Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 670/97

Tatbestand

Der 1929 geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger und von Beruf Facharzt der Chirurgie. Seit 1989 ist er Honorarkonsul, seit Juni 1998 Honorar-Generalkonsul der Islamischen Bundesrepublik Komoren mit Sitz in .

Mit Urkunde vom 1. März 1986 verlieh der seinerzeitige (zwischenzeitlich verstorbene) Präsident der Republik, , dem Kläger den Titel "PROFESSEUR HONORIS CAUSA DES COMORES", und zwar nach dem Wortlaut der Verleihungsurkunde "pour ses activités scientifiques, son engagement humanitaire et social, ses importants travaux en chirurgie, et l'intérêt q'il a manifesté au développement du Service de Santé DES Comores".

Der Kläger bat daraufhin mit Schreiben an das Bundespräsidialamt vom 17. April 1986 um Anerkennung des Titels und Genehmigung seiner Führung in der Bundesrepublik Deutschland. Das Bundespräsidialamt teilte dem Kläger mit, daß keine Informationen über die Verleihungspraxis der Islamischen Bundesrepublik der Komoren vorlägen und die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen noch einige Zeit benötige.

Im Zuge der Nachforschungen des Bundespräsidialamts, die sich bis 1993 hinzogen, teilte das Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder auf Anfrage der Beklagten unter dem 23. Juni 1986 mit, daß es auf den Komoren keine Hochschulen gebe und demzufolge der Titel nicht von einer Institution des Hochschulbereichs verliehen worden sei. Auf Anfrage des Auswärtigen Amtes berichtete die Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Antananarivo auf Madagaskar unter dem 18. Juli 1986, daß die Ordenspraxis der Komoren, da bisher nicht relevant, nicht systematisch untersucht worden sei; es gehöre aber zum Stil des Präsidenten, "Ehrungen und Beschenkungen in sehr souveräner Weise oft spontan und phantasievoll" vorzunehmen. Im übrigen seien noch Ermittlungen erforderlich. Ferner wurde die Vermutung geäußert, der Kläger könne von einem hochrangigen französischen Berater des komorischen Präsidenten im Rahmen eines Freundschaftsdienstes zur Ehrung vorgeschlagen worden sein. Auch im weiteren Verlauf des Verfahrens äußerte das Auswärtige Amt wiederholt Zweifel an der Seriosität der Ehrung.

Die Bundesärztekammer erklärte in einem Schreiben vom 2. September 1986, daß der dem Kläger verliehene Titel weder als eine Dienst- oder Amtsbezeichnung noch als akademischer Grad zu verstehen sei, sondern einen Ehrentitel darstelle. Der Begriff "le professeur" habe auf den Komoren offensichtlich eine andere Bedeutung als in der Bundesrepublik Deutschland. Er werde dort entweder als Ehrendoktortitel oder als schlichte Berufsbezeichnung verwandt, so daß unter Umständen bei einer Führung dieses Titels in Deutschland ein klarstellender Zusatz erforderlich sei.

Das Auswärtige Amt teilte unter dem 6. November 1986 mit, daß der verliehene Titel nicht bekannt sei und im Bildungssystem der Komoren keine Grundlage habe; es gebe dort keine Richtlinien oder Verordnungen über die Verleihung von akademischen Graden ehrenhalber. Weder dem Erziehungsminister noch dem Protokollchef der Komoren seien Anlaß und Motiv der vorgenommenen Ehrung des Klägers bekannt. Es sei davon auszugehen, daß der Staatspräsident diese Auszeichnung "ex plenitude potestatis" geschaffen und vorgenommen habe. Auch bestehe die Gefahr einer Irreführung, falls der Titel in Deutschland geführt werde.

