1

Tatbestand: Die Klägerin betreibt ein gewerbliches zahntechnisches Laboratorium in Arnsberg. Sie ist nicht Mitglied der Beklagten. Mit Gebührenbescheid vom 19. November 1992 forderte die Beklagte von der Klägerin Zahlung einer zum 31. Dezember 1992 fälligen "SdGB V - Gebühr" in Höhe von 420,-- DM und berief sich zur Begründung auf § 3 und Anlage IV ihrer im August 1992 in den Handwerkszeitungen für Dortmund und Arnsberg veröffentlichten Gebührenordnung. Dagegen erhob die Klägerin am Montag, dem 21. Dezember 1992, Widerspruch. Die Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 14. September 1993 zurück und führte zur Begründung im wesentlichen aus, sie sei nach der Handwerksordnung berechtigt, Gebühren auch von Nichtmitgliedern zu erheben, die Tätigkeiten oder Einrichtungen der Innung in Anspruch nähmen. Ihre Gebührenordnung sehe vor, daß Gebühren für die Inanspruchnahme ihrer Verwaltungstätigkeit im Bereich des Krankenkassen- Vertragswesens, namentlich zur Vorbereitung, zum Abschluß und zur Durchführung der Vergütungsvereinbarungen zwischen dem Landesinnungsverband und den Landesverbänden der Krankenkassen, zu deren Anpassung an die Preisentwicklung sowie zum Rechtsschutz und zur Rechtsfortbildung erhoben werden könnten. Diese Verwaltungsleistungen würden sowohl gegenüber Innungsmitgliedern als auch gegenüber Nichtmitgliedern erbracht. Die zahntechnischen Leistungen für Kassenpatienten, für die auch die Klägerin in erheblichem Umfang Zahnersatz und Zahnkronen herstelle, würden sowohl zwischen den Zahntechnikern und ihren zahnärztlichen Kunden als auch zwischen diesen und den gesetzlichen Krankenkassen nach einem Vergütungskatalog mit verbindlichen Höchstpreisen abgerechnet. Sie, die Beklagte, bereite die abzuschließenden Verträge gemeinsam mit dem Landesinnungsverband für das Zahntechnikerhandwerk vor, wirke bei den Verhandlungen durch Delegierte der Innung mit und lasse sich schließlich beim Vertragsabschluß durch den Landesinnungsverband vertreten. Auf diese Weise erhielten Innungsmitglieder wie Nichtmitglieder eine gesetzliche Grundlage für ihre Abrechnungen mit Kassenpatienten oder ihren sonstigen Auftraggebern. Eine andere Abrechnungsmodalität sei nicht zulässig. Mit der am Montag, dem 18. Oktober 1993, erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Die Klägerin hat beantragt, den Gebührenbescheid der Beklagten vom 19. November 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. September 1993 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ergänzend ausgeführt, ihre Verhandlungstätigkeit liege im wirtschaftlichen Interesse sämtlicher zahntechnischer Betriebe im Verbandsgebiet. Die Ausgaben hierfür müßten aus Gebühren aufgebracht werden, da sie aus Erträgen oder anderen Einnahmen nicht gedeckt werden könnten. Im Jahr 1992 wie auch in den Folgejahren habe die Beklagte von etwa 300 zahntechnischen Betrieben, darunter etwa 60 Nichtmitgliedern, für diese Tätigkeit etwa 126.000,-- DM erhoben. Davon seien 25.000,-- DM an den Innungsobermeister und 10.000,-- DM an den stellvertretenden Obermeister gezahlt worden. Die restlichen rund 90.000,-- DM machten den jährlich an den Landesinnungsverband für dessen Tätigkeit zu zahlenden Beitrag aus. Da sich diese Tätigkeit unabhängig von deren Innungsmitgliedschaft auf sämtliche zahntechnische Betriebe auswirke, widerspreche es dem auch im Handwerk geltenden Solidaritätsprinzip, wenn nur die Mitglieder zur Finanzierung der Verwaltungstätigkeit der Zahntechnikerinnungen im Krankenkassen-Vertragswesen herangezogen würden. Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte ergänzend geltend, bereits der Betrieb eines zahntechnischen Labors begründe die Inanspruchnahme von Tätigkeiten und Einrichtungen der Beklagten auf dem Gebiet des Krankenkassen- Vertragswesens. Denn für die Abrechnung zahntechnischer Leistungen sei es unerheblich, ob ein zahntechnisches Labor über eine Innung dem Landesinnungsverband angeschlossen sei oder ob es sich um einen nicht organisierten Betrieb handele. Vergütungsvereinbarungen müßten nach dem fünften Buch des Sozialgesetzbuchs ausnahmslos für alle zahntechnischen Laboratorien bestehen. Der Umstand, daß die Vergütungsvereinbarungen durch den Landesinnungsverband abgeschlossen würden, stehe der Zurechenbarkeit der Leistung der Beklagten, die in der Vorbereitung dieser Vereinbarungen bestehe, zu Gunsten einzelner zahntechnischer Labors nicht entgegen. In der Verbindlichkeit der Höchstpreise auch für Nichtmitglieder liege ein gravierender Unterschied zu Tarifverträgen, die - abgesehen von den Fällen der Allgemeinverbindlicherklärung - nur für Organisationsmitglieder maßgebend seien. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 19. August 1994 zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie macht geltend, die Gebührenordnung der Beklagten sei mangels Fälligkeitsregelung zu unbestimmt. Außerdem entspreche die Veröffentlichung nicht den rechtlichen Erfordernissen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (4 Hefte) Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Mangels Vorliegens eines Zustellungsnachweises für den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 14. September 1993 ist davon auszugehen, daß die Klageerhebung am Montag, dem 18. Oktober 1993, die einmonatige Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO gewahrt hat. Die Klage ist auch begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 19. November 1992 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. September 1993 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für die Erhebung der streitbefangenen "SGB V - Gebühr" in Höhe von 420,-- DM fehlt es an einer Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere kann die Beklagte die Veranlagung der Klägerin zu dieser Abgabe nicht auf § 3 in Verbindung mit Anlage IV der Gebührenordnung der Zahntechniker-Innung im Regierungsbezirk vom 29. April 1992 (GebO) stützen. Nach diesen Bestimmungen wird für die Inanspruchnahme der Verwaltungstätigkeit der Beklagten im Bereich des Krankenkassen-Vertragswesens, namentlich zur Vorbereitung, zum Abschluß und zur Durchführung der Vergütungsvereinbarungen nach § 88 Abs. 2 SGB V, zu deren Anpassung an die Preisentwicklung sowie zum Rechtsschutz und der Rechtsfortbildung der geschlossenen Verträge je Betrieb eine Gebühr in Höhe von 420,-- DM erhoben. Diese Vorschriften der GebO sind, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, nichtig und damit keine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitbefangenen Geldleistung. Sie sind namentlich nicht durch die §§ 61 Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 2, 73 Abs. 2 der Handwerksordnung (HandwO) in Verbindung mit § 52 Abs. 5 der Satzung der Zahntechniker-Innung im Regierungsbezirk vom 19. Dezember 1987 (Satzung) gedeckt. Nach diesen Vorschriften kann die Handwerksinnung für die Benutzung der von ihr getroffenen Einrichtungen und die Inanspruchnahme ihrer Tätigkeiten Gebühren erheben, und zwar nicht nur von den Innungsmitgliedern, sondern, wie § 61 Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 2 HandwO und § 52 Abs. 5 der Satzung klarstellen, auch von Nichtmitgliedern. Demgegenüber werden Beiträge für die der Handwerksinnung und ihrem Gesellenausschuß erwachsenden Kosten nach § 73 Abs. 1 HandwO nur von den Innungsmitgliedern erhoben. § 3 und Anlage IV GebO sind durch die §§ 61 Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 2, 73 Abs. 2 