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Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt in M. ein Rettungs- und Krankentransportunternehmen. Auf Antrag vom 2. September 1988 erteilte der Beklagte der Klägerin am 9. Februar 1989 eine bis zum 1. Februar 1993 befristete Genehmigung nach § 49 PBefG zur Ausübung eines Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransportes mit Krankenkraftwagen für den KTW mit dem amtlichen Kennzeichen M . Eine weitere Genehmigung erfolgte unter dem 18. Mai 1989 für den KTW M . Für einen weiteren KTW wurde die Genehmigung am 3. September 1990 erteilt. Ein Betriebsbereich war in den Genehmigungen nicht festgelegt.

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Nach Inkrafttreten des Rettungsgesetzes NW vom 24. November 1992 (GV NW S. 458 - RettG) beantragte die Klägerin unter dem 22. Februar 1993 die Wiedererteilung ihrer Genehmigungen nunmehr nach dem Rettungsgesetz. Angaben zum Betriebsbereich machte die Klägerin dabei nicht. Unter dem 21. Juli 1993 erteilte der Beklagte der Klägerin für drei KTW eine bis zum 30. Juni 1997 befristete Genehmigung zum Krankentransport mit dem Betriebsbereich M. . Dabei wurden Nebenbestimmungen getroffen.

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Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren am 19. Dezember 1995 gegen ursprünglich drei dieser Nebenbestimmungen - Nr. 4, 14 und 14 a - Klage erhoben. Während des Klageverfahrens hat der Beklagte nach Ablauf der Gültigkeitsdauer der Genehmigung mit Bescheid vom 18. September 1997 eine weitere Genehmigung erteilt, die die vorgenannten Nebenstimmungen wiederum enthält; insoweit hat die Klägerin einen bislang nicht beschiedenen Widerspruch eingelegt. Die Klägerin hat beantragt,

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festzustellen, daß die Auflagen Nr. 4, 14 und 14 a in der Genehmigung vom 21. Juli 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22. November 1995 rechtswidrig waren,

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hilfsweise festzustellen, daß die Klägerin berechtigt ist, Krankentransporte durchzuführen, bei denen die Patientenaufnahme außerhalb von M. erfolgt (Rückholtransporte, Verlegungsfahrten, Vertragsfahrten).

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Durch Urteil vom 19. Dezember 1997 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf festgestellt, daß die Auflage Nr. 14 in der Genehmigung vom 21. Juli 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22. November 1995 rechtswidrig war. Die weitergehende Klage wurde abgewiesen.

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Gegen den abweisenden Teil des Urteils hat die Klägerin mit Erfolg Zulassung der Berufung beantragt. Ihre Berufung begründet sie im wesentlichen wie folgt: Sie habe ein fortdauerndes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auflagen Nr. 4 und 14 a, weil diese Auflagen wortgleich auch in die neue Genehmigung vom 18. September 1997 aufgenommen worden seien. Die Auflage Nr. 4 sei rechtswidrig, weil für sie als Altunternehmerin ein Betriebsbereich nicht festgesetzt werden dürfe. Dies folge daraus, daß in § 49 des Personenbeförderungsgesetzes a. F., auf dem die ihr früher erteilten drei Genehmigungen beruht hätten, die Festsetzung eines solchen Betriebsbereiches nicht vorgesehen gewesen sei. Da sie diese Genehmigungen auch bereits vor dem 30. Juli 1989 ausgenutzt habe, genieße sie Bestandsschutz. Jedenfalls stehe ihr aber die beantragte Ausnahmegenehmigung zu.

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In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin die Berufung hinsichtlich der Auflage Nr. 14 a zurückgenommen. Die nunmehr noch streitige Auflage Nr. 4 hat folgenden Wortlaut:

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"Beförderungen dürfen nur durchgeführt werden, wenn der Ausgangsort im Betriebsbereich (Stadtgebiet M. ) liegt."