Im Februar 1987 äußerte sich das Auswärtige Amt dahin, daß außenpolitische Bedenken gegen eine Erteilung der Genehmigung nicht bestünden. Man vermute, daß die Titelverleihung Teil der Außenpolitik des Staates sei. Es habe nicht geklärt werden können, ob dort eine Titelverleihung gegen Bezahlung erfolge. Daraufhin regte das Bundesinnenministerium an, vor einer Entscheidung über die Genehmigung zu klären, ob die Titelverleihung gegen Bezahlung erfolgt sei. Das Bundespräsidialamt forderte den Kläger deshalb auf, zur Klärung dieser Fragen die Umstände, die zur Titelverleihung geführt hätten, näher darzulegen. Der Kläger erläuterte unter dem 21. März 1987, mit der Titelverleihung an ihn, die wohl einmalig erfolgt sei, habe der Präsident seine Anerkennung für seine Arbeit beim Aufbau des Gesundheitswesens auf den Komoren - insbesondere der Unfallrettung - sowie für sein soziales Engagement und die Vermittlung von materieller und finanzieller Unterstützung für das Gesundheitswesen zum Ausdruck bringen wollen.

Die Deutsche Botschaft in Antananarivo, die vom Auswärtigen Amt um Verifizierung der vom Kläger angegebenen Verdienste gebeten worden war, teilte am 18. Januar 1991 mit, es sei nicht möglich gewesen, in Gesprächen mit komorischen Regierungsvertretern konkrete Hinweise auf die Motive der Titelverleihung festzustellen. Es werde angeregt, den Kläger um nachprüfbare Angaben zu seinen Leistungen zu bitten. Die Angabe von Referenzpersonen sei hilfreich. Der daraufhin vom Kläger benannte Kabinettsdirektor des vormaligen Präsidenten, , der sich als einzige Referenzperson äußerte, erklärte unter dem 16. November 1991 gegenüber der deutschen Botschaft in Antananarivo: Er habe den Kläger 1979 mit dem damaligen Präsidenten der Komoren in Cagnes-sur- mer bekanntgemacht. Dabei habe der Kläger von seinen Aktivitäten berichtet und der Präsident habe ihn auf die Komoren eingeladen, damit er sich das dortige Gesundheitswesen ansehe. Der Kläger sei in den Jahren 1980, 1983 und 1986 auf die Komoren gereist, wo er vom Präsidenten mit den Hauptverantwortlichen des Gesundheitswesens und des Sozialdienstes zusammengebracht worden sei. Anläßlich dieser Besuche habe der Kläger Arbeitssitzungen mit komorischen Chirurgen abgehalten, fachliche Erkundigungen eingezogen und vereinzelt Operationen im Krankenhaus in durchgeführt. Daher habe ihm der Präsident 1986 den Titel verliehen. Später habe der Kläger von Deutschland aus Hilfslieferungen mit Medikamenten und Ausrüstungsgegenständen auf die Komoren gesandt. Deshalb habe der Präsident entschieden, den Kläger 1989 zum Honorarkonsul zu ernennen. Seitdem habe der Kläger weiterhin Medikamente in das Land geschickt, Reisen dorthin unternommen und eine Gesellschaft zur Unterstützung ehrenamtlicher Helfer gegründet.

Auf nochmalige Anfrage teilte die Deutschen Botschaft in Antananarivo mit Schreiben vom 4. Juni 1992 mit, sie habe anläßlich einer erneuten Kontaktaufnahme mit dem komorischen Außenministerium - wie schon früher - erfahren, daß Präsident Titel willkürlich verliehen habe. Diese Vorgehensweise sei von seinen Nachfolgern nicht fortgesetzt worden. Es würden auch an Ausländer nur noch Orden verliehen. Auch sei es seltsam, daß jemand den Titel eines komorischen Professors honoris causa führen würde, da es auf den Komoren keine Universität oder eine ähnliche akademische Einrichtung gebe. Zu den Ausführungen von Herrn könne die Botschaft eine wertende Stellungnahme nicht abgeben, da dessen Verdienste um die Komoren nicht mehr nachprüfbar seien; sie zweifele jedoch andererseits nicht am Inhalt des Schreibens. Im Begleitschreiben des Auswärtigen Amtes vom 17. Juni 1992 wird unterstrichen, daß es auf den Komoren seinerzeit eine rechtliche Grundlage für die Verleihung des Titels eines Honorarprofessors nicht gegeben habe. Eine solche rechtliche Basis sei auch heute nicht vorhanden.