HandwO, § 52 Abs. 5 der Satzung nicht gedeckt, weil diese Vorschriften nur zur Erhebung einer Gebühr ermächtigen, es sich bei der hier streitigen "SGB-V-Gebühr" aber tatsächlich nicht um eine Gebühr im Sinn des hier maßgeblichen Gebührenbegriffs der HandwO handelt. Der Begriff der Gebühr ist weder bundesrechtlich noch landesrechtlich in einer für alle der Gebührenerhebung zugänglichen Rechtsgebiete gültigen Weise abschließend definiert. Insbesondere enthält das Grundgesetz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG) keinen allgemeingültigen Gebührenbegriff. Vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 - BVerfGE 93, 319 (345); Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226); BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 (200); Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 1996, § 4 KAG NW Rdnr. 2. Vielmehr ist der Gebührenbegriff dem speziellen Gesetz zu entnehmen, um dessen Anwendung es im konkreten Fall jeweils geht, insbesondere wenn die Abgrenzung der Gebühr von einem Beitrag eine Rolle spielt. Dabei kann indes der dem speziellen Gesetz zugrunde liegende Gebührenbegriff in Anlehnung an allgemeine abgabenrechtliche Vorschriften bestimmt werden, soweit jenes Gesetz keine besonderen Definitionselemente enthält. Dementsprechend können auch hier allgemeine abgabenrechtliche Grundsätze herangezogen werden, weil auch die HandwO erkennbar an die Differenzierung zwischen Gebühr und Beitrag anknüpft (§§ 61 Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 2, 73 sowie §§ 106 Abs. 1, 113 HandwO für die Handwerkskammer), aber andererseits keine besonderen Aussagen zum Gebührenbegriff trifft. In Anlehnung an das Abgabenrecht (vgl. z.B. § 1 Abs. 1 GebG NW, §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 KAG NW) verstehen Rechtsprechung und Literatur unter einer Gebühr im allgemeinen eine öffentlich-rechtliche Geldleistung, die dem Schuldner aus Anlaß einer individuell zurechenbaren Leistung der Verwaltung als unmittelbare Gegenleistung durch eine öffentlich- rechtliche Norm oder eine sonstige nach Maßgabe öffentlichen Rechts ergangene Maßnahme auferlegt wird und die dazu bestimmt ist, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. BVerfG, Beschluß vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL 19/90 - BVerfGE 91, 207 (223); Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226); BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188 (200); Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: März 1996, § 4 KAG NW, Rdnr. 2a. Diese individuelle Zurechenbarkeit der in Anspruch genommenen Leistung, aufgrund derer die Gebühr als Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme erscheint, ist das Begriffsmerkmal, das die Gebühr vom Beitrag unterscheidet. Es setzt nicht unbedingt voraus, daß der Gebührenpflichtige die Amtshandlung oder die Inanspruchnahme selbst veranlaßt, sie insbesondere beantragt haben muß. Der gebührenrechtliche Entgeltcharakter kann vielmehr auch dann gewahrt sein, wenn die Amtshandlung oder die Inanspruchnahme ohne vorherige Veranlassung durch den Begünstigten vorgenommen wird. Voraussetzung ist aber stets das Bestehen einer besonderen Beziehung zwischen Gebührengläubiger und Gebührenschuldner, die das Urteil erlaubt, die Amtshandlung als Verwaltungsleistung sei dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar. Das so umschriebene Erfordernis der individuellen Zurechenbarkeit der Verwaltungsleistung als notwendiges Begriffselement der Gebühr gilt uneingeschränkt auch für den hier maßgebenden handwerksrechtlichen Gebührenbegriff. Denn aus den bereits genannten §§ 61 Abs. 2 Nr. 2 Halbsatz 2, 73, 106 Abs. 1, 113 HandwO ist abzulesen, daß auch dieses Gesetz von der