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Die Klägerin beantragt,

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unter teilweiser Aufhebung des angefochtenen Urteils festzustellen, daß die Auflage Nr. 4 in der Genehmigung des Beklagten vom 21. Juli 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22. November 1995 rechtswidrig war,

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hilfsweise unter entsprechender Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils festzustellen, daß die Klägerin aufgrund der ihr erteilten Genehmigung vom 21. Juli 1993 berechtigt war, Krankentransporte durchzuführen, bei denen die Patientenaufnahme außerhalb von M. erfolgte (Rückholtransporte, Verlegungsfahrten, Vertragsfahrten).

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er führt aus, das von der Klägerin vorgebrachte Bestandsschutzargument könne allenfalls für zwei KTW geltend gemacht werden, nicht aber auch für den dritten. Die Festlegung eines Betriebsbereichs falle jedoch nicht unter die Bestandsschutzregelung, die lediglich eine objektive Bedarfsprüfung im Sinne des § 19 Abs. 4 und 5 RettG ausschließen wolle. Eine Ausnahmegenehmigung sei nicht zu erteilen, da hierdurch gegebenenfalls die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes der betroffenen Nachbargemeinden beeinträchtigt würde; diese hätten sich wiederholt gegen die Erteilung solcher Genehmigungen ausgesprochen.

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Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren Vorbringens der Parteien wird auf die Streitakten und die Beiakten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung hat mit dem Hauptantrag keinen, mit dem Hilfsantrag teilweise Erfolg. Dabei bejaht der Senat in Übereinstimmung mit dem angefochtenen Urteil das Vorliegen der Voraussetzungen einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

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1 a) Die Auflage, die für den festgesetzten Betriebsbereich der Klägerin § 23 Abs. 3 Satz 1 RettG ("Beim Krankentransport dürfen Beförderungen nur durchgeführt werden, wenn ihr Ausgangsort im Betriebsbereich liegt") wiederholt, war - wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat - rechtmäßig. Der Senat hat keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 23 Abs. 3 Satz 1 RettG oder die in § 22 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 3 Nr. 4 RettG vorgesehene Festsetzung von Betriebsbereichen schlechthin. Nach § 22 Abs. 2 Satz 2 RettG ist Betriebsbereich das Gebiet, in dem der Unternehmer zur Entgegennahme von Beförderungen berechtigt ist, während § 22 Abs. 3 RettG vorschreibt, daß in die Genehmigung u. a. der Betriebsbereich aufzunehmen ist. Die genannten Vorschriften beschränken als Berufsausübungsregelungen zwar das Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, sind aber hinreichend durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Diese sind dem Sicherstellungsauftrag des § 6 Abs. 1 sowie der Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG zu entnehmen, welche eine auf den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Genehmigungsbehörde bezogene Planung und Genehmigungserteilung erfordern. Würde die Genehmigung keine Beschränkung auf Betriebsbereiche enthalten und den Unternehmer ermächtigen, ganz generell auch solche Krankentransporte durchzuführen, deren Ausgangsorte nicht im Zuständigkeitsbereich der Genehmigungsbehörde liegen, wäre eine derartige Planung nicht möglich. Vielmehr könnte jeder irgendwo konzessionierte Krankentransportunternehmer im Gebiet jeder Genehmigungsbehörde tätig werden. Für einen derartigen "freien Wettbewerb" hat sich der Landesgesetzgeber im Interesse der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes indes bewußt nicht entschieden. Aus der Tatsache, daß bei der Genehmigungserteilung auf die jeweiligen örtlichen Verhältnisse abzustellen ist und aus dem grundsätzlich örtlich begrenzten Zuständigkeitsbereich der Genehmigungsbehörde folgt, daß die Genehmigung von Betriebsbereichen, die sich auch auf den Zuständigkeitsbereich anderer Genehmigungsbehörden erstrecken, ebensowenig möglich ist wie der Verzicht auf eine örtliche Begrenzung des Betriebsbereichs in dem von der Klägerin angestrebten Sinne. Da die Festsetzung von Betriebsbereichen daher letztlich nur Folge der Entscheidung des Gesetzgebers für einen öffentlichen Rettungsdienst und die lediglich begrenzte Zulassung Privater in diesem Sektor ist, gelten für ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit im Grundsatz die gleichen Erwägungen, die der Senat für die Zulässigkeit der Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG angestellt hat