Mit abschließendem Bescheid vom 6. Januar 1993 teilte das Bundespräsidialamt - Ordenskanzlei - dem Kläger mit, eine Genehmigung zur Annahme bzw. Führung des Titels "Professeur honoris causa des Comores" in der Bundesrepublik Deutschland komme nach dem vorliegenden Sachverhalt nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen nach § 5 Ordensgesetz nicht hätten festgestellt werden können. Es stehe unzweifelhaft fest, daß es auf den Komoren seinerzeit eine rechtliche Grundlage für die Verleihung nicht gegeben habe. Die Verleihungspraxis des damaligen Präsidenten sei willkürlich gewesen und von den Nachfolgern des Präsidenten nicht fortgesetzt worden.

Das Auswärtige Amt übersandte dem Bundespräsidialamt mit Schreiben vom 7. Januar 1993 eine Bescheinigung der komorischen Botschaft in Paris vom 22. Oktober 1992 über die Verleihung des Titels. Aus seiner Sicht könne diese Bescheinigung als Bestätigung der Gültigkeit der Ehrentitelverleihung angesehen werden.

Nachdem der Kläger mit Schreiben vom 5. Februar 1993 um eine "sachdienliche Überprüfung" der Angelegenheit gebeten hatte, teilte das Bundespräsidialamt mit Schreiben vom 3. Mai 1993 mit, daß auch die erneut eingeholten Stellungnahmen nicht zu einer Änderung der bereits im Schreiben vom 6. Januar 1993 dargelegten Argumente führen könnten. Da es sich bei der verliehenen Bezeichnung nicht um einen Ehrentitel im Sinne des § 5 Ordensgesetz handele, komme eine Genehmigung nicht in Betracht.

Der Kläger hat am 30. September 1993 Klage erhoben und geltend gemacht, der ihm verliehene Titel sei ein Ehrentitel i.S. des § 5 Ordensgesetz für seine Verdienste um die Komoren und nicht als akademische Auszeichnung verliehen worden. Die Entscheidung des Bundespräsidenten dürfe nicht willkürlich ergehen, da das Rechtsstaatsprinzip auch insoweit Anwendung finde. Das Bundespräsidialamt habe aber den ihm zustehenden Prüfungsrahmen überschritten. Es stehe dem Bundespräsidialamt nicht zu, seine Verdienste zu bewerten und zu verifizieren. Die Entscheidung des Verleihenden müsse akzeptiert werden, die Verdienste dürften nicht etwa darauf überprüft werden, ob sie auch in der Bundesrepublik eine Verleihung rechtfertigten. Als Prüfungsmaßstab bleibe dem Bundespräsidenten allein ein ordre public eigener Art im Sinne einer Prüfung, ob die Art der Verdienste deutschen Richtlinien und verfassungsrechtlichen Grundsätzen widerspreche. Davon abgesehen habe er - der Kläger - seine Verdienste um die Komoren hinreichend dargelegt. Eigentlicher Grund für die Versagung der Genehmigung sei die Vermutung des Auswärtigen Amtes gewesen, er habe den Titel gegen Bezahlung erhalten. Gegen die Käuflichkeit spreche aber, daß auch die Nachfolger des ehemaligen Präsidenten, mit denen er noch heute verkehre, nie Einwände gegen die Titelverleihung erhoben hätten und die seinerzeit bestehende Verleihungspraxis fortsetzten. Die Annahme der Beklagten, daß die Verleihungspraxis des damaligen Präsidenten der Komoren willkürlich gewesen sei, sei unzutreffend. Entgegen der Behauptung der Beklagten setze der derzeitige Präsident der Komoren die Verleihungspraxis seines Vorgängers fort. Die Tatsache, daß er - der Kläger - auch heute mit den staatlichen Stellen der Komoren und dem dortigen Präsidentenamt ohne Probleme verkehre, dokumentiere, daß der derzeitige Präsident die ihm verliehene Bezeichnung weiterhin für wirksam erachte. Die neue Regierung der Komoren habe die Verleihung im übrigen nochmals bestätigt, da ihr seine Probleme, eine Genehmigung zur Titelführung zu erhalten, nicht verborgen geblieben seien. Der Kläger hat dazu ein Schreiben des Botschafters der Komoren in Paris vom 20. Mai 1996 vorgelegt.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide des Bundespräsidialamtes (Ordenskanzlei) vom 6. Januar 1993 und 3. Mai 1993 zu verpflichten, über seinen Antrag auf Gestattung der Annahme und Führung des Titels eines "Professeur honoris causa des Comores" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Ansicht bekräftigt, daß die Verleihung des Titels willkürlich erfolgt sei. Es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, daß diese Verleihungspraxis vom Nachfolger des damaligen Präsidenten der Komoren fortgesetzt worden sei. Lediglich die Tatsache der Verleihung sei bestätigt worden. Es sei gängige Staatspraxis, in den Fällen willkürlich verliehener Ehrungen keine Genehmigung zu erteilen. Zudem habe der Kläger nicht ausreichend nachgewiesen, daß es sich um einen Ehrentitel handele. Es sei zweifelhaft, ob die Verleihung ausschließlich zum Zwecke der Ehrung vorgenommen worden sei und nicht - zumindest auch - zum Zwecke der Bereicherung des Verleihers. Schließlich würde der Titel den unzutreffenden Eindruck eines akademischen Grades erwecken.

