Oberverwaltungsgericht NRW, 24 A 2057/96

Tatbestand:

Der Beklagte zahlt seit Januar 1990 den Empfängern laufender Hilfe zum Lebensunterhalt die Leistungen zur Beschaffung von Bekleidungsgegenständen grundsätzlich in pauschaler Form, wenn sie damit einverstanden sind. Wer mit der Regelung nicht einverstanden ist, muß Einzelanträge stellen. In der monatlichen Pauschale sind nicht enthalten: Arbeitskleidung, Kittel; Bademantel/Trainingsanzug für Erwachsene; Trauerkleidung, Schwangerschaftsbekleidung, Entbindungsbeihilfe, Säuglings- und Kleinkinderausstattungen; Beihilfen zur Einschulung; Kleidung für Taufe/Erstkommunion/ Konfirmation; Bekleidung für Kur; Bekleidung für Heirat. Der monatliche Pauschbetrag betrug zunächst für Personen ab 14 Jahre 40,- DM, er wurde zum 1. Januar 1991 auf 50,- DM erhöht.

Im Rahmen der Haushaltskonsolidierung beschloß der Rat der Stadt Köln u.a., den Pauschalbetrag für Erwachsene ab dem 1. September 1993 auf wiederum 40,- DM monatlich zu senken. Die Hilfeempfänger wurden mit Schreiben vom 16. August 1993 darüber informiert.

Die Klägerin bezieht seit 1990 Hilfe zum Lebensunterhalt und nimmt seit Juli 1992 auf ihren Antrag hin an der Pauschalierung der Bekleidungsbeihilfen teil. Mit Bescheid vom 24. August 1993 bewilligte der Beklagte ihr für den Monat September 1993 nur noch den Pauschalbetrag in Höhe von 40,- DM.

Die Klägerin legte dagegen am 24. September 1993 Widerspruch ein.

In den Folgemonaten wurde der Klägerin die Bekleidungspauschale in Höhe von 40,- DM monatlich zum Teil ohne gesonderten Bescheid, zum Teil nach Erlaß eines entsprechenden Bewilligungsbescheides gewährt.

Nach Anhörung sozial erfahrener Personen wies der Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. Mai 1994 mit der Begründung zurück, die Reduzierung begegne keinen rechtlichen Bedenken, da wahlweise die Möglichkeit bestehe, den geltend gemachten Bekleidungsbedarf durch die Stellung von Einzelanträgen oder die Zahlung von Pauschalen zu decken.

Mit der Klage hat die Klägerin vorgetragen, sie halte die Kürzung um 20 v.H. für rechtswidrig und für einen Verstoß gegen die Grundsätze der Sozialhilfe, insbesondere gegen das Bedarfsdeckungsprinzip. Der Beklagte habe bei der Ermittlung der Pauschale keine ausreichende Anzahl von Bekleidungsgegenständen mittlerer Qualität mehr zugrunde gelegt. Ihre Möglichkeiten zur gänzlichen Ausschöpfung von billigsten Angeboten seien aufgrund ihrer Arbeitstätigkeit und ihrer Behinderung begrenzt. Der Beklagte möchte die einmaligen Beihilfen auf Leistungen beschränken, "die zur Deckung des lebensnotwendigen Bedarfs unabweisbar erforderlich sind". Für eine derartige Kürzung gebe es keine gesetzliche Ermächtigung.

