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Tatbestand:

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Der Kläger ist Eigentümer des 881 qm großen Grundstücks Gemarkung I. Flur 10 Flurstück 106. Das Grundstück ist mit einem Wohnhaus bebaut und liegt an der Straße A. M. in B. -E. (A. M. 21a).

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Die Straße A. M. beginnt an dem in der Ortsmitte von E. gelegenen Dorfplatz (Einmündung L. straße ) und verläuft von dort im wesentlichen in südwestlicher Richtung über 500 m durch bebautes Gelände (bis zum Haus Nr. 29) und anschließend durch unbebautes Gelände (abgesehen von einer Scheune auf dem Flurstück 60). In etwa 250 m Entfernung zum Dorfplatz zweigt von ihr nach Süden die Straße A. A. ab. Die Stadt B. ließ die Teilstrecke der Straße vom Dorfplatz bis zur Einmündung A. A. bis zum Jahre 1986 mit einer Fahrbahn, einseitigem Gehweg, Entwässerung und Beleuchtung ausbauen. Entsprechend dem Beschluß der Stadtverordnetenversammlung vom 14. November 1988 wurde der Ausbauaufwand für diese Teilstrecke durch Erhebung von Straßenbaubeiträgen nach § 8 KAG abgerechnet. In gleicher Weise wurde die Straße A. M. zwischen der Einmündung A. A. und dem Haus Nr. 29 bis zum Jahre 1989 ausgebaut. Unter dem 18. Januar 1993 erließ die Stadtverordnetenversammlung eine Abweichungssatzung, nach der die Erschließungsanlage A. M. im Abschnitt von der Einmündung A. A. bis zum Ortsausgang im damaligen Ausbauzustand (Fahrbahn, einseitiger Gehweg, Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung) endgültig hergestellt sei; mit der Satzung wurde in derselben Öffentlichen Bekanntmachung der Beschluß der Stadtverordnetenversammlung vom 16. Dezember 1992 bekanntgemacht, wonach die Straße A. M. dem öffentlichen Verkehr als Gemeindestraße gewidmet wurde. Durch Verfügung vom 12. Juli 1993 erteilte der Regierungspräsident in B. nachträglich seine Zustimmung gemäß § 125 Abs. 2 BauGB zur Herstellung der Straße im zweiten Abschnitt.

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Durch Bescheid vom 17. Februar 1993 setzte der Beklagte gegen den Kläger einen Erschließungsbeitrag von 7.972,15 DM (berechnet nach einer Grundstücksfläche von 540 qm) für den Abschnitt der Straße A. M. zwischen der Einmündung A. A. bis zum Ortsausgang fest und forderte ihn zur Zahlung dieses Betrages auf. Den vom Kläger hiergegen erhobenen Widerspruch wies er durch Widerspruchsbescheid vom 27. August 1993 als unbegründet zurück.

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Der Kläger hat am 29. September 1993 Klage erhoben und unter Einbeziehung seiner Widerspruchsbegründung vorge- tragen: Die Straße A. M. diene seit dem Jahre 1709 der Erschließung der anliegenden Häuser und sei als vorhandene Ortsstraße i.S.v. § 15 des Fluchtliniengesetzes anzusehen, für die kein Erschließungsbeitrag erhoben werden könne. Nach den früheren Straßenbaugepflogenheiten in den Dörfern sei es üblich gewesen, eine Straße lediglich mit wassergebundener Schotterdecke und einem offenen oder verrohrten längsseitigen Entwässerungsgraben fertigzustellen. Die Straße A. M. sei jedoch bereits in den 50er Jahren asphaltiert gewesen. Die Straße habe damals nicht lediglich der Erschließung einer im Außenbereich gelegenen Splittersiedlung oder landwirtschaftlicher Anwesen gedient. Da die Straße nach dem Willen des Ortsgesetzgebers bereits vor dem Inkraft- treten der ersten Ortssatzung der Gemeinde I. im Jahre 1958 fertiggestellt gewesen sei, komme es nicht darauf an, daß ein Bauprogramm der Gemeinde I. für die Straße nicht vorhanden gewesen sei. Im übrigen berufe er sich auf die Verjährung etwaiger Erschließungsbeiträge und rüge die Unwirksamkeit der angewendeten Beitragssatzung sowie das ursprüngliche Fehlen der erforderlichen Zustimmung des Regierungspräsidenten. Der Kläger hat beantragt,

