Oberverwaltungsgericht NRW, 5 B 3201/96

G r ü n d e :

Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den gemäß § 80 Abs. 5 VwGO erhobenen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 5. September 1996 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 3. September 1996 zu Recht zurückgewiesen. Die im Rahmen dieser Vorschrift vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse des Betroffenen, von dem Sofortvollzug bis zum Abschluß des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der für notwendig gehaltenen Maßnahmen zum Schutze der Allgemeinheit fällt zu Lasten des Antragstellers aus.

Bei der im vorläufigen Verfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die angefochtene Ordnungsverfügung vom 3. September 1996 als rechtmäßig.

1. Der Antragsgegner durfte die Untersagung der Hundehaltung und die damit verbundene Aufforderung, den Hund an ein Tierheim abzugeben, auf § 14 OBG NW stützen, um eine Störung der öffentlichen Sicherheit abzuwehren. Der Antragsteller hält einen gefährlichen Hund i.S.d. § 1 Buchst. b der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Zucht, die Ausbildung, das Abrichten und das Halten gefährlicher Hunde (GefHuVO NW) vom 21. September 1994 (GV NW S. 1086 und 1140) ohne die hierfür gemäß § 2 Abs. 1 GefHuVO NW erforderliche ordnungsbehördliche Erlaubnis (unter b). Weder wird § 14 OBG NW durch § 6 GefHuVO NW verdrängt (unter a) noch wird die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung dadurch in Frage gestellt, daß die in der GefHuVO NW geregelten Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis teilweise nichtig sind (unter c).

a) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß § 14 OBG NW nicht durch § 6 GefHuVO NW, wonach das Halten eines gefährlichen Hundes bei Vorliegen einer Gefahr für Leben oder Gesundheit von Menschen oder Tieren untersagt werden kann, verdrängt wird. Abgesehen davon, daß der Verordnungsgeber zu einer derartigen Einschränkung des § 14 OBG NW nicht ermächtigt wäre, bestehen auch keine Anhaltspunkte, daß mit § 6 GefHuVO NW eine abschließende Regelung dergestalt angestrebt ist, daß ein Rückgriff auf die Generalermächtigung des § 14 OBG NW ausgeschlossen sein soll.

Vgl. auch Verwaltungsvorschriften zur Anwendung der GefHuVO NW (MBl. NW 1995, 1406), zu § 6.

b) Das Verwaltungsgericht hat ferner zutreffend dargelegt, daß es sich bei dem vom Antragsteller gehaltenen Pitbull- Staffordshire-Terrier-Mischlingsrüden "S. " um einen bissigen und damit gefährlichen Hund i.S.d. § 1 Buchst. b GefHuVO NW handelt. Eine Bissigkeit im Sinne dieser Vorschrift liegt nicht bereits bei jeder Beißerei zwischen Hunden vor. Das Beißen als artgemäße Verhaltensweise des Hundes kann nur im Zusammenhang mit den gesamten Begleitumständen eine "Bissigkeit" begründen. Bei einem Beißvorfall zwischen Hunden erweist sich ein Hund insbesondere dann als bissig, wenn er einen anderen Hund gebissen und verletzt hat, ohne selbst von diesem angegriffen worden zu sein, oder wenn er einen anderen Hund trotz dessen erkennbarer artüblicher Unterwerfungsgestik gebissen hat.

Vgl. zum Ganzen Verwaltungsvorschriften zur Anwendung der GefHuVO NW (MBl. NW 1995, S. 1406), Nr. 4.1 zu § 2.

Hiervon ausgehend hat sich bei der gebotenen summarischen Prüfung der Hund des Antragstellers als "bissig" erwiesen. Er hat am 14. April 1996 einem Labrador-Rüden - trotz dessen Unterwerfungshaltung - mehrere schwere Bißwunden am Hals beigebracht und konnte von diesem nur durch tätliches Einwirken der betroffenen Hundehalter getrennt werden. Auf die umfangreichen und zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die durch das den Vorfall lediglich bagatellisierende Beschwerdevorbringen nicht entkräftet worden sind, kann zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen werden (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

Ob der Hund des Antragstellers darüber hinaus, wie das Verwaltungsgericht meint, auch gefährlich i.S.d. § 1 Buchst. a GefHuVO NW ist, kann offenbleiben. Jedenfalls bedarf der Antragsteller für die Haltung seines Hundes "S. " einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 GefHuVO NW. Eine solche Erlaubnis besitzt der Antragsteller nicht; er hat sie trotz Hinweises und Aufforderung durch den Antragsgegner bislang auch nicht beantragt.

c) Die Ordnungsverfügung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die ihr zugrundeliegenden Vorschriften der GefHuVO NW über das Halten gefährlicher Hunde der Rechtsgültigkeit entbehrten. Allerdings verstößt § 3 Satz 1 GefHuVO NW gegen höherrangiges Recht und ist nichtig; diese Teilnichtigkeit der GefHuVO NW führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung.