Die Klägerin hat beantragt, unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 24. August 1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Mai 1994 den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Pauschalbetrag zur Bekleidungsbeihilfe in Höhe von 50,- DM monatlich auszuzahlen.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Er hat ausgeführt, er habe vor Anhebung der Pauschalen zum 1. Januar 1991 Ermittlungen durchgeführt. Daraus habe sich rechnerisch ein durchschnittlicher Bedarf für Frauen in Höhe von monatlich 59,08 DM ergeben. In den zugrundegelegten Bedarfslisten seien jedoch Kleidungsstücke enthalten, die nicht nebeneinander, sondern alternativ benötigt würden. Die Neufestsetzung der Pauschalen zum 1. Januar 1991 sei nicht auf der Grundlage der Listen, sondern in Anlehnung an die im August 1990 veröffentlichten Hinweise des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge vorgenommen worden. Der Neufestsetzung der Pauschalen zum 1. September 1993 seien keine erneuten Ermittlungen vorausgegangen. Maßgeblich hierfür sei die Feststellung gewesen, daß in einer Großstadt wie Köln - anders als in ländlichen Gebieten - eine Deckung des Bekleidungsbedarfs auf Wochenmärkten, in einer Vielzahl von preiswerten Geschäften sowie bei Ausnutzung der saisonunabhängigen Sonderangebote, zu Preisen möglich sei, die erheblich unter den von ihm bis dahin zugrundegelegten Einzelpreisen lägen. Die Hilfe in Form von Monatspauschalen versetze zudem die Hilfeberechtigten in die Lage, Beträge zurückzulegen und für Kleidungsstücke zu verwenden, die besonders preisgünstig - bzw. anläßlich der Schlußverkäufe - angeboten würden. Auch sei zu beachten, daß neben der Monatspauschale weitere Hilfen bei bestimmten Anlässen erbracht würden. Unter Zugrundelegung von Erhebungsdaten Stand Mai 1993 wiesen die Bekleidungspauschalen in Nordrhein- Westfalen eine Spannweite zwischen jährlich 450,- DM und 720,- DM auf. Die Reduzierung der Bekleidungspauschalen habe eine Einsparung von über 1 Mio DM jährlich erbracht. Vor September 1993 hätten ca. 70 - 75 v.H. der Hilfebedürftigen an der Pauschalierung teilgenommen, im April 1994 noch 65 v.H., Anfang 1996 noch etwa 58 v.H.

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, daß der Hilfeempfänger ein Wahlrecht zwischen der Teilnahme an der Pauschalierung und der Stellung von Einzelanträgen habe und damit gewährleistet sei, daß der individuell bestehende Bedarf abgedeckt werde. Soweit die Klage auf die Gewährung des erhöhten Pauschalbetrages auch über den Monat September 1993 hinaus gerichtet sei, sei sie mangels Durchführung des Vorverfahrens unzulässig.

Mit der Berufung rügt die Klägerin, entgegen § 114 Abs. 1 BSHG seien sozialerfahrene Personen vor dem Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften - dazu zähle auch die Festlegung von Pauschalsätzen - nicht gehört worden. Materiell stehe ihr ein Anspruch auf Gewährung der monatlichen Kostenpauschale in Höhe von 50,- DM für die Monate September 1993 bis Mai 1994 zu. Form und Maß der Sozialhilfe und damit auch Form und Maß der Gewährung von Bekleidungsbeihilfen ständen im pflichtgemäßen Ermessen des Sozialhilfeträgers; demzufolge habe sie ein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müsse die Festlegung von Pauschalen "mit gehöriger Sorgfalt" erfolgen. Daß die Teilnahme an der Pauschalierung nicht zwingend sei, bedeute nicht, daß die Höhe der Pauschalen durch die Gerichte nicht überprüft werden müßten. Den Sozialhilfeträgern werde inzwischen einhellig die Möglichkeit eingeräumt, ihren Verpflichtungen zur Hilfeleistung auf verschiedene Art und Weise, nämlich durch Einzelleistung oder pauschalierte Gewährung, nachzukommen. Der Beklagte habe sich darauf festgelegt, eine im Regelfall bedarfsdeckende Pauschale zu gewähren, die den Normalbedarf des Hilfeempfängers decke. Auf Seiten der Hilfeempfänger werde durch die Festlegung einer Pauschale ein Vertrauen darauf begründet, daß mit der Inanspruchnahme der Pauschale der Normalbedarf gedeckt werden könne. Der Hilfeempfänger müsse mit der vorgegebenen Pauschale auskommen, wenn er daran interessiert sei, weiterhin an der pauschalierten Gewährung teilzunehmen, er habe aber nicht die Möglichkeit festzustellen, ob die ihm gewährte Pauschale tatsächlich ausreiche, um den Normalbedarf zu decken. In Zeiten knapper Kassen bestehe die Gefahr, daß die Sozialhilfeträger auch sozialhilfefremde Erwägungen für die Verringerung von Pauschalen heranzögen. Daher bedürfe es, um den Gedanken der Pauschalierung von Leistungen nicht ad absurdum zu führen, der unabhängigen Überprüfung von Pauschalen durch die Verwaltungsgerichte. Die Nichtüberprüfung der Rechtfertigung der Bekleidungspauschale in ihrer Höhe würde zu einer Aushöhlung des in Art. 19 Abs. 4 GG verbrieften Rechts auf umfassende Kontrolle von Akten der Exekutive führen.

