Oberverwaltungsgericht NRW, 22 A 5429/96

Tatbestand:

Wegen des Tatbestandes bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts wird gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf die zutreffenden Feststellungen im angefochtenen Urteil Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene, den Prozeßbevollmächtigten des Klägers am 23. September 1996 zugestellte Urteil abgewiesen. Gegen diese Entscheidung wendet sich der Kläger mit der am 15. Oktober 1996 eingelegten Berufung.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein Vorbringen, es sei aufgrund seiner jahrelangen Erfahrung gewährleistet, daß alle zur Eigenkompostierung vorgesehen Stoffe in einer das Wohl der Allgemeinheit wahrenden Weise auf seinem Grundstück ordnungsgemäß kompostiert würden. Dies gelte auch für Fleischreste und Knochen. Da diese nach seiner Ansicht ohnehin besser über die Restmülltonne entsorgt würden und allenfalls auch nur in ganz geringer Menge anfielen, sei es im übrigen "absurd", ihn zu zwingen, dafür eine 120 l-Biotonne vorzuhalten.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu 1. zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er bezieht sich auf die angefochtenen Bescheide und das Urteil des Verwaltungsgerichts. Er verbleibt insbesondere bei seiner Auffassung, wonach eine private Kleinkompostierung eine vollständige und ordnungsgemäße Verwertung von Lebensmittelresten, namentlich Knochen, nicht gewährleisten könne. Derartige Problemstoffe könnten fachgerecht nur über das "System Biotonne" entsorgt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen. Der entscheidungserhebliche Inhalt dieser Akten ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist begründet, weil die angefochtenen Bescheide, mit denen der Beklagte dem Kläger gegenüber bezüglich der braunen Abfalltonne den Anschlußzwang durchsetzt, rechtswidrig sind und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzen. Der Kläger unterliegt hinsichtlich der kompostierbaren Abfälle im Sinne von § 11 Abs. 5 und § 3 Abs. 4 i.V.m. Anlage 2 der Satzung über die Abfallentsorgung in der Gemeinde S. vom 21. Dezember 1992 (AES) nicht dem ortsrechtlichen Zwang zur Benutzung der Biotonne mit der Folge, daß er insoweit auch keinem Anschlußzwang unterworfen werden darf.

Maßgeblich für diese rechtliche Beurteilung ist dabei das heute geltende Recht. Der Senat hat schon bisher noch nicht vollzogene Verwaltungsakte, die einen Anschluß- und Benutzungszwang konkretisieren, stets (auch) an dem Recht gemessen, das zum Zeitpukt der letzten mündlichen Verhandlung galt.

Vgl. den Beschluß des Senats vom 21. Dezember 1993 - 22 A 1232/92 -, NWVBl. 1994, 174ff. (175) mit weiteren Nachweisen.

Dementsprechend ist ein zur Zeit der Geltung früheren Rechts erlassener Verwaltungsakt, der - wie hier - die in die Zukunft gerichtete Beibehaltung des Anschlußzwangs zum Regelungsinhalt hat, ebenfalls nach dem zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden (neuen) Recht zu beurteilen.

Vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluß vom 19. Januar 1993 - 9 L 297/89 -, NVwZ 1993, 1017f. (1017).

Der Kläger ist nach der derzeitigen Rechtslage nicht verpflichtet, die auf seinem Grundstück anfallenden kompostierbaren Stoffe der gemeindlichen Abfallentsorgung über die dafür eingeführten braunen Abfallbehälter zu überlassen. Dies gilt unabhängig davon, ob der Kläger - wie er behauptet - sämtliche in Frage kommenden Stoffe ordnungsgemäß und schadlos kompostiert oder ob dies - wie der Beklagte meint und auch vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil angenommen worden ist - in Hinsicht auf "problematische" Bioabfälle, zu denen Speisereste tierischer Herkunft und insbesondere auch Fleischreste und Knochen zu zählen seien, nicht der Fall ist.

I. Wenn man davon ausgeht, daß der Kläger sämtliche auf dem Grundstück anfallenden organischen Stoffe, für die der Beklagte die Biotonne zur Verfügung stellt (vgl. § 3 Abs. 4 i.V.m. Anlage 2 AES), ordnungsgemäß und in einer das Wohl der Allgemeinheit wahrenden Weise kompostiert, fehlt es an dem Zwang zur Benutzung des braunen Abfallbehälters allerdings - anders als nach dem bisherigen Recht - nicht bereits deshalb, weil diese Stoffe unter den genannten Voraussetzungen keinen Abfall darstellen.

