Oberverwaltungsgericht NRW, 7 A 845/99

Tatbestand:

Unter dem 13. Februar 1996 beantragte die Klägerin zu 1. einen Vorbescheid für die Erweiterung einer bestehenden Spielhalle für bislang nicht genutzte, vormals einem Geschäftslokal als Nebenräume zugeordnete Flächen im 1. Obergeschoß des Gebäudes I.-----------ring 44 in L. . Die Spielstättenfläche sollte von gut 132 qm auf gut 187 qm erweitert werden. Unter dem 22. Februar 1996 beantragte sie ferner einen Vorbescheid für die Erweiterung einer bestehenden Spielhalle für bislang als Toilette (die ins Untergeschoß verlegt werden soll) bzw. von einer Gaststätte genutzten Fläche im Gebäude I.-----------ring 30 in L. . Die Spielhallenfläche sollte dort von gut 129 qm auf gut 160 qm erweitert werden. Die Grundstücke I.----------- ring 30 und 44 liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 66459/16 der Stadt L. , der hier ein Kerngebiet festsetzt. Die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans bestimmen, daß im Kerngebiet Vergnügungsstätten nur ausnahmsweise zulässig sind. Der Oberstadtdirektor der Beklagten erteilte die Vorbescheide am 6. November 1996 antragsgemäß. In den Bescheiden wies er darauf hin, daß im Baugenehmigungsverfahren zwei Stellplätze für das Vorhaben I.-- ---------ring 44, ein Stellplatz für das Vorhaben I.-----------ring 30 nachzuweisen seien; einer möglicherweise beantragten Stellplatzablösung werde nicht zugestimmt.

Unter dem 2. Dezember 1996 beantragten die Klägerin zu 2. die Erteilung der Baugenehmigung für das Vorhaben I.-----------ring 44, das bereits Gegenstand der Bauvoranfrage gewesen war, die Klägerin zu 1. für das Vorhaben I.-----------ring 30. Der Oberstadtdirektor der Beklagten lehnte die Bauanträge mit Bescheiden vom 6. Februar 1997 ab, da ein Rechtsanspruch auf den Stellplatzverzicht nicht bestehe und er den Abschluß eines Ablösevertrages ablehne. Die Widersprüche der Klägerinnen wies die Bezirksregierung L. mit Widerspruchsbescheiden vom 21. August 1997 zurück. Die Klägerinnen erhoben bereits mit Schriftsätzen vom 23. Mai 1997 Klagen auf Erteilung der beantragten Baugenehmigungen. Die Klage der Klägerin zu 2. wies das Verwaltungsgericht mit (mittlerweile rechtskräftigem) Gerichtsbescheid vom 2. Oktober 1997 im Verfahren 2 K 4748/97 zurück, da die Klägerin die notwendigen Stellplätze nicht nachweisen konnte und kein Ablösevertrag vorlag. Die Klägerin zu 1. nahm die Klage am 8. Dezember 1998 zurück (2 K 4747/97 VG Köln).

Am 30. September 1997 (Klägerin zu 2.) bzw. 3. Oktober 1997 (Klägerin zu 1.) haben die Klägerinnen Klage mit dem Ziel erhoben, die Beklagte zum Abschluß eines Ablösevertrages zu verpflichten. Sie haben u.a. vorgetragen, daß die Beklagte auch in anderen Fällen Ablösevereinbarungen geschlossen habe, so unter dem 28. Januar/2. Februar 1994 mit der Klägerin zu 1. für das streitgegenständliche Grundstück, und zwar über fünf notwendige Stellplätze.

Die Klägerin zu 1. hat beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, mit ihr einen Ablösevertrag über einen Stellplatz, der als Nachweis für den erforderlichen Stellplatz nach § 51 BauO NW für die von der Klägerin beantragte Spielhallenerweiterung im Gebäude I.-----------ring 30 in L. dient, nach Maßgabe der Stellplatzsatzung der Stadt L. abzuschließen,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, über das Angebot der Klägerin zum Abschluß einer solchen Ablösevereinbarung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Klägerin zu 2. hat beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, mit ihr einen Ablösevertrag über zwei Stellplätze, die als Nachweis für die erforderlichen Stellplätze nach § 51 BauO NW für die von der Klägerin beantragte Spielhallenerweiterung im Gebäude I.-----------ring 44 in L. dienen, nach Maßgabe der Stellplatzsatzung der Stadt L. abzuschließen,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, über das Angebot der Klägerin zum Abschluß einer solchen Ablösevereinbarung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Mit Urteilen vom 8. Dezember 1998, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klagen als unbegründet abgewiesen.