Ihren Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Festsetzung der Bekleidungspauschale habe der Beklagte bei dem von ihm durchgeführten Verfahren bei der Festsetzung der neuen Pauschale nicht erfüllt, da dabei nicht mit der gehörigen Sorgfalt vorgegangen worden sei. Dies hätte nämlich erfordert, daß der Beklagte eigene Erhebungen über die aktuelle Bedarfsdeckung durch die Pauschale vorgenommen hätte bzw. von anderen Stellen vorgenommene fundierte Erhebungen seiner Entscheidung zugrunde gelegt hätte oder sonstige sachliche sozialhilferechtlich relevante Gründe für die Verringerung der Pauschale anführen könnte. Der Beklagte habe sachwidrig die Verringerung der Pauschale aus Spargründen vorgenommen. Eine Änderung der tatsächlichen Umstände, etwa ein Absinken der Bekleidungspreise im Raum Köln, der zu einer Rechtfertigung der Senkung der Pauschale führen könnte, sei nicht ersichtlich. Es sei davon auszugehen, daß die vorher geltende höhere Pauschale aufgrund ausreichender Erfolgswerte berechnet worden sei, so daß davon auszugehen sei, daß sie richtig sei.

Die Klägerin hat innerhalb der Berufungsfrist beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, unter Abänderung des Bescheides vom 24. August 1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Mai 1994 ihr, der Klägerin, den beantragten Pauschalbetrag zur Bekleidungshilfe in Höhe von (insgesamt) 50,- DM für den Monat September 1993 zu zahlen.

Mit Schriftsatz vom 9. Juli 1996 hat sie beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, unter Abänderung des Bescheides vom 24. August 1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. Mai 1994 ihr, der Klägerin, einen monatlichen Pauschalbetrag in Höhe von (insgesamt) 50,- DM monatlich für die Zeit von September 1993 bis Mai 1994 zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er legt dar, wie es zu der Kürzung der Pauschale gekommen ist und erklärt, die beabsichtigte Maßnahme sei im Gremium sozial erfahrener Personen gem. § 144 Abs. 1 BSHG beraten worden.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte und dem Verwaltungsvorgang des Beklagten; hierauf wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist überwiegend unzulässig, im übrigen unbegründet.

Soweit die Klägerin die Zahlung der Bekleidungspauschale in Höhe von 50,- DM für die Monate Oktober 1993 bis Mai 1994 verlangt, ist die Berufung unzulässig.

Die Klägerin hat innerhalb der Berufungsfrist unmißverständlich das erstinstanzliche Urteil nur insoweit angefochten, als es um die in den angefochtenen Bescheiden geregelte Pauschale für September 1993 ging. Angesichts dessen, daß das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen hat, soweit sie auf Zahlung über den Monat September 1993 hinausging, kann der ausdrücklich auf den Monat September 1993 beschränkte Berufungsantrag nur dahin verstanden werden, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts im übrigen nicht angegriffen wird. Insoweit ist das Urteil demnach rechtskräftig geworden und einer Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht entzogen.

Soweit die Berufung zulässig ist, ist sie unbegründet.