Vgl. insoweit die Urteile des Senats vom 14. Juni 1995 - 22 A 2424/94 -, ZMR 1995, 611f. und vom 13. Dezember 1995 - 22 A 1446/95 -, ZMR 1996, 347.

Denn der Abfallbegriff des § 3 Abs. 1 des am 7. Oktober 1996 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) ist in Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 75/442 EWG des Rates über Abfälle vom 15. Juli 1975 (mit späteren Änderungen) weiter als der Abfallbegriff des außer Kraft getretenen § 1 Abs. 1 des Abfallgesetzes (AbfG); insbesondere werden Stoffe nicht allein durch ihre Verwertung dem Abfallregime entzogen. Danach sind auch kompostierbare Stoffe aus privaten Haushaltungen als Abfall anzusehen und zwar als Abfall zur Verwertung (§ 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG i.V.m. Anhang I, Q1 und Q16, § 3 Abs. 2 KrW-/AbfG iVm Anhang II B, R10).

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. Juni 1996 - 7 B 94.96 -, NVwZ 1996, 1010; Billig, Die Biotonne vor dem Hintergrund des öffentlich-rechtlichen Abfallregimes, NVwZ 1997, 978 f.; Kirchhoff, Die Biotonne und der Abfallbegriff im bundesdeutschen und europäischen Abfallrecht, DWW 1998, 34 ff. (38 ff.).

Das Fehlen einer Verpflichtung zur Inanspruchnahme der Biotonne ergibt sich bei der hier unterstellten Sachverhaltskonstellation indes unmittelbar aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, der insoweit für abweichende landesgesetzliche oder gar satzungsrechtliche Regelungen keinen Raum läßt. Der Bundesgesetzgeber hat im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Nr. 24 GG) diesbezüglich ersichtlich eine abschließende Regelung getroffen, wie sich aus § 13 Abs. 4 KrW-/AbfG ergibt, der einen Vorbehalt für landesrechtliche Regelungen in bezug auf (Andienungs-) und Überlassungspflichten nur für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Beseitigung vorsieht.

Unzutreffend daher: Schink, Auswirkungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sowie des Gesetzesentwurfes zur Änderung des Landesabfallgesetzes NW auf Abfallwirtschaftssatzungen, GemHH 1994, 241 ff. (244); derselbe, Öffentliche und private Entsorgung, NVwZ 1997, 435 ff. (437); derselbe, Erwartungen an die Abfallwirtschaftspolitik der Landesregierung und die Novelle des Landesabfallgesetzes, StGR 1996, 102 ff. (106).

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen abweichend von § 5 Abs. 2 verpflichtet, diese den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Für häuslichen Abfall besteht somit - wie im Ergebnis auch schon nach bisherigem Recht - keine Überlassungspflicht, wenn kumulativ zwei Voraussetzungen gegeben sind: Der Abfallerzeuger (oder Besitzer) muß in der Lage sein, die Abfälle zu verwerten - und zwar ordnungsgemäß und schadlos im Sinne des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG - und er muß hierzu auch willens sein. Die gesetzliche Wortfolge "oder diese nicht beabsichtigen" ist also nicht etwa dahin zu verstehen, daß z.B. die (bloß) beabsichtigte Selbstkompostierung bereits die Überlassungspflicht entfallen ließe. Durch diese Formulierung wird vielmehr lediglich zum Ausdruck gebracht, daß die privaten Haushaltungen, sofern sie zu einer Verwertung in der Lage sind, hierzu entgegen § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG jedenfalls nicht verpflichtet sind.

So zutreffend: Queitsch, Abfallbegriff und Abfallüberlassungspflicht, StRG 1996, 330 ff. (334); Kirchhoff a.a.O. S. 40; mißverständlich demgegenüber: Schink jeweils a.a.O.

Der Gesetzgeber hat eine klarstellende - vom Wortlaut des Regierungsentwurfes (dort § 9) abweichende - Regelung ersichtlich deshalb für geboten erachtet, weil die dem Abfallbesitzer damit - ausdrücklich auch mit Blick auf eine Eigenkompostierung - eingeräumte Entscheidungsfreiheit die gesetzgeberische Grundkonzeption durchbricht, wonach die Grundpflichten zur Verwertung nicht vermiedener Rückstände nach dem Verursacherprinzip dem Erzeuger oder Besitzer zugeordnet werden.

Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Drucksache 12/5672 S.32 und den Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (17. Ausschuß), Drucksache 12/7284 S. 17.

Bei der bislang unterstellten Sachverhaltskonstellation (ord- nungsgemäße und schadlose Verwertung aller auf dem Grundstück anfallenden organischen Abfälle) sind die beiden bundesgesetzlichen Voraussetzungen, nach denen eine Überlassung nicht erforderlich ist, erfüllt. Besteht aber für den Kläger unter diesen Umständen keine Überlassungspflicht, so unterliegt er hinsichtlich der braunen Abfalltonne auch keinem Benutzungszwang und dementsprechend auch keinem Anschlußzwang. Es widerspräche allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen (Art. 2 Abs. 1; Art. 20 Abs. 3 GG), den Bürger zu zwingen, ein bestimmtes Abfallgefäß entgegenzunehmen (Anschlußzwang) und für eine Entleerung durch einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereit zu stellen (Benutzungszwang), obwohl feststeht, daß er dieses Gefäß nicht zu benutzen braucht und auch nicht benutzen will. Soweit die Regelungen in der AES mit § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht vereinbar sind, sind sie daher wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig.

II. Der Kläger unterliegt auch dann keinem Anschluß- und Benutzungszwang hinsichtlich der braunen Abfalltonne, wenn man - alternativ - davon ausgeht, daß er zwar die übrigen, nicht aber die auf seinem Grundstück anfallenden "problematischen" Bioabfälle durch Kompostierung ordnungsgemäß und schadlos verwerten kann.

Bei dieser Sachverhaltsvariante besteht für den Kläger allerdings hinsichtlich der Restbioabfälle gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG eine Überlassungspflicht. Der vom Ortsgesetzgeber - gestützt auf die Ermächtigungsgrundlage in § 9 Abs. 1 Sätze 3 und 4 des Landesabfallgesetzes (LAbfG) in der z. Zt. (noch) geltenden Fassung - u.a. insoweit angeordnete Anschluß- und Benutzungszwang (§ 7 Abs. 1 und 2 AES) steht daher speziell unter diesem Gesichtspunkt durchaus mit den bundesrechtlichen Vorgaben in Einklang.

Die streitige Verfügung ist jedoch deshalb rechtswidrig, weil die Satzungsregelungen, wonach die Überlassung dieser Abfälle (nur) über die braune Tonne abzuwickeln ist ( § 3 Abs. 1 Sätze 1 bis 3, § 3 Abs. 4 i.V.m. Anlage 2 sowie §§ 9 Abs. 1 Satz 2, 11 Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 AES), rechtswidrig und unwirksam sind. Die Organisation der Abfallentsorgung, wie sie die Stadt S. vorgenommen hat, ist insoweit mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

Grundsätzlich fällt die Entscheidung über die Art und Weise, in der die Abfallbeseitigung organisiert werden soll, in das (weite) Organisationsermessen der jeweiligen Gemeinde. Dazu gehört auch die Entscheidung, welche Abfallfraktionen für eine getrennte Entsorgung zu bilden sind und wie diese eingesammelt und verwertet werden. Dieses Organisationsermessen besteht indes nicht uneingeschränkt, sondern findet seine Grenzen in den gesetzlichen Vorgaben, insbesondere in dem gesetzlichen Einrichtungszweck und dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Vgl. die Urteile des Senats vom 8.Sep-tember 1987 - 22 A 2281/85 -, NVwZ 1988, 561f. und vom 28. November 1994 - 22 A 3036/93 -, NWVBl. 1995, 308f.