Die Urteile sind den Prozeßbevollmächtigten der Klägerinnen am 13. Januar 1999 zugestellt worden. Auf die am 12. Februar 1999 gestellten Anträge hat der Senat die Berufungen mit den Prozeßbevollmächtigten der Klägerinnen am 14. Mai 1999 zugestellten Beschlüssen vom 10. Mai 1999 zugelassen. Der Vorsitzende hat die Frist zur Berufungsbegründung auf Antrag bis zum 2. Juli 1999 verlängert. Mit am 2. Juli 1999 eingegangenem Schriftsatz haben die Klägerinnen die Berufungen begründet und Berufungsanträge gestellt.

Mit Beschluß vom 9. August 1999 hat der Senat die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter dem Aktenzeichen 7 A 845/99 verbunden.

Die Klägerinnen tragen vor: Die Klage sei zulässig, wie das Verwaltungsgericht mit die Beteiligten bindender Wirkung festgestellt habe. Sie hätten auch nach rechtskräftigem Abschluß der Baugenehmigungsverfahren ein rechtlich schützenswertes Interesse an der Klage auf Abschluß einer Ablösevereinbarung, da sie einen Bauantrag zu stellen beabsichtigten. Über das Begehren des Bauherrn auf Abschluß eines Ablösevertrages für den durch ein konkretes Vorhaben ausgelösten Stellplatzbedarf sei in einem eigenständigen Verfahren nach Ermessen zu befinden. Der Bauherr habe ein subjektiv öffentliches Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Beklagte habe ihr Ermessen bislang nicht ausgeübt, schon gar nicht in pflichtgemäßer Weise. Ohnehin sei ihr Ermessen zugunsten der Klägerinnen auf Null reduziert. Im Gebiet des Bebauungsplanes Nr. 66459/16 und entlang des I1.-----------rings habe sie Stellplatzablösevereinbarungen geschlossen und schließe sie auch heute noch für Neu- und Umbauvorhaben, und zwar auch für Spielhallenvorhaben noch nach Inkrafttreten des Bebauungsplans. Auf den Bauantrag vom 22. Juli 1986 zur Nutzungsänderung eines Sexkinos in eine Spielhalle auf dem im Bebauungsplanbereich gelegenen Grundstücks G.------platz 5 habe der Bauherr mit der Beigeladenen im Widerspruchsverfahren am 1./7. September 1987 einen Ablösevertrag geschlossen, das Bauaufsichtsamt dann jedoch am 30. Juni 1988 mitgeteilt, daß die Baugenehmigung dennoch nicht erteilt werden könne. Die Erteilung der Baugenehmigung sei nach der Praxis der Beklagten auch nicht Voraussetzung für den Abschluß einer Ablösevereinbarung. Vielmehr mache die Beklagte wie auch in dem der Baugenehmigung vom 7. April 1994 zugrunde liegenden Fall die Erteilung einer Baugenehmigung von dem vorangehenden Abschluß einer Ablösevereinbarung abhängig. Für eine unterschiedliche Entscheidung in ihren, der Klägerinnen, Fällen seien keine anerkannten Gesichtspunkte nachvollziehbar. Die Beklagte verhalte sich auch deshalb widersprüchlich, da ihr Bauaufsichtsamt das Vorhaben bauplanungsrechtlich genehmigt habe, aber die gleichen städtebaulichen Erwägungen nunmehr der Ablehnung einer Ablösevereinbarung mutmaßlich zugrundelägen.

Die Klägerinnen beantragen,

die angefochtenen Urteile zu ändern und nach den Klageanträgen zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen.