Die Klage ist jedenfalls unbegründet.

Nach § 113 Abs. 5 VwGO kann das Gericht nur dann die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde zur Vornahme der beantragten Amtshandlung bzw. zur Neubescheidung aussprechen, wenn die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger in seinen Rechten verletzt ist.

Es kann dahinstehen, ob die Klägerin vorliegend durch die Ablehnung der Bewilligung einer höheren als der gewährten Pauschalzahlung deshalb nicht in ihren Rechten verletzt ist, weil der Beklagte ihr freigestellt hat, sich statt für die Gewährung der Pauschale für die Bewilligung von einzelnen Beihilfen für jeweils von ihr beantragte Bekleidungsgegenstände zu entscheiden.

Die vom Beklagten festgesetzte Bekleidungspauschale ist jedenfalls rechtmäßig.

Der sozialhilferechtliche Bedarf für die Beschaffung von Bekleidung, Wäsche und Schuhen von nicht geringem Anschaffungspreis wird gemäß § 21 Abs. 1a Ziffer 1 BSHG in der hier bereits anzuwendenden Fassung des Gesetzes vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 944) durch die Gewährung einmaliger Leistungen gedeckt. Der individuell bestehende Bedarf ist auf der Basis des sozialhilferechtlich notwendig zu deckenden Bedarfes konkret zu ermitteln und die zu gewährende Hilfe danach zu bemessen (§ 3 Abs. 1 BSHG). Das schließt allerdings, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, nicht aus, daß sich der Sozialhilfeträger aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung gewisser Pauschalierungen bedient (vgl. nunmehr auch § 21 Abs. 1 b BSHG), zumal wenn der Hilfesuchende, dessen auf die Gestaltung der Hilfe gerichteten Wünschen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BSHG entsprochen werden soll, soweit sie angemessen sind, eine pauschale Leistung wünscht.

Jedenfalls vor Erlaß der nach § 21 Abs. 1b BSHG vorgesehenen Rechtsverordnung besteht - schon wegen der bestehenden Unsicherheiten über den für die Bestimmung der Pauschale anzuhaltenden Maßstab und des in gleicher Weise mit der Ermittlung des zu gewährenden Betrages entstehenden Verwaltungsaufwandes (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 3 BSHG) - grundsätzlich kein Rechtsanspruch des Einzelnen auf Pauschalierung einzelner Leistungen.

Hinsichtlich des Anspruchs auf Gewährung einer Pauschale in einer bestimmten Höhe hat der Senat im Beschluß vom 17. Juni 1997 - 24 A 576/94 - in einem vergleichbaren Verfahren deshalb ausgeführt:

"Jedenfalls dann, wenn der Sozialhilfeträger - wie hier der Beklagte - dem Hilfesuchenden ein Wahlrecht zwischen der Entgegennahme der von ihm festgesetzten Pauschale und der Geltendmachung des konkret bestehenden Bedarfs beläßt, besteht für eine entsprechende gerichtliche Überprüfung kein Anlaß. Die Bewilligung des Pauschalbetrages ist in diesen Fällen ein Angebot, das angenommen werden kann, aber nicht angenommen werden muß. Sieht sich der Hilfeempfänger nicht in der Lage, seinen konkreten Bedarf mit den angebotenen Pauschalbeträgen zu decken, ist er auf die Möglichkeit der Stellung von Anträgen auf Bewilligung von Beihilfen für einzelne benötigte Gegenstände zu verweisen. Soweit es um Kleidung geht, kann jeweils hinsichtlich des einzelnen begehrten Gegenstandes geprüft werden, ob ein Bedarf besteht."

Ob daran festzuhalten ist, wofür einiges spricht, kann der Senat vorliegend letztlich offenlassen, weil die vom Beklagten festgesetzte Höhe der hier streitigen Pauschale nicht zu beanstanden und die Ablehnung der Zahlung einer weitergehenden Pauschale deshalb nicht rechtswidrig ist.