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- vgl. insoweit Beschluß vom 2. August 1994 - 13 B 1085/94 -, OVGE 44, 126 = RettD 1994, 35 = NWVBl. 1995, 26 = StädteT 1994, 751 = EilDStT 1994, 861; ergänzend Mahn, Funktionsschutzklausel des nordrhein- westfälischen Rettungsgesetzes, RettD 1998, 46, wo in Abgrenzung zu dem Senatsbeschluß vom 2. August 1994 zutreffend zur Konkretisierung der Funktionsschutzklausel nicht allein auf einen Bedarf abgestellt und nicht jede Beeinträchtigung des Kosteninteresses der öffentlichen Hand für ausreichend erachtet wird -.

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b) Der Rechtmäßigkeit der streitigen Auflage stand auch nicht entgegen, daß der Klägerin, wie zwischen den Parteien unstreitig ist, hinsichtlich von zwei Krankenkraftwagen Bestandsschutz zukommt. Allerdings hält der Senat eine analoge Anwendung der Bestandsschutzregelung des § 29 Abs. 1 Satz 2 RettG auch auf Betriebsbereiche für geboten. Übergangsregelungen wie § 29 Abs. 1 RettG dienen im Bereich des hier einschlägigen Art. 12 Abs. 1 GG der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der auch Vertrauensschutz für die bislang im Beruf Tätigen umfaßt

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- vgl. Leibholz/Ring/Hasselberger, GG, Stand 6/98, Art. 12 Rz. 271 - 273 m. w. N. aus der Rechtsprechung des BVerfG -.

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Sie dienen ferner dem Besitzstandsschutz für genehmigte Unternehmen, auf den auch die Begründung zu § 29 Abs. 1 Satz 2 RettG

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- s. LT-Drs. 11/3181, S. 63 -

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abstellt. Eine Analogie zu § 29 Abs. 1 Satz 2 RettG ist geboten, weil eine Beschränkung auf den Zuständigkeitsbereich der Genehmigungsbehörde am Betriebssitz in Ballungsgebieten - wie etwa dem Ruhrgebiet - gravierende und unverhältnismäßige Auswirkungen auf den ausgeübten Gewerbebetrieb derjenigen Krankentransportunternehmer gehabt hätte und haben würde, die vor dem 30. Juli 1989 Patienten auch in anderen Gebieten in nennenswertem Umfang aufgenommen haben. Es sind keine durchgreifenden Gesichtspunkte des allgemeinen Wohls erkennbar, die einen solchen Eingriff rechtfertigen könnten.

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Allerdings vermag der Senat aus dieser Besitzstandsgewährung nicht die Schlußfolgerung zu ziehen, daß für Altunternehmer gar kein Betriebsbereich festgesetzt werden dürfe

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- so aber OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Februar 1995 - 7 A 12781/94 - und wohl auch Prütting/Mais, Rettungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1995, § 29 Erl. 1 -.

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Eine Bestandsschutzgewährung hinsichtlich der bloßen Möglichkeit des Krankentransportes im gesamten Geltungsbereich der Altgenehmigung nach § 49 PBefG ist durch höherrangiges Recht nicht geboten und entspräche auch nicht der Bestandsschutzregelung des § 29 Abs. 1 RettG, der in seinem Satz 2 nicht an das Vorhandensein einer Genehmigung, sondern an deren Gebrauchmachen, also an ein tatsächliches Ausnutzen anknüpft. In diesem Sinne hat der Senat auch schon entschieden, der Bestandsschutz erstrecke sich nur auf die Transportart und die Anzahl der Krankenbeförderungsmittel, welche das Unternehmen vor dem Stichtag betrieben habe; eine entsprechende Absicht, möge sie auch dem aus dem Handelsregister ersichtlichen Geschäftszweck entsprochen haben, reiche nicht aus

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- vgl. Beschluß vom 28. März 1996 - 13 A 2674/94 -, GewA 1996, 331 = NWVBl. 1996, 387 = VRS Band 92, S. 150 -.