(1) Die auf § 26 OBG NW beruhende GefHuVO NW genügt den Formerfordernissen des § 30 OBG NW für ordnungsbehördliche Verordnungen. Insbesondere ist der örtliche Geltungsbereich in der GefHuVO NW angegeben (§ 30 Nr. 5 OBG NW).

Vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Juni 1952 - III OVG A 407/51 -, OVGE 5, 508 ff.; OLG Schleswig, Urteil vom 31. Oktober 1951 - Ss 293/51 -, NJW 1952, 317.

Zwar enthält weder die Präambel (Einleitung) - wie es der Verwaltungsübung in Nordrhein-Westfalen entspricht - noch der nachfolgende Text der Verordnung einen ausdrücklichen Hinweis auf den örtlichen Geltungsbereich; aus der amtlichen Überschrift und Abkürzung "GefHuVO NW" ist jedoch für jeden Normadressaten erkennbar, daß sich die vom Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein- Westfalen erlassene Verordnung auf das gesamte Land Nordrhein- Westfalen erstrecken soll.

(2) Die Regelung des § 2 GefHuVO NW, die Halter gefährlicher Hunde einer an Zuverlässigkeit und Sachkunde geknüpften Erlaubnispflicht unterwirft, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die damit verbundenen Einschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit der Hundehalter sind gerechtfertigt, weil sie dem Schutz von Menschen und Tieren vor gefährlichen Hunden dienen. Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt erscheint geeignet, den von diesen Hunden ausgehenden Gefahren zu begegnen. Das Verhalten des Halters gegenüber seinem Hund wird allgemein als eine maßgebliche Ursache für Aggressivität und Gefährlichkeit von Hunden angesehen.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. August 1992 - 1 S 2550/91 -, NVwZ 1992, 1105, 1109 f.; Bay VerfGH, Entscheidung vom 12. Oktober 1994 - Vf. 16-VII-92 und Vf. 5-VII-93 -, BayVBl. 1995, 76 und 109, 110 je m.w.N.

Gemessen an der Bedeutung der zu schützenden Rechtsgüter stellt der Erlaubnisvorbehalt auch keine unverhältnismäßige Einschränkung der Handlungsfreiheit dar.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung sind hinreichend bestimmt. Die Anforderungen an die Sachkunde lassen sich mit Blick auf den Regelungszweck der Verordnung hinreichend genau ermitteln.

(3) Soweit die GefHuVO NW in § 3 Satz 1 vorsieht, daß die erforderliche Sachkunde durch eine Sachkundebescheinigung des Verbandes für das Deutsche Hundewesen e.V. (VDH) oder eine Sachkundeprüfung des VDH oder des Landestierschutzverbandes NRW e.V. erbracht wird, verstößt sie gegen Art. 20 Abs. 2 und 3 GG und ist nichtig. Der VDH und der Landestierschutzverband sind mangels einer gesetzlichen Grundlage nicht wirksam mit der Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Funktionen betraut worden.

(a) Bei der den beiden Verbänden durch § 3 Satz 1 GefHuVO NW in Verbindung mit der sogenannten Kooperationsvereinbarung (MBl. NW 1995, 1575) übertragenen Tätigkeit handelt es sich um die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben. Die beiden Verbände werden als "Beliehene" hoheitlich tätig; denn sie haben in eigener Verantwortung und Zuständigkeit einen Teil der der Ordnungsbehörde obliegenden Prüfung der Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nach § 2 GefHuVO NW wahrzunehmen. Nach der Regelungskonzeption des Verordnungsgebers,

siehe hierzu auch die Verwaltungsvorschriften zur Anwendung der GefHuVO NW (MBl. NW 1995, 1406),

hat die Prüfungstätigkeit der beiden Verbände nicht lediglich vorbereitenden oder unterstützenden Charakter; sie erfolgt nicht in der Art einer bloßen Sachverständigenbefragung oder -begutachtung. Vielmehr befinden die beiden Verbände abschließend und verbindlich darüber, ob die Sachkunde eines betroffenen Hundehalters gegeben ist. Wird der Sachkundeprüfungsnachweis von einem der beiden Verbände erteilt, hat die Ordnungsbehörde - bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen - die Erlaubnis nach § 2 GefHuVO NW zu erteilen; wird der Nachweis wegen Nichtbestehens der Prüfung nicht erteilt, versagt die Ordnungsbehörde die Erlaubnis. Dabei kann dahinstehen, inwieweit die beiden Verbände hoheitliche Maßnahmen mit Außenwirkung oder lediglich - wofür viel spricht - unselbständige Feststellungen behördeninterner Art treffen,

zum vergleichbaren Problem amtlich anerkannter Prüfer und Sachverständiger bei der Erteilung der Fahrerlaubnis vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. März 1965 - 2 A 88/64 -, NJW 1965, 1622 f.;

denn die Ausübung hoheitlicher Tätigkeit setzt eine Zuständigkeit zum Erlaß von (außenwirksamen) Verwaltungsakten nicht zwingend voraus,