Sie hält die Klagen bereits für unzulässig, da die konkreten Baugenehmigungsverfahren bestandskräftig abgeschlossen seien. Die Klagen seien im übrigen unbegründet, da ein Anspruch auf Abschluß einer Ablösevereinbarung selbst dann nicht bestehe, wenn ein Vorhaben bauplanungsrechtlich genehmigt sei. Der Gemeinde stehe vielmehr Ermessen zu, was ihr ausweislich des Ratsbeschlusses vom 28. Januar 1988 ebenso bewußt gewesen sei wie ihrem Bauaufsichtsamt. Sie habe in der Vergangenheit keine städtebaulichen Verträge abgeschlossen, deren Gegenstand sich auf die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens mit der Stellplatzablösung beschränkt und nicht auch deren weitere Modalitäten umfaßt hätten. Im Einvernehmen mit ihr werde vielmehr durch die Bauaufsichtsbehörde im Baugenehmigungsverfahren durch Verwaltungsakt entschieden, ob auf die Herstellung notwendiger Stellplätze verzichtet werde. Ablöseverträge bezögen sich auf die weiteren Modalitäten der Ablösung. Für Spielhallenvorhaben im Gebiet des Bebauungsplans Nr. 66459/16 und entlang des I1.-----------rings habe sie Stellplatzablösungen nicht zugestimmt. Bei der von den Klägerinnen in Bezug genommenen Baugenehmigung vom 7. April 1994 sei es um Wohn- bzw. Büronutzung gegangen. Für das Vorhaben I2.-----------ring 7 - 11 sei keine Baugenehmigung erteilt worden. Im übrigen stehe dort die Frage der Errichtung weiterer Stellplätze in einer vorhandenen Tiefgarage im Raum. Als der Ablösevertrag vom 1./7. September 1987 geschlossen worden sei, habe der Ratsbeschluß vom 28. Januar 1988 noch nicht vorgelegen. Ohnehin sei in diesem das Grundstück G1.------straße 5 betreffenden Fall noch im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses irrtümlich davon ausgegangen worden, daß kein Bebauungsplan vorliege. Sie, die Beklagte, habe im vorliegenden Fall ihr Ermessen zugunsten der im Ratsbeschluß vom 28. Januar 1988 benannten Belange ausgeübt und einen Stellplatzverzicht abgelehnt. Die Gemeinde dürfe die Ablösung verweigern, um für die jeweiligen Bereiche möglicherweise störende oder gefährdende Nutzungen auszuschließen. Sie dürfe für bestimmte Stadtteile eine Nutzungsstruktur anstreben, die mit den Mitteln des Bebauungsrechts mitunter allein nicht durchsetzbar wäre.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten zu den Verfahren 2 K 4747 und 4748/97 VG Köln sowie der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage bedarf der Auslegung. Die Klägerinnen begehren die Verurteilung der Beklagten zum Abschluß eines "Ablösevertrages". Unter einem Ablösevertrag ist zunächst ein den auf Grundlage des § 51 Abs. 6 Satz 1 BauO NW nach Maßgabe seiner Voraussetzungen möglichen Verwaltungsakt ersetzender öffentlich-rechtlicher Vertrag zu verstehen. Daß die Klägerinnen einen derartig umfassenden Vertrag mit der Beklagten und nicht etwa einen nur auf das Einvernehmen zum Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze gerichteten Vertrag,

vgl. zu einer dahingehenden Vertragsgestaltung: Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NW, § 51 Rdnr. 144,

durch die Klage erstreiten wollen, bestätigt nicht nur der im Klageantrag verwandte Begriff des "Ablösevertrags", sondern darüber hinaus die Inbezugnahme der "Stellplatzsatzung" der Beklagten, nach deren Maßgaben der Ablösevertrag abgeschlossen werden soll. Mit der "Stellplatzsatzung" ist die Satzung der Stadt L. über die Festlegung des Geldbetrags je Stellplatz (Ablösesatzung) vom 19. Juli 1996 gemeint, die bestimmt, welcher Geldbetrag für den Fall zu zahlen ist, daß auf die Herstellung von Stellplätzen verzichtet wird. Die Satzungsregelungen sind (erst) dann von Belang, wenn die Herstellung notwendiger Stellplätze oder Garagen nicht oder nur unter großen Schwierigkeiten möglich ist und die Bauaufsichtsbehörde bei dieser Ausgangslage im Einvernehmen mit der Gemeinde unter Bestimmung der Zahl der notwendigen Stellplätze auf die Herstellung von Stellplätzen verzichtet hat.