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Hiergegen richtet sich die (rechtzeitige) Berufung, mit der der Kläger geltend macht: Bei dem in Rede stehenden Titel handele es sich sehr wohl um einen Ehrentitel im Sinne des § 5 Ordensgesetz. Der Titel sei ihm ausschließlich als Ehrung für seine Verdienste um die Komoren verliehen worden. Durch den Zusatz "honoris causa" trete dieser Charakter mit hinreichender Eindeutigkeit nach außen in Erscheinung. Bei seinen Verdiensten um die Komoren handele es sich durchweg um solche auf medizinischem Gebiet, und zwar durch unmittelbaren persönlichen Einsatz als Arzt und durch die Vermittlung von Hilfslieferungen mit Ausrüstungsgütern und Medikamenten für die Krankenhäuser der Komoren. Derartige ehrenamtliche Hilfsleistungen seien von ihm auch nach der Titelverleihung unternommen worden. Dabei werde er zwischenzeitlich durch die deutsch-komorische Gesellschaft unterstützt, die er ins Leben gerufen habe. Die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung über die Genehmigung zu beachten, daß er bereits von einem auswärtigen Souverän des Titels für würdig gehalten worden sei. Deshalb dürften die Verleihungsgründe nicht überprüft werden, denn dies würde mit der Souveränität des ausländischen Staatsoberhauptes kollidieren. Es verbiete sich auch zu überprüfen, ob die Verdienste tatsächlich vorlägen - was hier unzweifelhaft der Fall sei - oder ob sie ausreichten, um die Auszeichnung zu rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend zu dem Schluß gelangt, daß die Titelverleihung willkürlich sei. Zwar sei richtig, daß der Titel "Professeur honoris causa des Comores" seit 1986 weder von dem damaligen Präsidenten noch von seinen Nachfolgern ein weiteres Mal vergeben worden sei. Darin zeige sich jedoch nur, daß es derzeit keine andere in- oder ausländische Person gebe, die sich im gleichen Maße um die Republik der Komoren verdient mache oder verdient gemacht habe. Ferner stütze sich die Annahme der nicht rechtsstaatlichen Titelverleihung allein auf eine Bemerkung in dem Bericht der Deutschen Botschaft an das Auswärtige Amt vom 18. Juli 1986, wonach die Praxis des ehemaligen Präsidenten der komorischen Republik, Ehrungen vorzunehmen, "souverän, spontan und phantasievoll" gewesen sein soll. Die anderen positiven Bewertungen zu diesem Vorgang hätten keine Berücksichtigung gefunden.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und ergänzt: Es werde erneut bestritten, daß es sich um einen genehmigungsfähigen Ehrentitel im Sinne des Ordensgesetzes handele. Vielmehr sei davon auszugehen, daß es sich um eine nicht genehmigungsfähige Auszeichnung handele, die nur den Anschein erwecke, ein ausländischer Ehrentitel zu sein, und deshalb im Inland nicht geführt werden dürfe. Bei der Beurteilung dieser Frage sei ein besonders strenger Maßstab anzulegen, da der vorliegende Titel den Anschein erwecken könnte, daß es sich um einen akademischen Grad handele. Im übrigen sei für die Ablehnung entscheidend gewesen, daß nach den zur Verfügung stehenden Erkenntnissen die Verleihungspraxis der Republik Komoren mit hiesigen Verfassungswerten und Rechtsprinzipien, insbesondere dem Willkürverbot, nicht vereinbar sei. Die Verleihung stelle sich als ein völlig singuläres und damit willkürliches, auf die Person des Klägers abzielendes Verhalten des ausländischen Staates dar. Sie entspreche keiner verfestigten Praxis, sondern rühre her aus eigener, unbeschränkter und willkürlicher Machtvollkommenheit des ausländischen Entscheidungsträgers. Hierfür sei die Tatsache, daß der Titel in den letzten zehn Jahren nur ein einziges Mal vergeben worden sei, ein deutliches Indiz. Es lägen keinerlei Anhaltspunkte vor, daß der damalige Präsident oder sein Nachfolger daran gedacht hätten, den Titel zu institutionalisieren, so daß er eine weitere Auszeichnung neben den Orden darstellen würde. Vielmehr seien nach 1986 nur noch Orden verliehen worden. Es widerspreche jeder Lebenserfahrung, wenn der Kläger behaupte, daß er deswegen der einzige Titelträger sei, weil es bisher keine andere Person gebe, die sich in gleichem Maße um die Republik der Komoren verdient gemacht habe. Ob es Personen mit vergleichbaren Verdiensten gebe, ließe sich nur beurteilen, wenn bekannt wäre, nach welchen Kriterien und für welche Verdienste der spezielle Ehrentitel generell verliehen werde. Alle Versuche, hierzu nähere Auskunft zu erhalten, seien ohne Erfolg geblieben. Bei der ersten Anfrage bei der Botschaft der islamischen Republik der Komoren in Paris im Jahre 1986 habe sich ergeben, daß der Titel dort nicht einmal bekannt gewesen sei. Bemerkenswert erscheine auch, daß der Titel keinerlei Bezug zum Bildungswesen der Komoren habe. Entgegen der Auffassung des Klägers sei es auch einem Kleinstaat wie den Komoren möglich, aufzuzeigen, daß seine Verleihungspraxis einem Mindestmaß an rechtsstaatlichen Grundsätzen entspreche. Dazu gehöre es, daß die den Ehrentitel konstituierenden Merkmale entweder allgemein bekannt gemacht würden oder jedermann die Möglichkeit habe, sich über sie zu informieren. Der Beklagten sei es nicht verwehrt, die Verleihungspraxis eines ausländischen Staates allgemein oder im Hinblick auf die konkrete Auszeichnung u.a. daraufhin zu überprüfen, ob sie ein Mindestmaß an Übereinstimmung mit hiesigen Verfassungswerten aufweise.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung hat Erfolg.