Entschließt sich der Sozialhilfeträger dazu, den Hilfesuchenden hinsichtlich des Bekleidungsbedarfs ohne Wahlmöglichkeit auf eine feste Pauschale anstelle der Bewilligung von Bekleidungsgegenständen auf einzelnen Antrag zu verweisen, so müßte diese Pauschale - ähnlich wie die Bemessung des Regelsatzes zur Abdeckung des laufenden Lebensunterhalts durch den Verordnungsgeber -, (vgl. dazu Urteile des Senats vom 22. September 1995 - 24 A 3493/92 u.a., BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1996 - 5 C 49.95 -, ZfS 1997, 338,) nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf spezifischen Untersuchungen" und ausreichenden Erfahrungswerten" beruhen. (Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. April 1970 - V C 98.69 -, BVerwGE 35, 178).

Läßt der Sozialhilfeträger dem Hilfesuchenden die freie Wahl, seinen Bekleidungsbedarf entweder gegen Einzelnachweis oder durch Annahme eines ihm angebotenen Pauschalbetrages zu decken, so ist der Sozialhilfeträger freier hinsichtlich der Bestimmung der Höhe des Pauschalbetrages.

Bestehen schon bei der Bestimmung einer Pauschale ohne Zubilligung eines Wahlrechts auf Einzelabrechnung gewisse Toleranzen", (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. April 1970, a.a.O.) bei der Einschätzung dessen, was zum notwendigen Lebensunterhalt gehört, so gilt das erst recht, wenn der Hilfesuchende vollkommen frei in der Wahl ist, seinen Bedarf auf herkömmliche Wiese durch Antrag auf Bewilligung eines einzelnen Gegenstandes bescheiden zu lassen.

Das Angebot einer freiwillig zu wählenden Pauschale ist nach Auffassung des Senats schon dann rechtmäßig, wenn sie geeignet ist, den notwendigen Bedarf an Bekleidung jedenfalls für einen erheblichen Teil der Hilfeempfänger zu befriedigen. Das ist hier der Fall.

Bei den Überlegungen zur Höhe der Pauschale spielte - wie die Vertreter des Beklagten auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt haben - eine entscheidende Rolle, daß sie jedenfalls so hoch sein sollte, daß eine große Zahl der Hilfe-empfänger (die über die Grundausstattung verfügten) sie auch in Anspruch nahm. Maßgebender Sinn der Einführung einer Pauschale ist aus Sicht der Behörde die Verringerung des Verwaltungsaufwandes und damit letztlich auch eine Reduzierung der Personalkosten. Die Pauschale mußte jedenfalls so hoch angesetzt werden, daß eine große Anzahl von Hilfeempfängern sie als für sich selbst vorteilhaft ansah. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall von den in der Rechtsprechung bislang entschiedenen Fällen, auf die sich die Klägerin beruft, in denen die Hilfeempfänger keine Wahlmöglichkeit zwischen der Inanspruchnahme einer Pauschale und der Berechnung des individuellen Bedarfs hatten. Die Entwicklung der Inanspruchnahme der Pauschale zeigt, daß die überwiegende Zahl der Hilfeempfänger ihren notwendigen Bedarf auch mit dem monatlichen Bedarf von 40 DM decken kann. Zwar sank die Zahl der Hilfe- empfänger, die sich an der Pauschalierung beteiligten, nach der Absenkung des Betrages auf 40 DM zunächst von ca. 70 bis 75 v.H. vor September 1993 über 65 v.H. im April 1994 auf etwa 58 v.H. Anfang 1996 (nunmehr beträgt die Zahl der Teilnehmer nach Angaben der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung bereits wieder ca. 62 v.H.). Überwiegend hielten die Hilfeempfänger den Betrag jedoch nach wie vor für ausreichend und für sich vorteilhaft gegenüber einer individuellen Berechnung. Die Praxis hat somit die Überlegungen des Beklagten bestätigt, daß in einer Großstadt wie Köln eine Deckung des Bekleidungsbedarfs zu erheblich geringeren Preisen als bisher angenommen möglich sei und die Pauschalierung die Inanspruchnahme von besonders preisgünstigen Angeboten fördern.

