Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 5646/98

Tatbestand:

Der Kläger betrieb 1992 im Rahmen des Maßregelvollzuges im Lande Nordrhein-Westfalen mehrere psychiatrische Krankenhäuser. Der Maßregelvollzug war für den Kläger eine sog. Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung. Bis einschließlich 1991 wurden die Kosten des Klägers mit dem Land in der Höhe abgerechnet, in der sie angefallen waren. Mit dem Gesetz zur Änderung des Maßregelvollzugsgesetzes vom 29. April 1992, GV NW S. 174 (MRVG 1992) wurde das bisherige Abrechnungssystem durch einen pauschalen Aufwendungsersatz abgelöst.

Unter dem 15. März 1994 beantragte der Kläger bei der Beklagten eine Ausgleichszahlung nach § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 für das Jahr 1992 in Höhe von zunächst 2.545.550,96 DM. Dies lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 12. September 1994 wegen der Annahme ihrer Unzuständigkeit ab. Den Widerspruch des Klägers wies sie mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober 1997 in der Sache zurück.

Daraufhin hat der Kläger am 21. November 1997 Klage vor dem Verwaltungsgericht Münster erhoben und beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 12. September 1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 24. Oktober 1997 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 15. März 1994 eine Ausgleichszahlung gemäß § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG für das Jahr 1992 in Höhe von 2.358.288,72 DM zuzüglich 4 % Zinsen seit dem 21. November 1997 zu gewähren.

Durch Urteil vom 28. Oktober 1998 hat das Verwaltungsgericht die Klage entsprechend dem Antrag der Beklagten abgewiesen.

Die vom Senat zugelassene Berufung hat der Kläger rechtzeitig begründet.

Er beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen des Sachverhalts im Übrigen und des Vorbringens der Parteien wird auf die Streitakten und die Beiakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

Die den Antrag auf Ausgleichszahlung gemäß § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 ablehnenden Bescheide sind in der Fassung des Widerspruchsbescheids rechtmäßig; der geltend gemachte Ausgleichsanspruch in Höhe von 2.358.288,72 DM steht dem Kläger nicht zu. In Übereinstimmung mit dem angefochtenen Urteil sieht auch der Senat in der Übergangsvorschrift des Art. II Abs. 1 MRVG 1992 eine abschließende, die Anwendbarkeit des § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 ausschließende Regelung.

1) Der geltend gemachte Anspruch ergibt sich zunächst nicht dadurch, dass eine verfassungskonforme Auslegung der genannten Vorschriften im Sinne des Klägers geboten wäre. Wäre allerdings aus Art. 78 Abs. 3 LV NRW, wonach das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten kann, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden, zu entnehmen, dass zumindest bei der Übertragung von Aufgaben als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 22 Abs. 1 MRVG 1992) eine hundertprozentige Kostenübernahme durch das Land vorgesehen ist und dies auch für Landschaftsverbände gilt, so hätte dies das Auslegungsergebnis im Sinne des Klägers beeinflussen müssen. Das ist jedoch nicht der Fall. Wie der Verfassungsgerichtshof NRW mit Urteil vom 9. Dezember 1996 - 11/95 u.a. -, NWVBl. 1997, 129 zu dem ebenfalls "Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung" enthaltenden Flüchtlingsaufnahmegesetz und dem Landesaufnahmegesetz (in den jeweiligen Änderungsfassungen) entschieden hat, ergibt sich aus der genannten Verfassungsvorschrift keine Pflicht zur Vollkostenerstattung. Art. 78 Abs. 3 LV will verhindern, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände - ihnen können hier zugunsten des Klägers ohne Prüfung die Landschaftsverbände zumindest gleichgesetzt werden

vgl. zum Meinungsstand Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: 9/2000, Erläuterungen 2 - 5 zu § 22 LVerbO -