Die Klage ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß für das Klagebegehren der Verwaltungsrechtsweg offensteht. Die vom Kläger erstrebte Genehmigung zur Annahme und zur Führung eines ihm von einem ausländischen Staatsoberhaupt verliehenen Titels beurteilt sich nach § 5 Abs. 1 des Gesetzes über Titel, Orden und Ehrenzeichen - OrdenG - vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 844, zuletzt geändert durch den Einigungsvertrag vom 31. August 1990, BGBl. II S. 889, 910). Diese Genehmigung ist kein außerrechtlicher - nicht justiziabler - Gunsterweis.

So noch die ältere Auffassung in Geeb/Kirchner/Thiemann, Deutsche Orden und Ehrenzeichen, 2. Aufl. 1970, S. 76.

Auch der neueren Auffassung, daß ein Recht, in das eingegriffen werden könnte, erst mit der Genehmigung entstehe,

in diesem Sinne: Kirchner/Thiemann/Laitenberger, Deutsche Orden und Ehrenzeichen, 5. Aufl. 1997, § 5 Rn. 5,

ist nicht zuzustimmen. Die Genehmigungspflicht ist als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu begreifen, das die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG einschränkt. Diesem Grundrecht kommt im Hinblick auf nicht im Grundgesetz speziell thematisierte Freiheiten die Funktion der Lückenfüllung zu. So gesehen ist die Entgegennahme eines Ehrentitels Betätigung der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Handlungsfreiheit. Dies gilt um so mehr, als dem durch Art. 2 Abs. 1 GG vermittelten Persönlichkeitsschutz auch die Individualisierungsmittel unterfallen, d.h. alle Kennzeichen, die Identität und Qualität eines bestimmten Menschen nachweisen.

Vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz (Stand: November 1997), Art. 2 Abs. 1 Rn. 42.

Zu den Individualisierungsmitteln zählen Titel und andere Auszeichnungen, so daß die Freiheit zur Annahme und Führung solcher Auszeichnungen vom grundrechtlichen Schutz umfaßt ist. Einer Einräumung (erst) im Wege staatlicher Genehmigung sind dahingehende Berechtigungen weder fähig noch bedürftig. Im übrigen ließe sich mit der oben dargelegten gegenteiligen Auffassung nicht begründen, daß ein ablehnender Bescheid der gerichtlichen Überprüfung entzogen ist.

Die gerichtliche Kontrolle staatlicher Akte, die Rechte aus Art. 2 Abs. 1 GG betreffen, wird durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet. Vor diesem Hintergrund ist die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges in § 4 Satz 2 OrdenG verfassungskonform als Klarstellung zu deuten und auf die Verfolgung vermeintlicher Ansprüche auf Erteilung einer Genehmigung nach § 5 OrdenG entsprechend anzuwenden.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Juni 1997 - 1 WB 6.97 -, Buchholz 236.1 § 59 SG Nr. 6 zur Verfolgung eines Anspruchs auf Verleihung eines Ehrenzeichens.

Die Klage ist begründet. Die Ablehnung der Genehmigung durch Bescheide der Ordenskanzlei des Bundespräsidialamts vom 6. Januar und 3. Mai 1993 ist ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig, so daß dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Neubescheidung zusteht (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die in Rede stehende Bezeichnung ist als Ehrentitel im Sinne der §§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 1 OrdenG anzusehen. Nach übereinstimmender Auffassung der Parteien, gegen die keine Bedenken ersichtlich sind, handelt es sich bei ihr nicht um eine Amts-, Dienst- oder Berufsbezeichnung und auch nicht um einen akademischen Grad. Kennzeichnendes Merkmal eines (Ehren-)Titels im Sinne des Ordensgesetzes ist, daß er von einer staatlichen Stelle ausschließlich oder jedenfalls in erster Linie zum Zweck einer Ehrung verliehen wird und daß dieser ehrende Charakter klar nach außen in Erscheinung tritt.

Kirchner/Thiemann/Laitenberger, a.a.O. § 2 Rn. 2.

Maßgeblich abzustellen ist somit auf die erkennbare Form der Ehrung und die für sie ursächliche Motivation der Titelverleihung durch das verleihende Staatsoberhaupt. Diese Maßstäbe lassen hier nach dem Wortlaut des Titels ("honoris causa") und der urkundlich beigefügten Begründung keinen Zweifel daran, daß Zweck und Anlaß der Titelverleihung die ehrenvolle öffentliche Anerkennung von Verdiensten war, die sich der Kläger um das Gesundheitswesen der Komoren erworben hatte. Dies bestätigen die Stellungnahme des ehemaligen Kabinettsdirektors vom 16. November 1991 und der Umstand, daß die nachfolgende Regierung der Komoren bis heute unbeirrt an der Gültigkeit der Verleihung festhält.

Für die Annahme, der Titel stelle eine Scheinauszeichnung mit nicht seriösem Hintergrund dar, hat sich bislang kein greifbarer Anhalt ergeben. Bloße Vermutungen der Beklagten, die sich trotz verschiedener Ermittlungsversuche nicht erhärtet haben, reichen aber nicht aus, um den Ehrencharakter einer Bezeichnung durchgreifend in Frage stellen, wenn dieser in der Bezeichnung und in der Verleihungsurkunde selbst deutlich zum Ausdruck gelangt und wenn die angegebenen Verdienste nach allen vorliegenden Erkenntnissen - wie hier - tatsächlich erbracht wurden und der Verleihung zugrunde lagen.