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den Heranziehungsbescheid des Be- klagten vom 17. Februar 1993 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 27. August 1993 insoweit aufzuheben, als der geforderte Erschließungsbeitrag den Betrag von 4.384,68 DM übersteigt.

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Der Beklagte hat sich hiergegen mit dem Klageabweisungs- antrag gewandt und zur Begründung unter Einbeziehung der Ausführungen seines Widerspruchsbescheides vorgetragen: Der zweite Abschnitt der Straße A. M. sei zu Recht nach dem Baugesetzbuch abgerechnet worden. Die Häuser, die an diesem Straßenabschnitt bei Inkrafttreten der ersten Ortssatzung im Frühjahr 1958 gestanden hätten, hätten zum Außenbereich gehört. Das werde durch die Abrundungssatzung gemäß § 34 BBauG vom 24. Oktober 1979 bestätigt, die den Innenbereich an der südwestlichen Grenze des Hausgrundstücks A. M. Nr. 9 (Flurstück 144) enden lasse. Die Straße zur M. sei auch nicht entsprechend dem Ortsstatut hergestellt worden. Die Wegefläche sei nämlich nur provisorisch befestigt worden und es hätten sowohl die Straßenbeleuchtung als auch die Oberflächenentwässerung gefehlt.

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Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen.

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Gegen das ihm am 13. Oktober 1995 zugestellte Urteil hat der Kläger am 8. November 1995 Berufung eingelegt. A. Begründung bezieht er sich auf sein Vorbringen erster Instanz und trägt ergänzend vor:

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Bei einer Zahl von sechs Grundstücken, die in den 50er Jahren an der Abrechnungsstrecke bebaut gewesen seien, könne man nicht mehr von Grundstücken im Außenbereich sprechen. Die Straße sei bereits seit den früheren 50er Jahren bis einschließlich des Grundstücks C. mit einer Teerdecke versehen gewesen. Bereits im Jahre 1957 sei dann die Teerdecke bis zum Grundstück L. gezogen worden. Die Straße habe auch eine Beleuchtung gehabt. Im weiteren Verlauf sei lediglich eine wassergebundene Schotterdecke und ein offener oder verrohrter längsseitiger Entwässerungsgraben vorhanden gewesen.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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A. Begründung bezieht er sich auf das angefochtene Urteil und sein erstinstanzliches Vorbringen und trägt ergänzend vor:

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Die in der Berufungsbegründung angeführten Zeitangaben des Anliegers E. zum Ausbauzustand der Erschlie- ßungsanlage A. M. würden durch die in den Verwal- tungsvorgängen enthaltenen Anträge der Anlieger vom 1. Mai 1960 und vom 13. Dezember 1964 widerlegt. Entsprechend dem in § 1 der Straßenbaubeitragssatzung der Stadt B. vom 18. März 1983 verwendeten, sog. weiten Anlagenbegriff ("Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze") sei die Abrechnung der Straßenbaubeiträge rechtmäßigerweise auf den Straßenabschnitt erstreckt worden, auf den sich die damalige Ausbaumaßnahme bezogen habe. Da allen Beteiligten nach den örtlichen Gegebenheiten und der Rechtslage die Ausdehnung dieses Abschnitts und seine Begrenzung klar gewesen sei, sei durch die Abschnittsbildungsentscheidung der Stadtverordnetenversammlung vom 14. November 1988 die Abschnittsgrenze an der Einmündung der Straße A. A. hinreichend deutlich bestimmt worden. Aufgrund dieser Grenzziehung falle das Fabrikgrundstück (Flurstück 140, früher 52) nicht in das für die Abrechnung nach Baugesetzbuch zugrunde zu legende Verteilungsgebiet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Parteivorbringens und des Sachverhalts im übrigen wird auf die gerichtliche Streitakte nebst Beiakten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Berufung ist begründet. Unter Änderung des angefoch- tenen Urteils ist nach dem Klageantrag zu erkennen, weil eine Erschließungsbeitragspflicht für die Straße A. M. noch nicht entstanden ist.