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Die grundsätzlich für die Zulässigkeit der Schaffung von Betriebsbereichen sprechenden Argumente der Planbarkeit und Übersichtlichkeit gelten auch dann, wenn ein Altunternehmer in den Zuständigkeitsbereichen verschiedener Genehmigungsbehörden tätig war und dort weiter tätig sein will.

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Zuständig für die Erteilung entsprechender Genehmigungen zum Krankentransport ist die jeweilige Genehmigungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich. Dies ergibt sich schon daraus, daß Altunternehmern zwar die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG oder das Bestehen eines Beobachtungszeitraums nach Abs. 5 dieser Vorschrift nicht entgegengehalten werden kann, jedoch für die Planungssicherheit eine Übersicht über die berechtigt im eigenen Rettungsbereich tätigen Unternehmer erforderlich ist. Letzteres gilt sowohl mit Blick auf die Planbarkeit des Sicherstellungsauftrags nach § 6 Abs. 1 RettG wie auch im Rahmen der Prüfung des Eingreifens des § 19 Abs. 4 RettG gegenüber sonstigen Bewerbern. Die Einholung entsprechender Genehmigungen benachbarter Genehmigungsbehörden ist für den Altunternehmer auch nicht unzumutbar, zumal die Anforderungen an den Nachweis, daß er Beförderungen durch Aufnahme von Kranken im dortigen Genehmigungsbereich in nennenswertem Umfang und regelmäßig vor dem 30. Juli 1989 durchgeführt hat, aus der Sicht des Senats nicht überspannt werden dürfen.

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Zur Klarstellung merkt der Senat in diesem Zusammenhang an, daß die Anknüpfung des Bestandsschutzes an die tatsächlichen Verhältnisse auch bedeutet, daß nicht in jedem Fall, in dem die genannten Voraussetzungen vorliegen, eine "eigenständige" Genehmigung für ein gesondertes Fahrzeug erteilt werden muß. Dem Bestandsschutz wird vielmehr ausreichend dadurch Rechnung getragen, daß einem Unternehmer, der mit einem ihm genehmigten Krankentransportwagen vor dem Stichtag Krankentransporte im Zuständigkeitsbereich mehrerer angrenzender Städte durchgeführt hat, für ein und dasselbe Fahrzeug Genehmigungen für die im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Genehmigungsbehörde gelegenen Betriebsbereiche erteilt werden. Durch eine derartige, sich zweckmäßigerweise an die Genehmigung der Behörde am Ort des Betriebssitzes "anlehnende" Genehmigungserteilung wird eine durch den Bestandsschutz nicht mehr gerechtfertigte Besserstellung der Altunternehmer gegenüber sonstigen Interessenten im Rahmen des Möglichen vermieden.

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Der mögliche Anspruch der Klägerin auf Genehmigungserteilung gegen andere Genehmigungsbehörden macht die in Rede stehende Auflage des Beklagten nicht rechtswidrig. In Betracht kommt lediglich, daß diese Auflage nach Erteilung solcher Genehmigungen klarstellend um einen Zusatz zu ergänzen ist, wonach die anderweitig erteilten Genehmigungen - ebenso wie Ausnahmegenehmigungen nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RettG - unberührt bleiben.

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2) Der ebenfalls als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässige Hilfsantrag auf Feststellung, daß die Klägerin aufgrund der vom Beklagten erteilten Genehmigung berechtigt war, Krankentransporte durchzuführen, bei denen die Patientenaufnahme außerhalb von M. erfolgte, hat teilweise Erfolg.

