Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 5807/95.PVB

G r ü n d e

Der Antragsteller und die Beteiligte streiten im Beschwerdeverfahren weiterhin um die Frage, ob die mit Verfügung der Beteiligten vom 30. August 1994 getroffene Maßnahme betreffend die Umsetzung der mit Runderlaß des Präsidenten der C. für B. vom 14. Juli 1994 und mit Rundverfügung des Präsidenten des M. vom 29. Juli 1994 in Gang gesetzten sogenannten Vermittlungskampagne 1994 eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufes iSd § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG ist.

Dem Streit liegt der folgende Sachverhalt zugrunde:

Mit Runderlaß vom 14. Juli 1994 teilte der Präsident der C. für B. den ihm nachgeordneten Behörden mit, für die zweite Jahreshälfte 1994 sei eine Vermittlungskampagne unter der Kurzbezeichnung "Aktion ABC" vorgesehen, um u. a. die am Arbeitsmarkt bestehenden Vermittlungsmöglichkeiten zu intensivieren. Zur intensivierten Stellenakquisition sollten möglichst viele Vermittlungsfachkräfte unter vorübergehender Zurückstellung anderer Aufgaben für einen vor Ort festzulegenden zusammenhängenden Zeitraum ausschließlich für den Außendienst freigestellt werden. In der erwähnten Rundverfügung vom 29. Juli 1994 wurde darauf hingewiesen, daß der Erlaß vom 14. Juli 1994 keine quantitativen Vorgaben enthalte, die Hauptstelle jedoch davon ausgehe, daß bundesweit 150.000 Betriebsbesuche durchgeführt würden. Davon entfielen ca. 20 % auf Nordrhein- Westfalen. Die Direktoren wurden im übrigen gebeten, die Anstrengungen bei den Außendiensten zu verstärken, um einen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten. Der Hauptanteil des Außendienstes sei durch Arbeitsvermittler und Arbeitsberater zu erledigen. Andere Arbeiten seien wegen der sogenannten temporären Prioritätenbildung zurückzustellen und im November bzw. Dezember 1994 aufzuarbeiten bzw. nachzuholen. So könnten z. B. die Gruppeninformationen und Maßnahmen der Arbeitsberatung zurückgestellt bzw. reduziert werden. Den Arbeitsämtern sei es freigestellt, die Posterioritäten (das sind die zurückstell- bzw. reduzierbaren Aufgaben) selbst zu bestimmen. Die Außendienstaktion solle bis zum 18. Oktober 1994 abgeschlossen und ein Bericht bis zum 21. Oktober 1994 dem Präsidenten des M. zugeleitet sein.

Zur Umsetzung dieser Weisungen bestimmte die Beteiligte zunächst unter dem 3. August 1994 Beginn und Ende der Kampagne auf den 5. September 1994 und 15. Oktober 1994 und regelte die Zuständigkeiten hinsichtlich der Außendienstaktivitäten sowie Einzelheiten zu deren Durchführung.

Die hier streitige Verfügung vom 30. August 1994 enthält ändernde Regelungen zur Aufgabenerledigung in der Abteilung ... des Arbeitsamtes, mit denen für die Zeit der Kampagne u. a. die innerhalb der Abteilung Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung befindlichen Anmelde- und Bearbeitungsstellen, die mit Bürosachbearbeitern und (einfachen) Bearbeitern besetzt sind, die Erledigung bestimmter Aufgaben übertragen wurde, welche sonst durch die Arbeitsvermittler und Arbeitsberater zu bewältigen sind. Im übrigen wurde angeordnet, daß die Erledigung bestimmter Aufgaben auf das Notwendigste zu reduzieren sei, bzw. ganz entfiele.

Dem Antragsteller, der sein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der von ihm angenommenen Hebung der Arbeitsleistung im Rahmen der Umsetzung der Kampagne unter dem 25. August 1994 angemeldet hatte, teilte die Beteiligte unter dem 30. August 1994 u. a. mit, daß im Rahmen der Vermittlungskampagne für einen bestimmten Zeitraum lediglich die Zahl der Betriebskontakte erhöht werden solle, nicht aber die Arbeitsleistung der betroffenen Mitarbeiter insgesamt. Mit Verfügung vom 30. August 1994 sei entschieden worden, welche Aufgaben für die Dauer der Vermittlungskampagne zunächst zurückgestellt werden könnten und es sei die Delegation bzw. Rückdelegation bestimmter Zeichnungs- und Entscheidungsbefugnisse sowie die Veränderung von Arbeitsabläufen zugelassen worden. Die Arbeitsvermittler sollten weitgehend entlastet, die anderen Mitarbeiter nicht in unzumutbarer Weise belastet werden. In dem Runderlaß vom 14. Juli 1994 sei ausdrücklich zugelassen worden, andere Aufgaben vorübergehend zurückzustellen.