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Die Teilstrecke der Straße A. M. zwischen den Häu- sern Nr. 9 und Nr. 29 (im folgenden: "Außenstrecke" ge- nannt) ist erst in den 80er Jahren insgesamt erstmalig i.S.v. § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB hergestellt worden. Die im Rahmen der KAG-Abrechnung und der vorliegenden BauGB- Abrechnung vorgenommenen "Abschnittsbildungen" können der hier umstrittenen Beitragsabrechnung nicht zugrunde gelegt werden. Die demnach anzustellende Gesamtbetrachtung der Außenstrecke hat zur Folge, daß eine Erschlie- ßungsbeitragspflicht für diese Strecke und damit auch für das Grundstück des Klägers noch nicht entstanden ist. Da § 8 Abs. 1 b) EBS 1987 zur endgültigen Herstellung beiderseitige Gehwege fordert, die Straße jedoch nur über einen Gehweg verfügt, fehlt es an der endgültigen Herstellung der Außenstrecke. Diesem Mangel hilft die Abweichungssatzung vom 18. Januar 1993 nicht ab, da sie die Teilstrecke zwischen dem Haus Nr. 9 und der Einmündung A. A. nicht erfaßt.

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Die über 500 m lange Strecke der Straße A. M. zwischen dem Dorfplatz E. im Nordosten (Einmündung L. straße ) und dem Ende der Bebauung bei Haus Nr. 29 im Südwesten zerfiel bei Inkrafttreten des ersten Ortsstatuts der Gemeinde I. im Jahre 1958 in zwei Teilstrecken: Die Teilstrecke vom Dorfplatz bis zum Haus Nr. 9 einschließlich und die Teilstrecke von da ab bis zu dem (danach erst errichteten) Haus Nr. 29. Die erste Teilstrecke lag innerhalb der geschlossenen Ortslage von E. und stellte somit eine Ortsstraße im Sinne des Fluchtliniengesetzes dar. Wie die Abrechnung des im Jahre 1986 abgeschlossenen Ausbaus nach dem Kommunalabgabengesetz zeigt, wird diese Teilstrecke vom Beklagten als vorhandene Erschließungsanlage i.S.v. § 180 Abs. 2 BBauG/§ 242 Abs. 1 BauGB angesehen; gegen diese rechtliche Einordnung ergeben sich weder aus dem Vorbringen des Klägers noch aus dem übrigen Inhalt der Gerichts- und Verwaltungsakten Bedenken. Die zweite Teilstrecke stellte im Jahre 1958 keine Ortsstraße, sondern den Teil einer Außenbereichsstraße dar. Damals waren an ihr lediglich sechs Wohngebäude bzw. Wohn- und Wirtschaftsgebäude auf der Nordwestseite der Straße vorhanden, nämlich eine Gruppe von fünf Häusern im vorliegenden Abrechnungsabschnitt und (auf der nördlichen Straßenseite) das einzelstehende Haus Nr. 20 auf halbem Weg zwischen dem Haus Nr. 9 und der Einmündung der Straße A. A. ; dazu kam eine Scheune an der Einmündung der Straße A. A. in die Straße A. M. . Diese sieben Häuser standen nicht im Bebauungszusammenhang mit der Ortslage E. . Ein solcher Zusammenhang wurde insbesondere nicht durch das Haus Nr. 20 vermittelt, das bei Abständen von ca. 60 m zur Bebauung im Nordosten, ca. 70 m zur Bebauung im Südwesten und über 40 m zum Haus Nr. 9 von der Umgebungsbebauung durch geräumige Freiflächen isoliert war.