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a) Der Senat legt § 23 Abs. 3 Satz 1 RettG dahin aus, daß auch Rückholfahrten Beförderungen darstellen können, deren Ausgangsort im Betriebsbereich liegt. Solche Rückholfahrten halten sich dann sowohl im Rahmen des § 23 Abs. 3 Satz 1 RettG, wie auch der Auflage 4, woraus folgt, daß für sie weder eine Ausnahmegenehmigung nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RettG, noch eine Genehmigung der für den Rückholort zuständigen Genehmigungsbehörde notwendig ist; nach Auffassung des Senats ist auch eine Information der für den Rückholort zuständigen Behörde nicht erforderlich. Rückholfahrten mit den vorstehend genannten Folgen können jedoch nur solche Fahrten sein, die ihren Ausgangspunkt im Betriebsbereich des Unternehmers haben. Entscheidende Klammer zwischen den beiden Transportvorgängen ist die beide Fahrten erfassende Beförderungsvereinbarung. Sieht diese bereits von Anfang an oder spätestens bis zur Beendigung der Hinfahrt auch die Rückholung vor, handelt es sich bei der hier gebotenen natürlichen Betrachtungsweise um einen einheitlichen Beförderungsvorgang, dessen Ausgangsort im Sinne des § 23 Abs. 3 Satz 1 RettG im Betriebsbereich liegt. Weitere Voraussetzung ist nicht nur, daß diesselbe Person befördert wird, sondern auch, daß sowohl der Hin- als auch der Rücktransport von demselben Krankentransportunternehmer durchgeführt wird. Um von einem einheitlichen Beförderungsvorgang ausgehen zu können, ist es hingegen nicht notwendig, daß der Transport mit dem gleichen KTW erfolgt oder daß der genaue Rückholtermin bereits mitvereinbart wird. Wird von der ursprünglichen Beförderungsvereinbarung auch eine Zwischenverlegung umfaßt, kann auch dies als einheitlicher Beförderungsvorgang bewertet werden.

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Entsteht hingegen das Bedürfnis für eine Rückholung (oder Verlegung) erst später oder fehlt es - aus welchem Grund auch immer - am Abschluß einer entsprechenden umfassenden Beförderungsvereinbarung, so ist es nicht gerechtfertigt, von einem einheitlichen Beförderungsvorgang auszugehen. Folglich fällt die Rückholung bzw. Verlegung dann auch nicht mehr in den Anwendungsbereich des § 23 Abs. 3 Satz 1 RettG mit der weiteren Folge, daß insoweit - von Ausnahmen im Sinne des § 23 Abs. 3 Satz 2 RettG abgesehen - regelmäßig nur ein am Ort der Rückholung konzessionierter Krankentransportunternehmer tätig werden kann.

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b) Soweit sich der Hilfsantrag auf Vertragsfahrten im Sinne der Klägerin bezieht, kann die beantragte Feststellung hingegen nicht getroffen werden. Die Klägerin versteht nach ihren Angaben vor dem Senat unter Vertragsfahrten, daß der Transport aufgrund eines im vorhinein geschlossenen Vertrages, z. B. mit einem Krankenhaus oder mit einem Krankenversicherer erfolgt, wobei der Vertrag für eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle abgeschlossen wird. Hierbei handelt es sich erkennbar nicht um solche Fahrten, die als einheitlicher Beförderungsvorgang gewertet werden können, der seinen Ausgangspunkt im Betriebsbereich hat. Entsprechendes gilt auch für sogenannte Verlegungsfahrten, unter denen der Kläger Fahrten mit besonders ausgerüsteten Fahrzeugen und/oder besonders - z. B. ärztlich - ausgebildetem Personal - etwa von einem (auswärtigen) Krankenhaus zu einem anderen - versteht.