Nach erfolglos gebliebenem Versuch, im Wege der einstweiligen Verfügung die Durchführung der Kampagne zu verhindern (Verfahren 33 L 4878/94.PVB VG Düsseldorf - Beschluß vom 16. September 1994 - und Verfahren 1 B 2491/94.PVB OVG NW - Beschluß vom 11. Oktober 1994 -) hat der Antragsteller am 18. Oktober 1994 das Beschlußverfahren mit dem Ziel eingeleitet, die Feststellung der Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahme vom 30. August 1994 bzw. einer derartigen Maßnahme zu erreichen. Zur Begründung seines Anliegens hat der Antragsteller im wesentlichen wie folgt vorgetragen: Die in Rede stehende Maßnahme sei auf die Hebung der Arbeitsleistung iSd § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG angelegt gewesen, da ein mengenmäßig höherer Arbeitsertrag erzielt werden sollte. Die Mitarbeiter sollten erhöht in Anspruch genommen werden. Die auf die Anmelde- und Bearbeitungsstellen übertragenen Aufgaben der Arbeitsvermittler bedeuteten eine Mehrbelastung, die in gleicher Zeit habe bewältigt werden müssen, da die A- und B- Stellen solche Aufgaben hätten, die unmittelbar zu erledigen seien. Auch die Übertragung der Entgegennahme von arbeitslosen Meldungen und Antragstellungen auf Leistungen führe zu unmittelbar zu erbringenden Arbeitsleistungen. Der Antragsteller hat des weiteren im einzelnen Darlegungen dazu gemacht, aus welchen Gründen die Übertragung von Aufgaben der Arbeitsvermittler auf die Kräfte der Anmelde- und Bearbeitungsstellen dort zu einer Mehrbelastung geführt hätten. Insbesondere hat der Antragsteller darauf verwiesen, die Entgegennahme der Arbeitslosenmeldungen, bei der die Bürosachbearbeiter sonst nur mitwirkten und die Bearbeiter nur mithelfen würden, stelle höhere Anforderungen (z. B. hinsichtlich Klärung der Verfügbarkeit, des beruflichen Werdeganges und der Qualifikation) an das Wissen der Mitarbeiter und führe zu erhöhtem zeitlichen Aufwand. Die insbesondere hinsichtlich der Verfügbarkeit geforderte abschließende Entscheidung - und nicht nur deren Vorbereitung für den Arbeitsvermittler wie sonst - führe zu einer erheblichen Steigerung der - auch psychischen - Beanspruchung. Mit der Zeichnungsbefugnis für Urlaubsanträge sei zugleich eine grundlegende Kompetenz zur Entscheidung über Fragen der Verfügbarkeit auf Beschäftigte des mittleren Dienstes verlagert worden, was zum Teil und zeitweilig Zuständigkeiten grundlegend verändert habe.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, daß die Verfügung der Beteiligten vom 30. August 1994 betreffend die Vermittlungskampagne 1994 der Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unterlegen hat.