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Vgl. auch die in der Abrundungssat- zung vom 24. Oktober 1979 zum Ausdruck kommende Einschätzung, in der lediglich im Wege der Abrundung die Innenbereichsgrenze auf die Grund- stücksgrenze des Hausgrundstücks Nr. 9 gelegt und ein Teil des gege- nüberliegenden Außenbereichsgrundstücks einbezogen ist.

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Die im Jahre 1958 vorhandene Gruppe von sechs Häusern im Abrech- nungsabschnitt war andererseits nicht so groß, daß sie eine eigene ge- schlossene Ortslage bilden konnte,

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vgl. das Urteil des Senats vom 12. Juni 1986 - 3 A 91/84 -.

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Da eine vorhandene Straße grundsätzlich nur in geschlossener Ortslage entstehen konnte,

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vgl. den Beschluß des Senats vom 3. Dezember 1993 - 3 A 3397/92 -,

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und da für eine im vorliegenden Fall eingreifende Ausnahme keine Anhalts- punkte gegeben sind, ist demnach anzunehmen, daß die Außenstrecke der Straße A. M. keine vorhandene Straße im Sinne des Fluchtliniengesetzes war und somit unter diesem Gesichtspunkt keine vorhandene, beitragsfreie Erschließungsanlage i.S.v. § 180 Abs. 2 BBauG/§ 242 Abs. 1 BauGB darstellt.

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Durch die ab 9. Mai 1961 geltende Bauregelungsverordnung des Amtes B. vom 29. Dezember 1960 (Abl.Reg. B. 1961, 152, 1525) ist die Außenstrecke zur Ortsstraße geworden, und zwar ab Haus Nr. 9 bis etwa 80 m westlich der damaligen Einmündung der Straße A. A. . Diese Verordnung ist wirksam bekanntgemacht worden; hierfür reichte - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - der Abdruck im Regierungsamtsblatt aus, während die außerdem vorgeschriebene Bekanntmachung "wie Satzungen" lediglich nachrichtliche Bedeutung hatte (§ 36 OBG a.F.). Die Verordnung qualifizierte die von ihr erfaßten Grundstücke beiderseits der Außenstrecke der Straße zur M. als "Innengebiet B" mit ein- bis zweigeschossiger offener Bauweise. Sie galt als übergeleiteter Bebauungsplan i.S. des § 173 Abs. 3 BBauG bis Ende des Jahres 1975. Mit diesem Zeitpunkt fiel die Außenstrecke der Straße A. M. wieder insgesamt in den Zustand einer Außenbereichsstraße zurück: Die bis dahin eingetretene bauliche Entwicklung hatte nicht zur "Verklammerung" der Bebauung an der Außenstrecke mit der Ortslage E. geführt; die Zahl von zehn Gebäuden bzw. Gebäudekomplexen im Abrechnungsabschnitt (einschließlich der Fabrik) reichte nicht für eine eigene Ortslage aus (d.h. für einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i.S.v. § 34 Abs. 1 BBauG/BauGB),

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vgl. das Urteil des Senats vom 20. April 2000 - 3 A 2352/94 -.