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Auf die Frage, ob die Klägerin hinsichtlich derartiger Fahrten nach den aufgezeigten Grundsätzen möglicherweise Bestandsschutz genießt, kommt es insoweit nicht an. Denn auch wenn hiervon ausgegangen werden müßte, bedürfte sie einer gesonderten Genehmigung. Der Umstand, daß Bestandsschutz zu gewähren ist, führt - wie ausgeführt - nicht zu einer Freistellung vom Genehmigungserfordernis. Auch muß sichergestellt werden, daß nur geeignetes Personal und geeignete Transportfahrzeuge eingesetzt werden, was jedenfalls nicht immer schon durch eine Genehmigung der Betriebssitz- Behörde gewährleistet sein muß, z. B. bei Betriebssitzen außerhalb von Nordrhein-Westfalen.

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Ob in den vorgenannten Fällen eine Ausnahmegenehmigung nach § 23 Abs. 3 Satz 2 RettG durch die Genehmigungsbehörde des Betriebssitzes oder eine Genehmigung nach § 18 RettG durch die Genehmigungsbehörde am Ausgangsort der Vertrags- oder Verlegungsfahrt zu erteilen ist, ist nicht entscheidungserheblich, so daß sich der Senat auf die folgenden Hinweise beschränkt. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gem. § 23 Abs. 2 Satz 2 RettG wird nur bei Fahrten in Betracht kommen, die wegen ihrer Eigenart oder der geringen Zahl der Beförderungsvorgänge die von der zuständigen Genehmigungsbehörde des Ausgangsortes wahrzunehmenden spezifischen Interessen nach dem Rettungsgesetz nicht ernstlich zu tangieren geeignet sind. Hierzu zählen neben echten Einzelfällen wie der Anforderung eines KTW wegen mangelnder Verfügbarkeit im auswärtigen Betriebsbereich auch gelegentliche Fahrten mit besonders ausgestatteten oder besetzten Fahrzeugen - selbst wenn diese Fahrten auf vertraglicher Basis beruhen. Generell gilt, daß eine Abstimmung mit der für den jeweiligen Ausgangsort zuständigen Genehmigungsbehörde um so erforderlicher erscheint, je regelmäßiger derartige Fahrten durchgeführt werden und je höher die Zahl der Beförderungsvorgänge ist.

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Ausnahmegenehmigungen der Genehmigungsbehörde des Betriebssitzes kommen auch für solche Verlegungsfahrten und sonstige Fahrten in Betracht, die ihren Ausgangspunkt im Ausland haben; auch insoweit handelt es sich nämlich - sofern der Transport in den Geltungsbereich des Rettungsgesetzes führt - um Beförderungen im Krankentransport, die ihren Ausgangsort nicht im Betriebsbereich haben (§ 23 Abs. 3 Satz 1 RettG), bei denen aber ebenfalls sichergestellt werden muß, daß sie (nur) mit geeigneten Fahrzeugen und mit geeignetem Personal durchgeführt werden

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- insoweit unzutreffend Prütting/Mais, a.a.O., § 20 Erl. 3 - .

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Fallen Beförderungen - auch der genannten Art mit Spezialfahrzeugen etc. - hingegen in großer Zahl und regelmäßig an, so bedarf es nach Auffassung des Senats in jedem Fall einer Genehmigungserteilung durch die Genehmigungsbehörde am Ausgangsort der Beförderung. Dies gilt mithin auch in den Fällen, in denen beispielsweise eine vertragliche Vereinbarung geschlossen wird, wonach sämtliche Krankentransportfahrten eines bestimmten Krankenhauses durch einen bestimmten (auswärtigen) Unternehmer durchgeführt werden sollen. Auch insoweit ist Bestandsschutzgesichtspunkten ggf. im Rahmen der Genehmigungserteilung durch die für dieses Krankenhaus zuständige Genehmigungsbehörde Rechnung zu tragen.

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