornherein nicht zu ihm hätten gehören dürfen und ohne die der Verwaltungsakt ohne Änderung seines Inhalts rechtmäßig und sinnvoll bestehen bleiben kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974 - IV C 73.72 -, DÖV 1974, 380; Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 -, BayVBl. 1984, 372; Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 (186); Beschluss vom 16. August 1995 - 1 B 25.95 -, GewArch 1996, 22 f.; Urteil vom 19. März 1996 - 1 C 34.93 -, BVerwGE 100, 335 (338); OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5 A 125/90 -, DVBl. 1991, 1336 m.w.N.; vgl. auch Stelkens, NVwZ 1985, 469; Störmer, NWVBl. 1996, 169, 171; Pietzcker, NVwZ 1995, 15, 16 f.

Ob der verbleibende Teil nach Beseitigung der Nebenbestimmung noch sinnvoll bestehen kann oder ob Verwaltungsakt und Nebenbestimmung einen die Teilaufhebung hindernden Zusammenhang bilden, bestimmt sich nach dem objektiv zum Ausdruck gebrachten Willen der Behörde.

OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5 A 125/90 -, DVBl. 1991, 1366.

Das folgt aus § 44 Abs. 4 VwVfG (inhaltsgleich: § 44 Abs. 4 VwVfG NRW). Danach ist ein Verwaltungsakt im Ganzen nichtig, wenn die Nichtigkeit nur einen Teil von ihm betrifft und der nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte. Der darin zum Ausdruck gebrachte Rechtsgedanke ist auf den Fall teilweiser (bloßer) Rechtswidrigkeit übertragbar. Auch hier muss der Wille der Behörde, dessen einseitige rechtsgestaltende Erklärung der Verwaltungsakt ist, darüber entscheiden, ob eine Begünstigung auch ohne eine ihr beigefügte einschränkende Teilregelung Bestand haben soll. Dieser Wille ist nach dem Wortlaut des § 44 Abs. 4 VwVfG grundsätzlich selbst dort beachtlich, wo die Behörde für ihre Willensbildung keinen auf die Nebenbestimmung bezogenen Spielraum besitzt, weil sie die Begünstigung ohne einschränkende Nebenbestimmung hätte gewähren müssen oder weil im Rahmen einer Ermessensentscheidung (hier nach § 24 Abs. 2 Satz 2 LRG NRW) der Erlass der Nebenbestimmung etwa wegen einer abschließenden spezialgesetzlichen Regelung von Rücknahme- und Widerrufsgründen, wie sie hier auf Grund des § 10 Abs. 4, 5, 7 und 9 LRG NRW nahe liegt, gegebenenfalls ermessensfehlerhaft wäre.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5 A 125/90 -, DVBl. 1991, 1366; zum Verbot, in den letztgenannten Fällen durch Beifügung eines Widerrufsvorbehalts einen weiteren, spezialgesetzlich nicht vorgesehenen Widerrufsgrund zu schaffen: BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1974 - I C 10.73 -, BVerwGE 45, 235 (241); Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 36 Rz. 60, § 49 Rz. 42 jeweils m.w.N.; Sarnighausen, NVwZ 1995, 563, 565.

Die in § 44 Abs. 4 VwVfG getroffene Grundentscheidung des Gesetzgebers kommt auch in § 47 Abs. 1 und 2 VwVfG zum Ausdruck, wonach die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes dann unstatthaft ist, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche, woraus folgt, dass der Behörde auch eine mit dem materiellen Recht nicht in Einklang stehende Entscheidung nicht untergeschoben werden darf.

OVG NRW, Urteil vom 4. Juni 1991 - 5 A 125/90 -, DVBl. 1991, 1366.

Diese ausschließliche Verantwortung der Verwaltung für das Ergehen und den Inhalt des Verwaltungsaktes wird schließlich in § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO anerkannt, wonach das Gericht selbst im Falle eines strikten Anspruchs auf positive Bescheidung nur die Behörde verpflichten, nicht aber den Verwaltungsakt selbst erlassen darf. Soweit im älteren Schrifttum abweichend hiervon die Frage der Teilbarkeit des Verwaltungsaktes unabhängig vom Willen der Behörde ausschließlich danach beurteilt wird, ob die verbleibenden Regelungskomponenten rechtmäßig hätten ergehen können,

so Martens, DVBl. 1965, 428, 430,

hat dies unter der Geltung der Verwaltungsverfahrensgesetze keine Berechtigung mehr.