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig. Das auf Abschluß eines öffentlich- rechtlichen Vertrags gerichtete Klageziel ist mit der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen, die gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen die Beklagte zu richten ist. Da die Beklagte zugleich Bauaufsichtsbehörde ist (vgl. § 60 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW), kommt es im vorliegenden Verfahren nicht auf die Frage an, ob eine Gemeinde, die nicht zugleich Bauaufsichtsbehörde ist, zum Abschluß eines Ablösevertrags befugt wäre.

Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte, a.a.O., § 51 Rdnr. 144.

Die Klägerinnen haben ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Entscheidung. Die Beklagte ist einer Befassung mit dem Anliegen der Klägerinnen nicht deshalb enthoben, weil sie in ihrer Eigenschaft als Gemeinde im Baugenehmigungsverfahren das Einvernehmen zum Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze für eben das von den Klägerinnen weiterhin beabsichtigte Bauvorhaben bereits versagt hat. Auf Grundlage der von den Klägerinnen vertretenen Rechtsansicht steht ihnen ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihr Begehren auf Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu. Ob ein solcher nach dem Wortlaut des § 54 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NW immerhin möglicher Anspruch tatsächlich besteht und zugunsten der Klägerinnen im vorliegenden Fall auch durchgreift, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. Bei formaler Betrachtung ist das Begehren der Klägerinnen von dem im Baugenehmigungsverfahren verfolgten Anliegen auch nicht umfaßt, denn mit der Versagung ihres Einvernehmens im Baugenehmigungsverfahren hat die Beklagte nicht über die Frage entschieden, ob sie einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Stellplatzablösung mit den Klägerinnen abschließen wollte, wenn denn dessen Voraussetzungen zu bejahen wären. Aber auch bei inhaltlicher Betrachtung sind die beiden Fragestellungen nicht deckungsgleich. Immerhin kann die Gemeinde ein Interesse daran haben, durch geeignete vertragliche Regelungen die der Stellplatzablösung aus ihrer Sicht entgegenstehenden Belange (zugunsten des Bauherrn) dann auszuräumen, wenn die Belange sich nicht in der Frage erschöpfen, ob die Gemeinde überhaupt weitere Einrichtungen im Sinne des § 51 Abs. 8 BauO NW errichten und unterhalten will.

Hinzu kommt folgendes: Das Verwaltungsgericht hat die auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichteten Klage der Klägerin zu 2. auch mit der Begründung abgewiesen, daß das Einvernehmen der Beklagten als Gemeinde nicht vorlag. Es ist zwar der Frage einer willkürlichen Entscheidung des Oberstadtdirektors nachgegangen, hat darüber hinaus aber von einer Ermessensprüfung abgesehen, weil der Klägerin kein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung zustehe. Seiner Entscheidung liegt daher eine Sachlage zugrunde, die (vorbehaltlich des verneinten willkürlichen Handelns der Beklagten) sich durch Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrags über den Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze wesentlich ändern würde. Einem nach Abschluß eines solchen Vertrags gestellten neuerlichen Bauantrag könnte die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht entgegengehalten werden, da der den Umfang der Rechtskraft dieser Entscheidung bestimmende Streitgegenstand wesentlich verändert wäre. Erst recht stünde die Bestandskraft des im Baugenehmigungsverfahren der Klägerin zu 1. ergangenen Bescheides einem neuen Bauantrag nicht entgegen.