infolge einer Überlastung mit Pflichtaufgaben ihre traditionellen Aufgaben vernachlässigen müssen. Jedoch verlangt die Verfassung in der Auslegung durch den Verfassungsgerichtshof (vgl. das vorstehend zitierte Urteil) nicht, dass der Gesetzgeber eine Erstattung der Kosten gemeindlicher Pflichtaufgaben in vollem Umfang anordnet. "Dem Gesetzgeber steht bei der Festlegung der Deckungshöhe ein Gestaltungsspielraum zu, der jedoch nicht unbegrenzt ist. Bindungen ergeben sich für den Gesetzgeber aus dem systematischen Zusammenhang von Art. 78 Abs. 3 LV, der der finanziellen Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung dient, mit Art. 78 Abs. 1 und 2 LV. Deshalb hat der Gesetzgeber bei der Ausfüllung der Verfassungsdirektive des Art. 78 Abs. 3 LV jedenfalls die Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 und 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) und das Verbot zu beachten, willkürliche, unverhältnismäßige und unzumutbare Regelungen zu treffen." Angesichts der Sparzwänge ist eine Eigenbeteiligung von Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie des Klägers auch deshalb sinnvoll, weil sich hieraus ein Anreiz für den gebotenen sparsamen Umgang mit öffentlichen Mitteln ergeben kann. Ferner kann der Gesetzgeber im Rahmen des ihm von der Verfassung zugestandenen Gestaltungsspielraums die Kostenerstattungsregelung auch in typisierender und pauschalierender Form treffen, wobei der hierfür gegebene Spielraum um so weiter ist, je mehr sich der zu regelnde Sachverhalt auf Grund seiner Komplexität und Wandlungsanfälligkeit einer Prognose entzieht. Im Einzelfall kann sich deshalb jede nicht offensichtlich sachwidrige Regelung als willkürfrei erweisen; allerdings hat der Gesetzgeber seiner Prognoseentscheidung realistische Kostenberechnungen zugrundezulegen. Auch von einem selbst gesetzten Regelungssystem oder von ihm selbst getroffenen Wertungen darf der Gesetzgeber abweichen, wenn dies durch plausible Gründe gerechtfertigt und vertretbar ist.

In dem Zusammenhang des von ihm zu beurteilenden Sachverhalts hat der Verfassungsgerichtshof in der genannten Entscheidung zugleich ausgeführt, bei einer Umstellung des Erstattungssystems sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehalten, die betroffenen Kostenträger von jeder nachteiligen Veränderung freizustellen; nur übermäßige Härten seien zu vermeiden.

Die hier in Rede stehende Übergangsregelung des Art. II Abs. 1 MRVG 1992 aus Anlass einer Umstellung im System der Kostenabrechnung ist als Regelung von begrenzter Dauer und Auswirkung - auch in der vom Verwaltungsgericht getroffenen Auslegung - nicht erkennbar sachwidrig oder übermäßig hart.

Nach alledem ist eine verfassungskonforme Auslegung im Sinne einer Vollkostenerstattung nicht geboten, was angesichts des Umstandes, dass dies der Kläger auch nicht behauptet, keiner weiteren verfassungsbezogenen Vertiefung bedarf.

2) Spricht das Verfassungsrecht nicht für eine Vollkostendeckung, so ergibt sich ein Anspruch auf sie durch nachträgliche Anpassung auch nicht einfachgesetzlich.

In dem Vorhandensein eines im Verhältnis zu Art. I selbstständigen Art. II in dem Änderungsgesetz sieht der Senat ein Indiz, dass die Regelung eigenständig und endgültig sein sollte und eine Rückgriffsmöglichkeit auf § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 nicht geschaffen werden sollte. Wäre etwas anderes gewollt gewesen, hätte es nahe gelegen, um Auslegungsschwierigkeiten zu vermeiden, an geeigneter Stelle auch diese Anpassungsregelung in Bezug zu nehmen. Hierfür hätte um so mehr Anlass bestanden, als die Formulierung in Art. II Abs. 2 des Änderungsgesetzes "Abweichend von Art. I Nr. 9" ein Verständnis der Gesamtregelung als abschließend nahe legen konnte. Wenn auch dem Verwaltungsgericht einzuräumen ist, dass Art. II Nr. 2 MRVG 1992 sich nur mit der Aufteilung der Erstattungsbeträge in den Jahren 1992 bis 1994 auf die beiden Landschaftsverbände befasst, so ergibt sich der enge Zusammenhang von Abs. 2 und Abs. 1 jedoch dadurch, dass die unter Abs. 2 Nr. 1 für 1992 ausgeworfenen 55 Mio. DM für den Landschaftsverband R. zusammen mit den 73,5 Mio. DM für den Landschaftsverband W. -L. genau die in Abs. 1 genannte Summe von 128,5 Mio. DM ergibt.

Auch der Umstand, dass die zunächst vorgesehene Summe von 122 Mio. DM wegen der für 1992 erwarteten Lohnkostensteigerung auf 128,5 Mio. DM erhöht worden ist, zeigt, dass der Gesetzgeber geglaubt hat, mit seiner Regelung die tatsächlichen Kosten möglichst genau zu erfassen. Selbst wenn er sich insoweit, wie die weitere Entwicklung ergeben hat, im Irrtum befunden haben mag, hat er doch umgesetzt, was er geglaubt und auch gewollt hat.