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 1971 - 1 C 7.70 -, DÖV 1972, 500, 501 m.w.N.

(b) Die Übertragung der beschriebenen Aufgabe auf die beiden privatrechtlichen Verbände bedurfte einer gesetzlichen Legitimation. Eine "Beleihung" von Privatpersonen ist nur wirksam, wenn sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1969 - 7 C 37.67 -, DVBl. 1970, 735, 736; BVerwG, Urteil vom 19. März 1976 - 7 C 67/72 -, VerwRspr. 28, Nr. 50 S. 214, 221; OVG NW, Urteil vom 13./27. September 1979 - 16 A 2693/78 -, NJW 1980, 1406, 1407; Steiner, JUS 1969, 69, 73 m.w.N.; Ossenbühl, VVDStRL 29, 137, 169 ff. m.w.N.

Daran fehlt es hier. Zwar ermächtigt § 26 OBG NW zum Erlaß von ordnungsbehördlichen Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, nicht jedoch zur Beleihung der beiden Verbände oder anderer (privater) Dritter.

Darüber hinaus erfordert das Demokratiegebot (Art. 20 Abs. 2 GG) eine demokratische Legitimation und Kontrolle von mit Verwaltungsaufgaben betrauten Privaten.

Vgl. Ossenbühl, a.a.O., S. 159 ff.; Wolff/Bachhof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, § 104 Rdnr. 7.

Bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung ist nicht erkennbar, daß die beiden Verbände der staatlichen Aufsicht und Kontrolle unterliegen, soweit sie öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnehmen. Der Vorbehalt in Nr. 5 der sogenannten Kooperationsvereinbarung, daß die Sachkundeprüfung "nach den vom MURL anerkannten Vorschriften" durchzuführen ist, stellt keine staatliche Kontrolle der in Anwendung der genannten Vorschriften durchgeführten Prüfungstätigkeit dar.

(c) Die Nichtigkeit des § 3 Satz 1 GefHuVO NW führt indes nicht zur Nichtigkeit der sonstigen Bestimmungen über den Erlaubnisvorbehalt oder gar der GefHuVO NW insgesamt. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit der ganzen Rechtsverordnung nur dann, wenn die übrigen mit der Rechtsordnung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben oder wenn sie mit der nichtigen Vorschrift eine untrennbare Einheit bilden.

Vgl. zur (Teil-)Nichtigkeit von Gesetzen BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274, 301; BVerfG, Beschluß vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12, 13/88, 2 BvR 1436/87 -, BVerfGE 82, 159, 189 m.w.N.

Die sonstigen Vorschriften der GefHuVO NW, einschließlich der Regelungen über den Erlaubnisvorbehalt, können sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden. Über das Vorliegen der nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 GefHuVO NW erforderliche Sachkunde ist, solange der Sachkundenachweis nicht verfassungsgemäß neu geregelt worden ist, von der für die Erlaubniserteilung zuständigen Ordnungsbehörde in eigener Verantwortung - gegebenenfalls unter Einbeziehung sachkundiger Dritter - zu entscheiden.

Die Rechtmäßigkeit der hier angegriffenen Ordnungsverfügung wird mithin von der Nichtigkeit des § 3 Satz 1 GefHuVO NW nicht berührt.

d) Die angegriffene Ordnungsverfügung ist auch im übrigen rechtlich nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß die in der Ordnungsverfügung getroffene Anordnung geeignet, notwendig und verhältnismäßig ist.

2. Die Androhung unmittelbaren Zwangs findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3, 58, 62 und 63 VwVG NW.

3. Bei der weiteren, über die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren hinausgehenden Interessenabwägung überwiegt ebenfalls das öffentliche Interesse. Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, während des Rechtsmittelverfahrens Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen sowie das Eigentum Dritter abzuwenden; dem steht lediglich das nachrangige Interesse des Antragstellers an einer privaten Hundehaltung gegenüber. Im Rahmen der Abwägung ist ferner zu berücksichtigen, daß es in der Macht des Antragstellers liegt, die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung herbeizuführen.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).