Ob über die Versagung des Einvernehmens der Gemeinde als der Entscheidung über den Bauantrag vorgreifliche Entscheidung nicht deshalb ohnehin in einem gesonderten Verfahren zu entscheiden ist, weil es sich bei der Erklärung der Gemeinde um einen Verwaltungsakt handelte,

vgl. so für das Hessische Landesrecht: Hessischer VGH, Urteil vom 19. Juni 1981 - IV OE 70/80 -, BRS 38 Nr. 135; hinsichtlich der Entscheidungsform in dem "zwischengeschalteten Verfahren" offen: BayVGH, Urteil vom 10. Dezember 1985 - Nr. 26 B 83 A.996 -, BRS 46 Nr. 117; mit beachtlichen Erwägungen a.A.: Boeddinghaus/Hahn/Schulte, a.a.O., § 51 Rdnr. 127,

bedarf keiner Entscheidung, da die Klägerinnen nicht einen Anspruch auf Erlaß eines Verwaltungsakts, sondern auf Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrags verfolgen.

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag jedoch unbegründet.

Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Abschluß eines Ablösevertrages. Den Klägerinnen steht allerdings dem Grundsatz nach ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Abschluß eines öffentlich- rechtlichen Vertrages zu. Anspruchsgrundlage ist § 54 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NW, wonach die Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ein Rechtsverhältnis durch Vertrag begründen kann. Mit der "Kann-"Regelung ist nicht nur eine Ermächtigung, sondern auch eine Verpflichtung zur Ausübung sachgerechten Ermessens verbunden.

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Kaller-hoff/Schmitz/Stelkens, VwVfG, 5. Aufl., 1998, § 54 Rdnr. 91.

Der Verpflichtung zur ermessensfehlerfreien Entscheidung korrespondiert zwar nicht zwingend auch ein Anspruch des Dritten auf eine solche fehlerfreie Entscheidung. Vielmehr ist durch Auslegung auch eines Ermessen einräumenden Rechtssatzes festzustellen, ob die Norm dem Schutz von Individualinteressen des Dritten dient oder ob die sich aus einer Ermessensentscheidung ergebende Begünstigung des Dritten lediglich tatsächlicher Natur (sog. Rechtsreflex) ist.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. August 1989 - 6 B 9.89 -, Buchholz 310 § 114 VwGO Nr. 40; Stelkens u.a., a.a.O., § 40 Rdnr. 139; vgl. beispielsweise zur Frage eines (verneinten) Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Eintragung einer Baulast auch OVG NW, Urteil vom 28. Januar 1997 - 10 A 3465/95 -.

Mit dem öffentlich-rechtlichen Vertrag hat die Verwaltung ein Instrument mit dem vertragschließenden Bürger zur einvernehmlichen Regelung von Rechtsverhältnissen beizutragen und damit dem Rechtsfrieden zu dienen.

Vgl. Stelkens u.a., a.a.O., § 54 Rdnr. 9.

Dieses in erster Linie öffentliche Anliegen kann jedoch durch die Rechtsbeziehungen, die geregelt werden sollen, angereichert sein. Sind die Rechtsbeziehungen etwa auf gesetzlicher Grundlage dahingehend konkretisiert, daß ihnen ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung des Dritten hinsichtlich einer von diesem begehrten Entscheidung entnommen werden kann, an deren Stelle der öffentliche Vertrag treten soll, wie dies etwa beim Antrag auf Erlaß eines im Ermessen stehenden Verwaltungsakts der Fall sein kann, kann zur Gestaltung der Rechtsbeziehungen auch die Frage gehören, ob statt durch Verwaltungsakt auf Grundlage eines Vertrags gehandelt wird. So ist es nach Auffassung des Senats hinsichtlich der Entscheidung, ob ein Vertrag über die Ablösung notwendiger Stellplätze geschlossen werden soll. Ein solcher Vertrag dient nicht nur den öffentlichen Interessen, sondern auch den Interessen des Bauherrn daran, das von ihm geplante Vorhaben verwirklichen zu können. Er erleichtert die Planung möglicher Bauvorhaben, denn er ermöglicht (namentlich in den Fällen, in denen die Bauaufsichtsbehörde nicht Teil der Gemeinde ist) vorab Klarheit über ihre Realisierbarkeit zu gewinnen und damit den Belangen Rechnung zu tragen, die in Hessen und Bayern dazu geführt haben, dem Baugenehmigungsverfahren ein zusätzliches (vorgreifliches) auf Stellplatzablösung gerichtetes Verfahren vorzusehen.