Die Angemessenheit der Pauschale in dem Sinne, daß sie in einer erheblichen Anzahl von Fällen geeignet ist, den notwendigen Bedarf zu decken, wird durch die in der mündlichen Verhandlung erörterten statistischen Erhebungen bestätigt.

Auszugehen ist davon, daß die Sozialhilfe den Hilfeempfänger in die Lage versetzen soll, ein menschenwürdiges Leben zu führen (§ 1 Abs. 1 BSHG). Von daher hat der Hilfeempfänger einen Anspruch auf eine angemessene Ausstattung mit Bekleidung, die ihn davor bewahrt, rein äußerlich von der übrigen Bevölkerung negativ abzuweichen. Insoweit ist aber Maßstab die Bevölkerungsgruppe der Geringverdienenden (vgl. § 22 Abs. 3 S. 3 BSHG). Sozialhilfeempfänger sollen nicht besser gestellt werden als die Bezieher niedriger Einkommensgruppen. Nach den statistischen Jahrbüchern Nordrhein-Westfalen 1990, 1993 und 1995 betrugen die monatlichen Ausgaben für Bekleidung und Schuhe in 2-Personen-Haushalten von Renten- und Sozialhilfeempfängern einer unteren Verbrauchergruppe, denen ausgabefähige Einnahmen in Höhe von durchschnittlich 2.074,90 DM (1989), 2.189,26 DM (1990), 2.529,67 DM (1993) und 2.657,03 DM (1994) zur Verfügung standen, in den Jahren 1989 und 1990 pro Person unter 60 DM, im Jahre 1993 etwas über 61 DM, 1994 bereits wieder unter 60 DM; das Ausgabeverhalten stagnierte also. Bei 4-Personen-Haushalten von Arbeitnehmern einer mittleren Verbrauchergruppe (Einkommen 1989: ca. 4.150 DM, 1990: ca. 4.500 DM, 1994: ca. 5.000 DM) lagen die Aufwendungen 1989 pro Person um 64 DM und 1990 um 66 DM. Nach zwischenzeitlichem Anstieg bis auf 72 DM sanken die Aufwendungen 1994 bereits wieder auf 67 DM. Diese praktische Stagnation der Ausgaben für Bekleidung, wie sie sich im übrigen auch aus den statistischen Jahrbüchern der Bundesrepublik Deutschland ergibt, zeigt, daß diese Bevölkerungsgruppen ihren Bedarf trotz der Preissteigerungen mit annähernd gleichen finanzielllen Mitteln gedeckt haben. Von daher bestand auch für Sozialhilfeempfänger zu einer von 1990 abweichenden Festsetzung der Pauschale im Jahre 1993 kein Anlaß.

Ausgehend von ca. 60 DM durchschnittlichen monatlichen Aufwendungen von Beziehern niedriger Einkommen für Bekleidung insgesamt kann die Pauschale von 40,- DM monatlich hier auch nicht als unangemessen niedrig angesehen werden. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der statistische Durchschnittswert auch Ausgaben für besondere Anlässe (Trauerfeier, Schwangerschaft, Säuglings- und Kleinkinderausstattung, Einschulung, Taufe/Erstkommunion/Konfirmation, Kur, Heirat) sowie für Arbeitskleidung, Kittel, Bademantel/ Trainingsanzug umfaßt, die von der Pauschale nicht erfaßt werden, sowie, daß Aufwendungen für Bekleidungsstücke von geringem Anschaffungspreis bereits im Regelsatz enthalten sind (vgl. § 21 Abs. 1 a Nr. 1 BSHG). Zudem ist den Empfängern von Sozialhilfe zumutbar, in erhöhtem Maße auch auf gebrauchte Kleidung zurückzugreifen (vgl. Senatsbeschluß vom 20. August 1990 - 24 A 1836/97 -, Verwaltungsgericht Sigmaringen, Urteil vom 21. März 1996 - 5 K 5/95 -, Info also 1996, 202; Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit vom 31. Januar 1997 zu einer Verordnung zur Durchführung des § 21 Abs. 1a BSHG, Info also 1997, 36). Das Tragen gebrauchter Oberbekleidung ist in Deutschland nicht unüblich, wie die in vielen Gemeinden bestehenden second-hand-shops sowie der Verkauf gebrauchter Kleidung auf Märkten zeigen (vgl. auch VGH BW, Urteil vom 16. März 1994 - 6 S 1591/92 -, FEVS 45, 258).