Die Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hat im wesentlichen geltend gemacht, daß die Verfügung vom 30. August 1994 keinerlei zahlenmäßige Vorgabe bezüglich der im Kampagnezeitraum durchzuführenden Außendienste enthalte. Auch der Umstand, daß während der Zeit der Vermittlungskampagne der Schwerpunkt der Aktivitäten naturgemäß auf den Außendienst gelegt worden sei, habe keine Hebung der Arbeitsleistung bewirkt, zumal der Runderlaß vom 14. Juli 1994 ausdrücklich vorgesehen habe, daß während der Kampagne andere Aufgaben vorübergehend zurückgestellt werden sollten. Mit der in Rede stehenden Verfügung habe sie daher lediglich eine Änderung in der Aufgabenerledigung vorgenommen und für den Zeitraum vom 5. September bis 15. Oktober 1994 vorübergehend andere Prioritäten bzw. Posterioritäten gesetzt. Sie hat im übrigen im einzelnen Ausführungen zu den nach ihrer Auffassung mit der Verfügung vom 30. August 1994 verbundenen Entlastungen und Belastungen der A- und B-Stellen gemacht.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit dem angefochtenen Beschluß, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, abgelehnt. Der Antragsteller hat gegen diese ihm am 16. August 1995 zugestellte Entscheidung am 14. September 1995 Beschwerde eingelegt und diese am 12. Oktober 1995 rechtzeitig begründet. Allgemein seien Vermittlungskampagnen der vorliegenden Art mitbestimmungspflichtig, da durch sie eine Aufgabenverteilung bewirkt werde, welche eine Arbeitsverdichtung bei Mitarbeitern notwendigerweise eintreten lasse. Auch wenn ein Zeitelement in der Maßnahme vom 30. August 1994 nicht enthalten sei, so ergebe sich gleichwohl aus der Art der Tätigkeit und der Aufgabenstellung, daß eine Leistungsverdichtung stattgefunden habe. Bestimmte Tätigkeiten hätten nicht verschoben werden können, andere Tätigkeiten hätten eine bestimmte Arbeitszeit in Anspruch genommen. Das habe zur Folge, daß notwendigerweise für die Zeit der Kampagne eine Arbeitsverdichtung eingetreten sei. Das wäre anders zu beurteilen, wenn von der Beteiligten tatsächlich Posterioritäten genau festgelegt worden wären. Dies sei allerdings nicht geschehen.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, daß eine den überwiegenden Teil der Arbeitsvermittler eines Arbeitsamtes erfassende, auf ausschließliche Vermittlungstätigkeit im Außendienst gerichtete befristete Maßnahme des Dienststellenleiters, mit der zugleich für die Dauer der befristeten Außendienstaktion ein Teil der Innendienstaufgaben der Arbeitsvermittler - wie z. B. Entgegennahme der Arbeitslosenmeldung und Antragstellung auf Leistungen eines bestimmten Personenkreises einschließlich der Entscheidung zur Frage der Verfügbarkeit - auf die Anmelde- und Bearbeitungsstellen verlagert worden ist, ohne daß für die Erledigung dieser Aufgaben zeitliche und/oder quantitative oder qualitative Vorgaben gemacht worden sind, der Mitbestimmung des Personalrats gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unterliegt.

Die Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie bekräftigt ihre Auffassung, daß eine bestimmte Zielerreichung mit der streitigen Maßnahme nicht vorgegeben worden sei. Insbesondere die von dem Antragsteller angenommene Leistungsverdichtung sei weder geplant gewesen noch habe sie tatsächlich stattgefunden. Die Mitarbeiter hätten gerade wegen der Prioritäten- und Posterioritätensetzung und der Möglichkeit, Arbeiten zu verschieben, einer Arbeitsverdichtung ausweichen können. Mit den Maßnahmen der Beteiligten seien lediglich die Freiräume für diese Kampagne vorübergehend vergrößert worden, da die unaufschiebbaren Arbeiten verlagert und die aufschiebbaren verschoben worden seien, ohne daß dies einer Erwähnung bedurft habe, weil der Erlaß der Hauptstelle eine derartige Aufschiebung bereits erlaubt habe.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf die Gerichtsakten und auf die vorgelegten Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet.

Die Umstellung des in erster Instanz gestellten Antrags auf seine abstrakte Fassung berücksichtigt, daß sich die den Streitfall auslösende, hinter dem Antrag erster Instanz stehende konkrete Frage nach der Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahme der Beteiligten vom 30. August 1994 nach Durchführung der Vermittlungskampagne erledigt hat. Die Umstellung ist zulässig, weil sie die hinter dem anlaßgebenden Fall stehende verallgemeinerungsfähige Rechtsfrage hinreichend bestimmt und im Anschluß an den konkreten Streitstoff umschreibt; das erforderliche Rechtsschutzinteresse besteht, weil die entscheidungserhebliche Rechtsfrage mit einiger - mehr als nur geringfügiger - Wahrscheinlichkeit erneut zwischen den Verfahrensbeteiligten strittig wird.

Der hiernach zulässige Antrag ist indes nicht begründet.

Die Maßnahme eines Dienststellenleiters, wie sie in der Verfügung der Beteiligten vom 30. August 1994 enthalten ist, beinhaltet keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung iSd § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Derartige Maßnahmen liegen (nur) vor, wenn sie darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d. h. Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Erforderlich ist, daß der von der Maßnahme betroffene Beschäftigte in der gleichen, festgelegten Arbeitszeit physisch und/oder geistig psychisch gegenüber früher in höherem Maße in Anspruch genommen wird (sog. arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung durch Mehrarbeit - auch psychisch bedingt - in gleicher Zeit oder durch gleiche Arbeit in weniger Zeit), um ein quantitativ und/oder qualitativ besseres Arbeitsergebnis (nicht: höherer Arbeitsertrag) zu erzielen, und wenn der betroffene Beschäftigte dieser Mehrbelastung durch angeordnete oder ihm ohne Anordnung mögliche Entlastungsmaßnahmen nicht in dem Sinne auszuweichen vermag, daß die Summe aller gleichzeitig etwa angeordneten oder auch nur faktisch möglichen Entlastungen von vornherein und eindeutig hinter den Mehrbelastungen zurückbleibt. Letzteres ist z. B. dann nicht der Fall, wenn dem Betreffenden rein tatsächlich ein Gestaltungsspielraum bei der Erledigung der Arbeiten verbleibt, der es ihm erlaubt, die anfallende Mehrbelastung im wesentlichen durch anderweitige Erledigung der Arbeit in zeitlicher, quantitativer oder qualitativer Hinsicht auszugleichen. Die genannten Voraussetzungen müssen insgesamt vorliegen, um von einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung ausgehen zu können.