Vgl. HessVGH, Urteil vom 19. Juni 1981 - IV OE 70/80 -, a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 10. Dezember 1985 - Nr. 26 B 83 A.996 -, a.a.O.

Den Klägerinnen steht jedoch kein Anspruch auf Abschluß einer Ablösevereinbarung zu, wie er sich nur dann ergeben könnte, wenn das der Beklagten nach § 54 Abs. 1 VwVfG NW eröffnete Ermessen zugunsten der Klägerinnen auf Null reduziert wäre. Die der Beklagten abverlangte Ermessensentscheidung bezieht sich zum einen auf die Frage, ob sie überhaupt in Form eines öffentlich-rechtlichen Vertrages handeln will, zum anderen auf die Frage, ob sie (in Vertragsform) der Stellplatzablösung zustimmen will.

Die Beklagte hat im Berufungsverfahren vorgetragen, daß sie über die Frage, ob auf die Herstellung notwendiger Stellplätze verzichtet werden kann, nicht durch Vertrag entscheidet, diese Entscheidung vielmehr in ihrem Einvernehmen durch die Bauaufsichtsbehörde in der Form des die Baugenehmigung oder ihre Versagung umfassenden Verwaltungsakts getroffen werde. Der Ablösevertrag sei der Regelung von Einzelheiten der Ablösung für den Fall vorbehalten, daß der Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze - in Form des Verwaltungsakts - ausgesprochen werden. Der Hinweis der Klägerinnen im Schriftsatz vom 14. September 1999 auf eine von der Beklagten vermeintlich nicht mitgeteilte, dort aber gehandhabte Praxis, die Erteilung von Baugenehmigungen von dem vorherigen Abschluß von Ablösevereinbarungen abhängig zu machen, geht an der hier maßgebenden Fragestellung vorbei, betrifft vielmehr nur eine Frage praktischer Handhabung der Ablösemodalitäten. Ist das Bauaufsichtsamt zum Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze im Einvernehmen mit der Gemeinde bereits entschlossen, kann es sachgerecht sein, die Regelung der weiteren Einzelheiten unter Bezug auf eine im Vorgriff geschlossene dahingehende Vereinbarung in die Baugenehmigung aufzunehmen; nichts anderes ist hier mit der Baugenehmigung vom 7. April 1994 erfolgt (vgl. Auflage 1 dieser Genehmigung). Ein anderes Verfahren lag auch nicht der das Vorhaben G.------platz 5 betreffenden Ablösevereinbarung zugrunde. Auch hier war das Bauaufsichtsamt ausweislich der Stellungnahme der Beklagten im Schriftsatz vom 28. September 1999 davon ausgegangen, daß die Baugenehmigung werde erteilt werden können. Auf dieser Geschäftsgrundlage beruhte erkennbar auch der Ablösevertrag, dessen Entwurf vom Bauaufsichtsamt dem Bauherrn mit Schreiben vom 7. August 1987 übersandt worden war, denn die Erteilung der Baugenehmigung war nicht nur vorausgesetzt, sondern bis zum Eingang des Ablösebetrags gewissermaßen ausgesetzt (§ 5 des Vertrages). Diese Praxis begegnet keinen rechtlichen Bedenken, sie ist insbesondere ermessensfehlerfrei (vgl. § 114 VwGO), so daß von einem Anspruch wegen einer von den Klägerinnen behaupteten Ermessensreduzierung keine Rede sein kann.