Die Bildung der Fraktion der kompostierbaren Abfälle unter Einschluß der "problematischen", d.h. schwer kompostierbaren Bioabfälle, wie sie die Satzung der Stadt S. vornimmt, verstößt gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Denn sie zwingt eine große und typische Gruppe der Anschlußverpflichteten ohne sachlich rechtfertigenden Grund dazu, eine braune Tonne aufzustellen und zu benutzen, obwohl bei ihnen regelmäßig wegen Eigenkompostierung von den für die braune Tonne vorgesehenen Abfällen nur minimale Mengen anfallen. Diejenigen, die bis auf die Fleisch- und Fischabfälle, die zwar kompostierbar sind, doch in der Regel wegen der damit verbundenen Schwierigkeiten nicht kompostiert werden, wegen Selbstkompostierung ansonsten keinerlei Bioabfall haben, müssen sich allein wegen der von der Satzung vorgenommenen Einbeziehung dieser "Problemabfälle" in die der braunen Tonne zugewiesenen Stoffe an das System der Biotonne anschließen. Dies mißachtet die tatsächlichen Gegebenheiten beim Abfallverhalten derjenigen, die entsprechend den Vorgaben der §§ 5 Abs. 2 Satz 2, 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG individuelle Verwertung durch Kompostierung vornehmen, und belastet sie unverhältnismäßig. Denn durch eine Organisation, die die typischen Gegebenheiten bei den Selbstkompostierern respektiert und für den verbleibenden, der Ablieferungspflicht weiterhin unterfallenden, verschwindend kleinen Teil der Bioabfälle eine anderweitige Entsorgung vorsieht, kann der Anschluß dieser Grundstücke an das System der braunen Tonne ohne weiteres vermieden werden. Insoweit bietet sich etwa - zumindest für die Selbstkompostierer - die Einbeziehung der schwer kompostierbaren Bioabfälle in den über die graue Tonne zu entsorgenden Restmüll an, wie es in vielen Gemeinden rechtlich bedenkenfrei geschieht; in Betracht kommt ferner eine gesonderte Erfassung dieser Abfälle, sei es durch besondere Abfalltüten

vgl. zu einer derartigen Regelung: VGH Mannheim, Urteil vom 18. März 1997 - 10 S 2333/96 -, NVwZ 1997, 1025ff. (1026f.).

oder zentral bereitgestellte Container.

Unabhängig davon sind die zuvor im einzelnen benannten Regelungen der Satzung, die wegen der schwer kompostierbaren Bioabfälle auch diejenigen, die im übrigen kompostieren können und wollen, zum Anschluß an die braune Tonne zwingen, auch deshalb unwirksam, weil sie mit bundesrechtlichen Vorgaben nicht im Einklang stehen.

Aus dem Rechtsstaatsprinzip und der bundesstaatlichen Kompetenzordnung folgt, daß ein Satzungsgeber keine Regelungen mit Lenkungswirkung treffen darf, die der Konzeption eines Bundesgesetzes zuwiderlaufen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1876/91 u.a. -, DVBl. 1998, 702ff. und Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991 und 2004/95-, DVBl. 1998, 705 ff.

Dies ist nicht nur der Fall, wenn der Satzungsgeber Regelungen trifft, deren Inhalt unmittelbar im Widerspruch zum Inhalt bundesrechtlicher Normen steht, sondern auch dann, wenn mit den ortsrechtlichen Regelungen eine Lenkungswirkung bewirkt oder bezweckt wird, die mit den bundesrechtlich verfolgten Zwecken kollidiert. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in den genannten Entscheidungen gerade für den Bereich der Abfallwirtschaft klargestellt.

Ein solcher Zielsetzungskonflikt besteht hier zwischen den Verwertungsvorgaben, die das KrW-/AbfG für die häuslichen kompostierbaren Abfälle macht, und der Organisation des Systems der braunen Tonne, wie sie die Gemeinde S. vorgenommen hat.

Nach den bundesrechtlichen Vorgaben sind nicht vermeidbare Abfälle, zu denen auch die kompostierbaren Stoffe gehören, die in den Haushalten anfallen, stofflich oder energetisch zu verwerten (§ 4 Abs. 1 KrW-/AbfG). Dabei geht die gesetzgeberische Grundkonzeption - wie oben unter Hinweis auf die Materialien zum KrW-/AbfG näher ausgeführt - dahin, daß die Verwertung nicht vermiedener Rückstände nach dem Verursacherprinzip von den Erzeugern oder Besitzern vorgenommen werden soll. Hinsichtlich der häuslichen kompostierbaren Abfälle wird diese Grundkonzeption durch die zuvor bereits erläuterte Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW- /AbfG nicht tangiert. Diese Vorschrift stellt die Haushalte lediglich von der Pflicht zur Selbstverwertung nach § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG frei, läßt aber den Vorrang der Selbstverwertung unberührt. Soweit die Bestimmung eine Überlassungspflicht anordnet, ist diese der Selbstverwertung der Haushalte rechtlich nachgeordnet, denn sie setzt eben nur ein, wenn nicht selbst verwertet wird. Die Materialien zum KrW-/AbfG bestätigen diesen Vorrang der Selbstverwertung. Danach will der Bundesgesetzgeber nämlich im Rahmen der Verwertung von Sekundärrohstoffen die Kreislaufwirtschaft insbesondere dadurch fördern, daß er die Überlassungspflichten auf den Bereich der notwendigen Daseinsvorsorge beschränkt und Motivationsanreize sowie Freiräume für Eigeninitiativen schafft.