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 30. Oktober 1997 - 1 A 5291/94.PVB -, m. w. N.

Die genannten Voraussetzungen liegen für eine hier zu beurteilende, vom konkreten Fall losgelöst zu betrachtende Maßnahme der unter dem Datum des 30. August 1994 verfügten Art nicht vor. Soweit die Arbeitsvermittler und Arbeitsberater in Rede stehen, ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, aus welchen Gründen ihnen gegenüber eine für sie unausweichliche Mehrbelastung der umschriebenen Art verfügt würde, soweit sie für die Dauer einer in Rede stehenden Kampagne ausschließlich Außendienst zu leisten hätten, der schon immer einen nicht unwesentlichen Teil ihrer Aufgabe darstellte. Es fehlt insoweit an konkreten und verbindlichen Vorgaben, wie viele Fälle in welcher Zeit sie zu erledigen hätten. Die in der Verfügung vom 29. Juli 1994 wiedergegebene Erwartung der Hauptstelle über die bundesweit veranschlagte Anzahl von 150.000 Betriebsbesuchen und deren Zuordnung zu Nordrhein-Westfalen mit dem Zirkawert von 20 % enthält keinen nachvollziehbaren, konkreten Arbeitsdruck vermittelbaren Anhalt dafür, welche Arbeitsleistung im Sinne von Mehrarbeit von einem einzelnen Arbeitsvermittler/Arbeitsberater in einem nordrhein-westfälischen Arbeitsamt erwartet würde. Dies gilt in gleicher Weise für die Bewältigung der etwa durch Entlastungsmaßnahmen nicht zu verhindernden Rückstände an Innendiensttätigkeiten, da auch deren Erledigung durch keine zeitlichen Vorgaben eine erhöhte Inanspruchnahme zwangsläufig nach sich ziehen würde, wenn wie im konkreten Ausgangsfall ein Ausgleich der Belastung durch faktisch mögliches Verschieben anderer Aufgaben und/oder das Absenken der Qualität der Arbeit möglich bleibt.

Gleiches gilt auch für die Belastung der Bürosachbearbeiter bzw. Bearbeiter in den Anmelde- und Bearbeitungsstellen. Soweit diese Beschäftigtengruppe zeitlich befristet mit der Erledigung von Innendienstaufgaben der Arbeitsvermittler betraut würden, ist allenfalls weitergehend zu erwägen, daß sie etwa mit derartigen Aufgaben konfrontiert würden, durch die sie sachlich völlig überfordert wären. In diesem Falle könnte in Betracht kommen, daß die damit regelmäßig verbundene erhöhte psychische Belastung unausweichlich, damit aber auch die Inanspruchnahme dieser Beschäftigtengruppe gegenüber sonst erhöht wäre. Daß die vom Einzelfall losgelöst zu betrachtende Fallkonstellation in Anknüpfung an den konkreten Streitstoff so liegen könnte, ist indes vor allem mit Blick auf die ausführliche Erörterung der Sache in der mündlichen Anhörung vor dem Senat nicht dargetan und auch nicht sonst ersichtlich, zumal jedenfalls die Bürosachbearbeiter bei den ihnen befristet zur Entscheidung übertragenen Aufgaben auch sonst jedenfalls vorbereitend mitwirken.

Aus den gleichen Gründen zielt die in Rede stehende Maßnahme auch nicht auf eine Erleichterung des Arbeitsablaufs iSd § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG: Die zu einer höheren Beanspruchung der daran beteiligten Beschäftigten führende zeitliche und räumliche Aufeinanderfolge von Arbeitsvorgängen zur Erzielung bestimmter Arbeitsergebnisse steht als Regelungsgegenstand einer Maßnahme nicht in Rede.

Soweit der Dienststellenleiter in Fällen wie hier sich die Möglichkeit zunutze machen wollte, einzelfallbedingte Arbeitsleerläufe auch zur Entlastung der Arbeitsvermittler zu füllen, würde eine derartige Absicht der Maßnahme nicht den Charakter einer auf die Hebung der Arbeitsleistung oder auf die Erleichterung der Arbeitsabläufe zielenden Maßnahme verleihen.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür fehlen.