Nach dem im Bescheid vom 30. August 1996 zum Ausdruck gebrachten Willen des Beklagten bilden die Verlängerung der Zulassung und die von der Klägerin angegriffenen Nebenbestimmungen eine untrennbare Einheit. Der dahin gehende Wille des Beklagten ergibt sich aus der Begründung seines Bescheides, wonach die - für den Erlass und die inhaltlichen Ausgestaltung der Verlängerungsentscheidung essenzielle - Festlegung der täglichen Mindestprogrammdauer von (nur) fünf Stunden lediglich unter der Voraussetzung erfolgt, dass sich während des Lizenzzeitraums von fünf Jahren keine weiteren Anhaltspunkte für die Gewährleistung wirtschaftlich leistungsfähigen lokalen Rundfunks auch bei einer Ausweitung der täglichen Mindestprogrammdauer ergeben. Die vom Beklagten gewollte untrennbare Verknüpfung der Zulassungsverlängerung mit den angegriffenen Nebenbestimmungen folgt auch aus dem Umstand, dass diese Nebenbestimmungen sicherstellen sollen, dass der Beklagte nach der im Bescheid vorgesehenen Unterrichtung über relevante wirtschaftliche Veränderungen auf Seiten der Klägerin gegebenenfalls hinsichtlich der Mindestprogrammdauer - und damit in Bezug auf einen zentralen Punkt der Zulassung - anderweitige Festlegungen treffen kann. Schließlich verdeutlicht der im Bescheid enthaltene Hinweis darauf, dass vor einer abschließenden Bewertung der erforderlichen Programmdauer die weitere wirtschaftliche Entwicklung im Verbreitungsgebiet abzuwarten sei, den Willen der Behörde, die Verlängerung der Zulassung und ihren unveränderten Fortbestand vom Erlass der angegriffenen Nebenbestimmungen, die ihm diese Bewertung und die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen erst ermöglichen, abhängig zu machen.

2. Auch die Rüge besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) bleibt ohne Erfolg. Es kann dahingestellt bleiben, ob Rechtssachen mit tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten solche sind, die voraussichtlich in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, d.h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 7. Januar 1998 - 7 S 3117/97 -, NVwZ-RR 1998, 371,

oder solche, deren Schwierigkeiten sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren, sondern erst in einem Berufungsverfahren klären und entscheiden lassen.

OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli 1998 - 10 A 1329/98 -, NVwZ 1999, 202.

Wie aus den vorstehenden Ausführungen hervorgeht, liegt keine dieser Alternativen vor. Die Schwierigkeiten dieses Verfahrens bewegen sich vielmehr im Rahmen eines normalen Maßes und lassen sich unter Berücksichtigung der vorhandenen Rechtsprechung ohne weiteres im vorliegenden Zulassungsverfahren klären.

3. Die geltend gemachte Grundsatzrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung deshalb ausscheide, weil Rücknahme und Widerruf des Verwaltungsaktes nach §§ 48, 49 VwVfG auf Grund spezialgesetzlicher Regelungen (hier gemäß § 10 LRG NRW) ausgeschlossen seien, ist, wie sich aus den Ausführungen zu 1. ergibt, vorliegend nicht entscheidungserheblich und bedarf daher nicht der Klärung in einem zugelassenen Berufungsverfahren.

4. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zuzulassen.

Eine die Berufung eröffnende Divergenz liegt vor, wenn die Vorinstanz einen die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechts- oder verallgemeinerungsfähigen Tatsachensatz aufgestellt hat, mit dem sie einem in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten entscheidungstragenden Rechts- oder Tatsachensatz widerspricht.

Vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24.

Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. Mai 1982 - 8 C 23.82 -, BVerwGE 65, 139 ff. = NJW 1982, 2269 f., nicht den Rechtssatz aufgestellt, dass eine Nebenbestimmung auch dann isoliert anfechtbar sei, wenn die Behörde - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - kraft spezialgesetzlichen Ausschlusses der allgemeinen verwaltungsverfahrensgesetzlichen Regelungen über Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten nicht die Möglichkeit zum Widerruf der gewährten Begünstigung hat. Im Übrigen beurteilt sich die isolierte Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen auf der Grundlage der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein nach den unter 1. aufgeführten Kriterien.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 14 Abs. 1 und 3, 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.