Ermessenswidrig könnte das Absehen von der Möglichkeit, einen öffentlich- rechtlichen Vertrag zu schließen, möglicherweise dann sein, wenn dadurch der Rechtsfrieden, dem der öffentlich-rechtliche Vertrag dienen soll, beeinträchtigt würde, dem Bauwilligen nicht hinzunehmende Nachteile entstünden oder die Entscheidung, vom Vertragsabschluß abzusehen, willkürlich wäre. All dies ist nicht der Fall. Der Rechtsfrieden ist ersichtlich nicht betroffen. Die Einvernehmensentscheidung der Gemeinde kann ungeachtet der Frage, in welcher Form sie ergeht, gerichtlich (inzident) überprüft werden. Darüber hinaus entspricht diese Vorgehensweise letztlich jedenfalls dann auch dem Interesse des Bauwilligen (das Baugenehmigungsverfahren möglichst zügig zum Abschluß zu bringen, ohne es mit vermeidbaren verfahrensmäßigen Zwischenschritten zu belasten), wenn die Gemeinde an Verhandlungen über die Stellplatzablösung ohnehin wegen der bekannten - hier durch den Ratsbeschluß vom 28. Januar 1988 verdeutlichten - Stellplatzpolitik nicht nur nicht interessiert ist, sondern der Bauaufsichtsbehörde bereits (im einzelnen möglicherweise konkretisierungs- oder gar überprüfungsbedürftige) Ermessensdirektiven vorgegeben hat. Schließlich besteht kein Anhaltspunkt für die Annahme, daß die Beklagte willkürlich handeln würde, wie dies etwa dann der Fall sein könnte, wenn sie in anderen vergleichbaren Fällen öffentlich-rechtliche Verträge über den Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze bereits geschlossen hätte und nicht lediglich über die Einzelheiten der Stellplatzablösung bei vorangehendem oder jedenfalls beabsichtigtem, durch Verwaltungsakt erklärten Verzicht schließen würde.

Angemerkt sei, daß es für den aufgrund des Klageantrag bestimmten Streitgegenstand (Verpflichtung der Beklagten zum Abschluß eines "Ablösevertrages") unerheblich ist, ob die Beklagte durch den Ratsbeschluß vom 28. Januar 1988 die Bauaufsichtsbehörde nicht nur über ihre generellen Ermessenserwägungen ins Bild gesetzt hat, sondern ob mit der Verweisung auf den Ratsbeschluß das der Bauaufsichtsbehörde bei der abschließenden Entscheidung über den Bauantrag zustehende Ermessen hinreichend konkret begründet ist. Den Vorbescheiden vom 6. November 1996 ist allerdings entgegen der Annahme der Klägerinnen für eine Ermessensreduzierung zu ihren Gunsten ohnehin nichts abzuleiten. Die Frage erforderlicher Stellplätze war nicht Gegenstand des Vorbescheidverfahrens. Die Bindungswirkung des Vorbescheides erstreckt sich daher auch nicht auf solche öffentlich-rechtlichen (städtebaulichen) Belange, die erst im Baugenehmigungsverfahren im Hinblick auf die Frage zu prüfen sind, ob für ein Vorhaben, weil die erforderlichen Stellplätze nicht zur Verfügung stehen, auf die Herstellung notwendiger Stellplätze verzichtet werden kann. Dies hat der Oberstadtdirektor der Beklagten mit den Hinweisen in den Vorbescheiden vom 6. November 1996, daß einer Stellplatzablösung nicht zugestimmt werde, im übrigen hinreichend deutlich gemacht.

Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag jedenfalls unbegründet. Die Entscheidung der Beklagten, vom Abschluß von Ablöseverträgen, mit denen dann auch über den Verzicht auf die Herstellung notwendiger Stellplätze (erstmals) entschieden wird, generell abzusehen, begegnet - wie der Senat zum Hauptantrag der Sache nach bereits dargelegt hat - keinen rechtserheblichen Bedenken. Die Beklagte ist von ihrer Ermessenspraxis auch nicht zum Nachteil der Klägerinnen mit der etwaigen Folge abgewichen, daß sie wegen einer Abweichung von ihrer Übung über das Begehren der Klägerinnen nun entscheiden müßte. Die von den Klägerinnen benannten "Vergleichsfälle" sind dadurch gekennzeichnet, daß das Bauaufsichtsamt zur Baugenehmigungserteilung dem Grunde nach entschlossen war und lediglich aus Praktikabilitätsgründen ein die Einzelheiten der Ablösung regelnder Ablösevertrag geschlossen wurde. Mit einer solchen Konstellation sind die Fälle der Klägerinnen - wie ausgeführt - nicht vergleichbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.