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In der relativ kurzen Spanne von ca. sieben Wochen zwischen dem Inkrafttreten der Bauregelungsverordnung und des Bundesbaugesetzes ist eine programmgemäße Herstellung der Außenstrecke i.S. des § 8 der Ortssatzung 1958 der Gemeinde I. nicht eingetreten. Aus den einschlägigen Verwaltungsvorgängen, die der Beklagte nach seiner in der mündlichen Verhandlung vom 10. November 2000 abgegebenen Erklärung vollständig vorgelegt hat, ist ein derartiges Bauprogramm nicht zu entnehmen; hiermit stimmt das Vorbringen des Klägers überein, es habe kein Bauprogramm e- xistiert. Gegen eine programmgemäße Herstellung der Außenstrecke spricht neben dem Ausbauanlaß (Beschwerden der Anlieger, die Straße sei nach starkem Regen kaum noch passierbar) auch die Schwäche des Unterbaus, der beim Ausbau im Sommer 1960 "bis Bauer L. " (bzw. N. ) eingebracht wurde; die damals eingebaute Menge von 150 kg Grobschlag je Quadratmeter Straßenfläche entspricht einer Dicke von weniger als 10 cm, wohingegen der Wirtschaftsweg I. -A. -E. mit einem Unterbau aus 350 kg Grobschlag je Quadratmeter ausgebaut wurde. Daß Straßenanlieger noch Ende des Jahres 1964 das Fehlen einer Beleuchtung bemängelten, spricht zudem gegen eine programmgemäße Herstellung zu Beginn des Jahres 1961.

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Die Außenstrecke der Straße A. M. ist auch nicht in der Zeit zwischen Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 und dem Ende des Jahres 1975 endgültig hergestellt worden. Hierfür fehlte es an einer Ent- wässerungseinrichtung auf der ganzen Länge der damaligen Anbaustraße, wie sie sowohl nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 EBS I. 1961 als auch nach § 9 Abs. 1 c) EBS B. 1970 und 1974 erforderlich war (später: § 8 Abs. 1 c) EBS 1979 und EBS 1987). Der Entwässerungsgraben, der beim Ausbau des Jahres 1960 zugleich mit einer Straßendecke (samt Unterbau) angelegt worden war, endete nämlich in Höhe des Grundstücks C. , ca. 30 m westlich der damaligen Einmündung der Straße A. A. . Außerdem kann nicht zugrunde gelegt werden, daß vor den Ausbaumaßnahmen der 80er Jahre ein Ausbauprogramm hinsichtlich der "flächenmäßigen Teileinrichtungen" verwirklicht war, von dessen Erfüllung die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage auch abhängig ist; das durchweg 10 m breite Straßengrundstück war nämlich im alten Ausbauzustand durch eine im Mittel etwa 3,5 m breite Fahrbahn sowie (streckenweise) eine Rinne von ca. 0,5 m und zwei Bankette von je 0,5 m bei weitem nicht "ausgefüllt".

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Ur- teil vom 10. Oktober 1995 - 8 C 13.94 -, DVBl 1996, 379.

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Die Außenstrecke der Straße A. M. ist nach 1975 erst dadurch wieder zur Anbaustraße geworden, daß Grundstücke auf der Südostseite der Straße zwischen der Einmündung A. A. und dem Haus Nr. 9 nach und nach bebaut worden sind, so daß ein Bebauungszusammenhang zwischen den Grundstücken des Abrechnungsgebietes und der Ortslage E. entstanden ist. Ein solcher Zusammenhang wurde allerdings noch nicht durch den Bau des Hauses Nr. 17 (Flurstück 45) im damaligen Außenbereich geschaffen (Baugenehmigung vom 16. Juli 1982, Abnahme am 11. März 1987). Der Abstand zwischen dem Haus Nr. 17 und dem Haus Nr. 9 von ca. 64 m ließ vielmehr die dazwischen liegende Freifläche als Bestandteil der weiten Außenbereichsfläche erscheinen, die sich südlich davon befindet, zumal das Haus Nr. 20 auf der gegenüberliegenden Straßenseite angesichts seiner nach wie vor gegebenen Lage im Außenbereich insoweit unberücksichtigt bleiben mußte. Erst durch die Bebauung des Flurstücks Nr. 47 mit dem Haus Nr. 13 wurde die Unterbrechung des Bebauungszusammenhangs beseitigt (Genehmigung vom 20. März 1987, Nachtragsgenehmigung vom 25. September 1987, Abnahme am 28. April 1992). Zu diesem Zeitpunkt war der Ausbau der Straße A. M. zwischen Dorfplatz und der Straße A. A. bereits abgeschlossen (Kanalbaurechnung der Firma H. vom 12. Dezember 1986 als letzte Rechnung).