Dem Charakter als Ehrentitel steht schließlich nicht entgegen, daß im Falle des Klägers ein institutioneller Rahmen (z.B. aufgrund von Statuten, Verordnungen oder Richtlinien) für die Verleihung fehlt und der Titel in diesem Sinne "willkürlich" vergeben worden ist. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten, die in den angefochtenen Bescheiden ganz im Vordergrund der Begründung steht und auch im Schrifttum vertreten wird,

vgl. Kirchner/Thiemann/Laitenberger, a.a.O. § 5 Rn. 11,

ist nicht überzeugend. Sie beruht auf einer Vermengung von Motivation und Ernsthaftigkeit der Verleihung - die hier keinen greifbaren Zweifeln begegnen - mit den Gründen für ihre Anerkennung innerhalb von Staaten, die an derartige Ehrungen gehobene rechtsstaatliche Anforderungen stellen. Die mangelnde Institutionalisierung mag im Einzelfall einen Fingerzeig auf einen nicht seriösen Verleihungshintergrund geben oder eine tragfähige Erwägung für die Ablehnung im Rahmen des Genehmigungsermessens darstellen; eine im Titel zum Ausdruck gebrachte Ernsthaftigkeit der Ehrung vermag sie für sich genommen indes nicht zu erschüttern. Daher ist es nicht angängig, aus dem Fehlen von Richtlinien oder zumindest einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis zu schließen, daß eine Bezeichnung nur dem Anscheine nach ein ausländischer Ehrentitel sei, wenn sich im übrigen keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür ergeben, daß für die Verleihung andere Gründe als die Absicht der Ehrung ursächlich gewesen sind.

Ist mithin der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 OrdenG zu bejahen, weil es sich um einen genehmigungsfähigen Titel im Sinne der Vorschrift handelt, so ist ein Genehmigungsermessen eröffnet, dessen fehlerfreie Ausübung (§ 40 VwVfG) der Kläger beanspruchen kann. Dabei geht der Senat davon aus, daß § 5 OrdenG als sog. Koppelungsvorschrift zu begreifen ist, die - den Anwendungsbereich umreißende - unbestimmte Rechtsbegriffe auf der Tatbestandsseite mit einer Ermessensermächtigung auf der Rechtsfolgenseite verbindet. Die Struktur der Norm gibt nichts dafür her, daß es sich etwa um eine einheitliche Ermessensvorschrift handeln könnte, deren Handhabung insgesamt nur innerhalb der Grenzen zu überprüfen wäre, die den Gerichten bei der Rechtmäßigkeitskontrolle verwaltungsbehördlichen Ermessens gezogen sind (vgl. § 114 VwGO). Vielmehr kann, wie gerade der Fall des Klägers zeigt, die tatbestandliche Seite zahlreiche Abgrenzungsfragen aufwerfen, deren Beantwortung mit der Ausübung des Genehmigungsermessens nicht untrennbar zusammenhängt.

Die Beklagte hat auf der Grundlage ihrer Auffassung zur tatbestandlichen Seite des § 5 OrdenG kein Ermessen ausgeübt; Ermessenserwägungen hat sie - auch hilfsweise - nicht angestellt. Dies ergibt die Auslegung der Bescheide vom 6. Januar und 3. Mai 1993, ist von der Beklagten aber auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nochmals klarstellend bekräftigt worden. Die angefochtenen Bescheide heben, namentlich in Anknüpfung an entsprechende Äußerungen des Auswärtigen Amtes, entscheidend darauf ab, daß es sich bei der verliehenen Bezeichnung nicht um einen Ehrentitel im Sinne des § 5 OrdenG handele. Die weiter gegebenen Gründe sollen allein diese Bewertung rechtfertigen, stehen mithin ausschließlich im Zusammenhang mit der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen, die (unzutreffend) als nicht erfüllt betrachtet werden. Ein Ermessen, für das bei dieser Rechtslage kein Raum war, sollte nicht ausgeübt werden.

Die Ermessensausübung ist im gerichtlichen Verfahren nicht (mit heilender Wirkung) nachgeholt worden. Die Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren, die allein als denkbarer Anknüpfungspunkt hierfür in Betracht kommen, waren nicht als bescheidergänzende selbständige Ermessensausübung gedacht, sondern sollten dartun, daß in den angefochtenen Bescheiden bereits Ermessenserwägungen enthalten seien - eine Interpretation, der sich der Senat nicht anzuschließen vermag und die die Beklagte mit ihrer Klarstellung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch nicht aufrechterhalten hat.

Die Beklagte wird diesem Ermessensausfall bei ihrer erneuten Entscheidung nach § 5 Abs. 1 OrdenG unter Heranziehung tragfähiger Ermessenserwägungen abzuhelfen haben (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.