Für den Senat maßgeblich und die für den Kläger sprechenden Gesichtspunkte überwiegend sind zwei in die gleiche Richtung gehende Überlegungen, die zeigen, dass die für 1992 festgelegten 128,5 Mio. DM abschließend sein sollten:

§ 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 setzt einen pauschalen Aufwendungssatz voraus. Um einen solchen handelt es sich in Art. II Abs. 1 des Gesetzes aber nur teilweise. Teil der festgesetzten Summe von 128,5 Mio. DM sind auch die vom Land bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes zu erstattenden Kosten. Diese unterfallen keinesfalls der fraglichen Anpassungsmöglichkeit. Der Kläger hat auch nichts dafür vorgetragen, dass die 2%ige Patientensteigerung erst in der zweiten Jahreshälfte 1992 eingetreten wäre. § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 ist auch insofern mit Art. II Abs. 1 Satz 1 der Sache nach unvereinbar als er sich auf ein ganzes Jahr bezieht, während für 1992 zwar eine Gesamtsumme vorgesehen ist, die aber aus zwei Summanden besteht, von denen der erste nicht anpassungsfähig ist. Außerdem ist eine wie in Art. II Abs. 1 MRVG 1992 vorgenommene Summenbildung auf 128,5 Mio. DM ohnehin nicht sinnvoll, wenn ein Summand änderungsfähig sein soll.

In diesem Zusammenhang ist es aus Sicht des Senats nicht entscheidend, ob, wie das Verwaltungsgericht meint, der Betrag von 128,5 Mio. DM auf einer Mischkalkulation aus den spitz abzurechnenden Kosten und einer Pauschalierung für den Jahresrest besteht, oder wie der festgesetzte Betrag sonst berechnet worden ist und ob eine Auszahlung für die Zeit bis 4. Juni 1992 (oder nur bis April 1992) nach den spitz abgerechneten Kosten erfolgt ist. Dass jedenfalls ein spitz abzurechnender Anteil nach dem eigenen Verständnis des Klägers vom Gesetzgeber vorgesehen war, weil dieser glaubte, dass er nicht rückwirkend den Anspruch auf genaue Abrechnung der entstandenen Kosten aufheben könnte oder sollte, spricht jedenfalls gegen die Absicht einer späteren Überprüfung nach der im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen Anpassungsvorschrift. Denn hier handelt es sich nach der Erweiterung des Satzes 1 von Art. II Abs. 1 MRVG 1992 aufgrund des Ausschussbeschlusses (LT-Drs. 11/3377) gerade nicht um einen pauschalen Aufwendungsersatz im Sinne der Neuregelung. Insofern geht der Wortlaut der Vorschrift der späteren Handhabung der Abrechnung vor.

Gegen eine Anpassungsmöglichkeit des für 1992 gesetzlich festgelegten Gesamtbetrages spricht ebenso und das erste Argument verstärkend, dass dieser - wie der Klammerzusatz in Art. II Abs. 1 Satz 1 MRVG 1992 ausdrücklich hervorhebt - auch die Beträge zur qualitativen Weiterentwicklung des Maßregelvollzuges nach § 22 a Abs. 3 MRVG 1992 umfasst. Weder ist jedoch ersichtlich, dass dieser auch anpassungsfähig sein sollte - § 22 a Abs. 1 MRVG 1992 spricht vielmehr gegen diese Annahme - noch ist erkennbar, wie hoch dieser nichtanpassungsfähige Anteil ist; er könnte deshalb auch nicht herausgerechnet werden, um so den nach § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 allein einer Anpassung zugänglichen pauschalen Aufwendungsersatz für 1992 zu ermitteln. Darauf, ob ein Betrag für die qualitative Weiterentwicklung gezahlt worden ist oder nicht (so der Kläger), kommt es bei der Gesetzesauslegung nicht an.

Die Einbeziehung gleich zweier nicht veränderbarer Summanden in die Summe von 128,5 Mio. DM zeigt zur Überzeugung des Senats, dass im Gesetzgebungsverfahren für 1992 eine umfassende und unveränderbare Festlegung erfolgen sollte.