Darüber hinaus hat der Beklagte zu Recht darauf verwiesen, daß in einer Großstadt wie Köln besonders günstige Einkaufsbedingungen bestehen. Schließlich ermöglicht die Pauschale, wenn sie zweckentsprechend für Bekleidung angespart wird und nicht zweckfremd für die übrige Lebenshaltung ausgegeben wird, die Anschaffung von Bekleidung in den besonders günstigen Schlußverkäufen.

Der von der Klägerin für angemessen gehaltene Betrag von 600,- DM im Jahr liegt sogar über dem im erwähnten Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit für 1997 vorgesehenen Betrag von 570,- DM jährlich. Von diesem Betrag soll der Sozialhilfeträger zulässigerweise noch um 7,5 v.H. abweichen können - was in Großstädten mit günstigen Einkaufsbedingungen durchaus in Frage kommen kann. Nach dem Arbeitsentwurf könnte der Pauschalbetrag demnach auf 527,25 DM jährlich, also auf ca. 44,- DM monatlich festgesetzt werden. Die im Arbeitsentwurf vorgesehene jährliche Pauschale basiert allerdings ausweislich der Begründung auch auf einer angenommenen Preissteigerung für Bekleidung zwischen 1988 und 1996 von 15 v.H., wohingegen - wie oben dargelegt - die statistischen Erhebungen für das Land Nordrhein-Westfalen eine Steigerung im Ausgabeverhalten für Bekleidung gerade nicht belegen, weite Teile der Bevölkerung also die Preissteigerungen durch ihr Ausgabeverhalten aufgefangen haben. Dies ist auch den Empfängern von Sozialhilfe zumutbar.

Nach allem kann der Senat nicht feststellen, daß die vom Beklagten festgesetzte Bekleidungspauschale in Höhe von 40,-- DM monatlich den damit abzudeckenden Bedarf eines erheblichen Teils der Hilfeempfänger nicht angemessen abdecken konnte. Lag der individuelle notwendige Bedarf der Klägerin höher, konnte sie auf die Teilnahme an der Pauschalierung verzichten.

Ob gemäß § 114 Abs. 1 BSHG sozial erfahrene Personen vor der Herabsetzung der Pauschale angehört worden sind oder ob eine derartige Anhörung entbehrlich ist, wenn die Festsetzung der Pauschalbeträge aufgrund eines Ratsbeschlusses erfolgt, kann offenbleiben.

Wird unterstellt, daß die Festsetzung der Bekleidungspauschale wegen der unterlassenen Anhörung formell rechtswidrig ist, ergibt sich daraus dennoch kein Anspruch der Klägerin auf die Pauschale in der begehrten Höhe.

Die Klägerin kann sich nicht auf die vorher geltende Pauschale berufen, denn diese galt nur bis Ende August 1993. Verwaltungsvorschriften sind keine Gesetze, sie sind Willenserklärung der Behörde, die sie erläßt. Insoweit war der Wille des Beklagten eindeutig, daß die Regelung mit dem Pauschalbetrag in Höhe von 50,-- DM im September 1993 nicht mehr gelten sollte. Die Feststellung der - formellen - Rechtswidrigkeit der Pauschalfestsetzung für September 1993 hätte nicht zur Folge, daß die bisherigen Sätze weiter gelten, sondern nur, daß die Neuregelung nicht die Grundlage der gezahlten Bekleidungspauschale sein konnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.