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Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der für die Abrechnung von Er- schließungsbeiträgen maßgebliche Abrechnungsraum nicht wirksam auf den "Abschnitt" der Straße A. M. zwischen der Einmündung der Straße A. A. und dem Ortsausgang beschränkt worden. Im Beschluß vom 14. November 1988 hat die Stadtverordnetenversammlung zwar die Ab- rechnung der Erneuerung und Verbesserung der Straße A. M. im "Abschnitt ab Einmündung L. straße bis zur Einmündung der Straße A. A. " gemäß § 8 KAG und der einschlägigen Straßenbaubeitragssatzung beschlossen und dazu ausgeführt, eine Abschnittsbildung sei nach § 2 Abs. 4 der Straßenbaubeitragssatzung zulässig. Nach den vorstehenden Ausführungen ist jedoch zugrunde zu legen, daß es sich hierbei nicht um eine "Abschnittsbildung" innerhalb einer nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes abzurechnenden Ausbaumaßnahme (nämlich bis zum Haus Nr. 9), sondern um die Zusammenfassung einer solchen mit einer Maßnahme handelt, die als erstmalige Herstellung einer Straße nach §§ 127 ff. BBauG/BauGB abzurechnen ist. Diese fälschlich als "Abschnittsbildung" deklarierte Zusammenfassungsentscheidung mißachtete den auf Art. 31 GG beruhenden Vorrang des Erschließungsbeitragsrechts für die erstmalige Herstellung insbesondere von Anbaustraßen

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vgl. hierzu Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 5. Aufl., § 2 Rn. 6 ff,

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und war deshalb unwirksam. Wie auch dem Vorbringen des Beklagten im Berufungsverfahren zu entnehmen ist, knüpfte die Stadtverordnetenver- sammlung mit der am 16. Dezember 1992 beschlossenen Bildung eines Abrechnungsabschnitts von der Einmündung der Straße A. A. bis zum Ortsausgang an die "Abschnittsbildung" des Jahres 1988 an; sie folgte damit der in der Verwaltungsvorlage mitgeteilten Rechtsauffassung, daß nach § 3 Abs. 2 der Erschließungsbeitragssatzung eine Abschnittsbildung zulässig sei. Trotz dieser "Bemühung" der Rechtsgrundlage für eine Abschnittsbildung war sich die Stadtverordnetenversammlung jedoch nicht des Gestaltungsspielraums bewußt, der ihr durch § 130 Abs. 2 BauGB eröffnet war. Sie vermeinte vielmehr, mit der Anknüpfung an die im Bereich der Einmündung der Straße A. A. bestimmte "Abschnittsgrenze" nur die Straßenstrecke abzurechnen, die nach dem von ihr im Jahre 1988 eingenommenen Rechtsstandpunkt für eine Abrechnung nach BauGB überhaupt noch in Betracht kam. Bei der Abrechnung der "Verlängerungsstrecke" einer bestehenden Innenbereichsstraße handelt es sich jedoch nicht um eine Abschnittsbildung.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Ur- teil vom 27. September 1982 - 8 C 145.81 -, DVBl 1983, 135.

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Somit fehlte der Stadtverordnetenversammlung bei der "Abschnittsbildung" vom 16. Dezember 1992 das für eine wirksame Abschnittsbildung erforderliche Bewußtsein, daß sie mit ihrer Entscheidung von einer einheitlichen, insgesamt durch Erhebung von Erschließungsbeiträgen abzurechnenden Anlage lediglich eine Teilstrecke abrechnete bzw. diese in mehrere Abrechnungsabschnitte zerlegte.

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Vgl. auch das Urteil des Senats vom 6. Juli 1995 - 3 A 1430/91 -.

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Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1, § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO und § 132 Abs. 2 VwGO.

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