Auch die vom Senat beigezogenen Äußerungen der Landschaftsverbände zum Gesetzgebungsverfahren enthalten keinen Vorbehalt der nun mit der Klage geltend gemachten Art. Ein solcher war - entgegen den Ausführungen der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - nicht wegen der Klarheit des Gesetzes überflüssig, wie die Tatsache dieses Prozesses zeigt; auch ging es um Geld der Landschaftsverbände, das diese sicher zu stellen durchaus Anlass gehabt hätten. Das spricht ebenfalls dafür, dass damals für dieses Jahr angesichts der bewilligten Steigerung auch die Landschaftsverbände mit der endgültigen Festlegung des Erstattungsbetrages in Höhe von insgesamt 128,5 Mio. DM einverstanden waren, weil dies auch von ihnen als kostendeckend angesehen wurde. Auch sonst ist das Verhältnis von § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 zu Art. II Abs. 1 nirgends problematisiert worden.

Für die Auffassung des Klägers gibt es - neben dem Umstand, dass ihm Kosten tatsächlich in maßgeblicher Höhe entstanden sind - allerdings ebenfalls rechtliche Gesichtspunkte, und zwar zunächst die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 23. Juli 1991 (LT-Drs. 11/2151 S. 15). Dort heißt es nämlich zu dem § 22 a betreffenden damaligen Art. I Nr. 8 des Gesetzentwurfs u.a.:

"Soweit sich die anerkannte Zahl der jahresdurchschnittlich betreuten Patienten ändert, erfolgt die Anerkennung der geänderten Zahl in dem dem laufenden Jahr folgenden Jahr. Dieser Rückgriff ist notwendig, um den Haushaltsfestlegungen für das jeweils folgende Jahr das in dem abgeschlossenen Jahr vorhandene neueste Datenmaterial der Landschaftsverbände über die Zahl der jahresdurchschnittlich betreuten Patienten heranziehen zu können. Damit werden Schwankungen in der Zahl der betreuten Patienten mit einer zweijährigen Verzögerung stets ausgeglichen.

Die Erfahrungen der letzten Jahre haben jedoch gezeigt, dass bei der Gesamtzahl der Patienten lediglich mit einer sehr begrenzten Schwankungsbreite zu rechnen ist."

Das Wort "stets" am Ende des ersten Absatzes des Zitats stützt zunächst erkennbar die Auffassung des Klägers. Aber auch hier gibt es gegenläufige Gesichtspunkte. Angesichts der ebenfalls betonten "Erfahrungen der letzten Jahre" ist der Gesetzgeber für 1992 gerade von keiner Abweichung ausgegangen. Auch der Begründung zu Art. II MRVG 1992 ist zu entnehmen, dass er den damals ohne Personalkostensteigerung vorgesehenen Gesamtbetrag von zunächst 122 Mio. DM bei einer anerkannten Zahl von 990 Patienten berechnet hat. Auch wenn der Gesetzgeber die Patientenzahlen in 1992 während des Gesetzgebungsverfahrens nicht ermittelt hat oder hat ermitteln lassen, konnte er angesichts des Gleichbleibens der Zahlen in den Jahren 1988 bis 1991 ebenfalls von 990 Fällen ausgehen und entgegen der Auffassung des Klägers erst für die Zukunft eine Auffangregelung für Patientenzahlenveränderungen vorsehen. Hinzu kommt, dass mit Art. II Abs. 2 MRVG 1992 - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - zwischen dem Landschaftsverband R. und dem Landschaftsverband W. -L. in den Jahren 1992 bis 1994 eine besondere Verteilung erfolgen sollte, um eine Kostenangleichung zu erreichen. Wäre ein Ausgleich nach § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 vorgesehen gewesen, wäre durchaus nicht selbstverständlich gewesen, dass dieser Ausgleich in vollem Umfang dem Kläger zugestanden hätte; insofern hätte es nahe gelegen, eine Art. II Abs. 2 Nr. 1 MRVG 1992 angepasste Verteilungsregelung oder aber sonstiges zu statuieren. Den Nachtrag einfach dem Landschaftsverband zuzusprechen, bei dem die Kosten entstanden waren, wäre zwar eine mögliche und dann § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 entsprechende Lösung gewesen, jedoch angesichts des Veränderungszieles nicht die allein vertretbare. Dies gilt um so mehr, als die Patientenzahl auch hätte rückläufig sein können, und zwar gerade auch durch die im Landschaftsverband W. -L. häufigeren Beurlaubungen von Betreuten; hinsichtlich der in den beiden Landschaftsverbänden unterschiedlichen Beurlaubungspraxis sollte aber gerade (u.a.) eine Anpassung erfolgen.