Vgl. den bereits näher benannten Bericht des 17. Ausschusses a.a.O.

Im übrigen erklärt sich die Gemeinde S. verbal im gleichen Sinne, indem sie in § 7 Abs.2 Satz 3 AES bestimmt, daß "Eigenkompostierung ... im Interesse der Abfallvermeidung ausdrücklich erwünscht" sei.

Die für die braune Tonne getroffene satzungsmäßige Organisationsform trägt jedoch nicht dazu bei, diesen Wunsch zu verwirklichen, sondern ist geeignet, das Gegenteil zu befördern und damit auch die bundesrechtlichen Zielfestlegungen des Abfallrechts zu unterlaufen.

Wird den privaten Haushalten, die bis auf die oben bezeichneten problematisch zu kompostierenden Bioabfälle alles Kompostierbare selbst verwerten, für die Aufnahme verschwindend kleiner Mengen von Restbioabfällen eine Biotonne aufgezwungen, deren Größe (hier: 120 l-Mindestbehältervolumen; §§ 11 Abs. 2c, 12 Abs. 1 und Abs. 7 Satz 3 AES) zu dem dadurch verursachten Bedarf völlig außer Verhältnis steht, ist dies geeignet, die Haushalte zu veranlassen, diese Tonne auch für die ohne weiteres selbstkompostierbaren Abfälle zu benutzen. Die Appellwirkung der nahezu leeren Tonne, die dahin geht, sie tunlichst für alle Bioabfälle zu benutzen, wird in einer solchen Konstellation regelmäßig durch normale menschliche Verhaltensweisen verstärkt werden. Zur Unbedachtheit gegenüber dem "Werbeeffekt" der leeren Tonne tritt hinzu, daß der Arbeits- und Kostenaufwand, der mit einer ordnungsgemäßen Kompostierung für die Haushalte verbunden ist, Anlaß gegen kann, statt des Kompostes die Biotonne zu benutzen, "denn sie ist nun einmal da und auch leer - und schließlich haben wir dafür ja auch unsere Gebühren bezahlt!". Aufgrund dieser Auswirkungen werden - entgegen den bundesgesetzlichen Zielvorgaben - Motivation und Eigeninitiative zur Abfallverwertung nicht nur nicht gefördert, sondern im Gegenteil unterdrückt. Da dies die Zielvorgaben des Bundesrechts objektiv in Frage stellt und die Regelungen bereits deshalb mit Bundesrecht nicht vereinbar sind, brauchte der Senat nicht zu prüfen, ob ein solcher Effekt vom Satzungsgeber darüber hinaus subjektiv beabsichtigt war, d.h., ob der Satzungsgeber - etwa im Hinblick auf seine Bindungen an einen industriellen Kompostierer, auf die der Beklagte hingewiesen hat - entgegen § 7 Abs. 2 Satz 3 AES auch bewirken wollte, daß die kompostierbaren Abfälle, statt auf den Grundstücken verwertet zu werden, ihm überlassen würden.

Der Senat hat schließlich keinen Anlaß, in diesem nur den Anschluß- und Benutzungszwang betreffenden Verfahren auf die von den Parteien umfangreich problematisierten gebührenrechtlichen Fragen einzugehen.

Vgl. zur Unzulässigkeit einer Einheitsgebühr jedoch: OVG NW, Urteil vom 17. März 1998 - 9 A 1430/96 -, StGR 1998, 121ff. (123) und Urteil vom 17. März 1998 - 9 A 3871/96 - zur Veröffentlichung bestimmt sowie das Urteil des Senats vom 27. Februar 1997 - 22 A 1135/94 -, NWVBl. 1998, 72 f.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.