Soweit der Kläger meint, die Absätze 4 bis 6 des § 22 a MRVG 1992 seien durch Art. II des Gesetzes nicht abbedungen und deshalb auch für 1992 gültig, und daher bestehe kein Grund, den § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992, der ebenfalls nicht ausdrücklich abbedungen worden sei, - insofern systemwidrig - für unanwendbar zu halten, ist dies schon ein Auslegungsargument von Gewicht. Insofern mag allerdings eine übersehene Systemungereimtheit vorliegen. Außerdem ist dem Senat nicht ersichtlich, dass die Absätze 4 bis 6 im Zusammenhang mit dem Jahre 1992 überhaupt zur Anwendung gekommen sind. Es besteht daher auch die Möglichkeit, dass der Gesetzgeber des Jahres 1992 - wenn er das Problem überhaupt erkannt haben sollte, wofür es keinen Hinweis gibt - angesichts der zeitlichen Nähe und der bestehenden Erkenntnisse für die Anwendung der Absätze 4 bis 6 ohnehin keinen Anwendungsbedarf im Jahr 1992 gesehen hat, so dass die fehlende Abbedingung für die Absicht des Gesetzgebers nichts zwingendes besagt. Deshalb hat dieses zunächst für den Kläger sprechende Argument kein besonderes Gewicht.

Der Senat folgt der Argumentation des Klägers auch nicht, soweit dieser aus dem Klammerzusatz in Art. II Abs. 1 MRVG 1992 ("§ 22 a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 MRVG") ableiten möchte, der Betrag von 128,5 Mio. DM beziehe sich nur auf § 22 a Abs. 1 Satz 1 nebst Abs. 3 MRVG, nicht aber auch auf § 22 a Abs. 1 Satz 4 der Vorschrift, weil sonst der Abs. 1 insgesamt in Bezug hätte genommen werden können und müssen. Zwingend ist diese Auffassung des Klägers deshalb nicht, weil die gewählte Formulierung auch die Bedeutung haben kann, lediglich auszudrücken, dass der in § 22 a Abs. 1 Satz 1 MRVG 1992 genannte pauschale Aufwendungsersatz (Personal- und Sachkosten) einerseits und die in Abs. 3 der genannten Vorschrift vorgesehenen Weiterentwicklungsbeträge erfasst werden sollten. Dann ist mit der Nichterwähnung des gesamten § 22 a Abs. 1 MRVG 1992 nichts über die Anwendbarkeit seines Satzes 4 zum Ausdruck gebracht. Die Positionen nach § 22 a Abs. 1 Satz 1 sowie Abs. 3 MRVG 1992 sollten die 128,5 Mio. DM "insgesamt" ausmachen.

Schließlich beruft sich der Kläger auf die Erklärung von Minister Heinemann (Landtagsprotokoll 11/60 vom 2. April 1992 S. 7382 ff.); jedoch führt auch das nicht zum Erfolg. Allerdings ist ihm einzuräumen, dass es dort wie folgt heißt:

"Mit dem vorgesehenen Finanzierungssystem werden also die Landschaftsverbände wie bisher von den Kosten des Maßregelvollzugs freigestellt - auch wenn Sie etwas anderes behaupten; Ihre Behauptungen entsprechen nicht den Tatsachen - wenn Sie sich im Rahmen des pauschalierten Anwendungsersatzes bewegen."

Zunächst ist diese Aussage des Ministers erkennbar inhaltlich insofern unrichtig, als die Landschaftsverbände auch nach der Anpassungsvorschrift des § 22 a Abs. 1 Satz 4 MRVG 1992 die Kosten für eine gestiegene Anzahl betreuter Patienten ohnehin allein zu tragen hatten, wenn die Steigerung 2 % nicht übersteigt, was bei einer Ausgangsbasis von 990 immerhin die Kosten für 19,8 Patienten sein konnten. Vor allem aber ist auslegungstechnisch die Äußerung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung einer Bestimmung nur dann verwertbar, wenn sie die Richtigkeit einer ohnehin bereits ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt.

Vgl. Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz, 7. Aufl., Stand: 5/2000, Einführung RZ 11 mit Rechtsprechung des BVerfG.

Da dies der Kläger in der Klageschrift ganz ähnlich äussert, bedarf es keiner weiteren Ausführung dazu, dass der Senat seine anders lautende Auslegung nicht wegen einer ministeriellen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren in Frage stellen muss.

Nach alledem ist die Berufung zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.