Unterscheidung zwischen Gebühr und Beitrag ausgeht und mit dieser begrifflichen Differenzierung auch ein ganz bestimmtes Anliegen verbindet: Dieses Anliegen besteht darin, diejenigen Handwerksbetriebe, die nicht zu den Innungsmitgliedern zählen, die Kosten der Innungstätigkeit nur insoweit mittragen zu lassen, als sie Leistungen der Innung auch tatsächlich in Anspruch nehmen. Die allgemeinen Kosten der Innungstätigkeit sollen hingegen allein von den Innungsmitgliedern über den von diesen zu entrichtenden Mitgliedsbeitrag getragen werden. Mit diesem Grundgedanken trägt das Gesetz dem Umstand Rechnung, daß eine Zwangsmitgliedschaft bei den Handwerksinnungen im Gegensatz zu den Handwerkskammern nicht vorgesehen ist (vgl. § 52 Abs. 1 Satz 1 HandwO einerseits und § 90 Abs. 2 HandwO andererseits). Diejenigen selbständigen Handwerker, denen der Beitritt zur Innung nach dieser gesetzlichen Konstruktion nicht aufgezwungen werden kann, sollen auch nicht an den allgemeinen Kosten der Innungstätigkeit beteiligt werden können. Soweit Nichtmitglieder jedoch individuell zurechenbare Leistungen in Anspruch nehmen, ist es gerechtfertigt, sie an dem finanziellen Aufwand dafür zu beteiligen und diesen Aufwand nicht den übrigen selbständigen Handwerkern aufzubürden, die sich freiwillig (wenngleich in vielfachem öffentlichen Interesse) zu der Innung zusammengeschlossen haben. Nach diesen Grundsätzen handelt es sich bei der in § 3 und Anlage IV GebO bezeichneten "SGB-V-Gebühr" nicht um eine Gebühr im handwerksrechtlichen Sinn. Die Leistung, für die die Beklagte diese öffentlich-rechtliche Geldleistung von den Handwerksbetrieben im Innungsbezirk erhebt, besteht zunächst einmal in der Vor- und Nachbereitung der Vergütungsvereinbarungen, die der Landesinnungsverband NW nach § 88 Abs. 2 Satz 1 SGB V mit den Landesverbänden der Krankenkassen zu treffen hat. Diese Arbeiten, die in der Ermittlung des Abrechnungsverhaltens der Zahnärzte sowie in der Errechnung der betriebswirtschaftlichen Kostensituation des Zahntechnikerhandwerks bestehen, erbringt die Beklagte selbst. Ob darüber hinaus auch die in der Führung der eigentlichen Vertragsverhandlungen bestehende Tätigkeit des Landesinnungsverbandes, soweit sich diese im Innungsbezirk der Beklagten auswirkt, dieser anteilig zugerechnet werden kann, wie § 3 Satz 2 GebO es vorsieht, kann dahinstehen. Denn auch wenn das der Fall sein sollte, ergibt sich kein Unterschied hinsichtlich der Frage, ob diese Leistungen einen hinreichend konkreten individuellen Bezug zu dem einzelnen Betrieb des Zahntechnikerhandwerks aufweisen. Letzteres ist nicht der Fall: Die "SGB-V-Gebühr" ist in der Ausgestaltung, die sie durch § 3 in Verbindung mit Anlage IV GebO erfahren hat, keine Gegenleistung für eine den einzelnen zahntechnischen Betrieben individuell zurechenbare Leistung, sondern vielmehr eine Abgabe zur pauschalen Abgeltung der allgemeinen Kosten, die der Beklagten durch die Vorbereitung, den Abschluß und die Durchführung der sozialversicherungsrechtlichen Gesamtverträge mit den Kostenträgern der gesetzlichen Krankenversicherung entstehen. Die einzelnen zahntechnischen Betriebe profitieren, wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat (S. 7 f. des Urteilsabdrucks), nur mittelbar und nur in dem Umfang von der Tätigkeit der Beklagten auf dem Gebiet Krankenkassen- Vertragswesens, in dem sie Leistungen für die Kassenpatienten ihrer zahnärztlichen Kunden erbringen. Dabei spielt es für die rechtliche Einordnung der streitigen Abgabe als Gebühr oder Beitrag keine Rolle, daß möglicherweise nicht nur die Klägerin, sondern auch alle anderen zahntechnischen Betriebe im Bezirk der Beklagten nur einen untergeordneten Teil ihres Umsatzes aus Leistungen für Privatpatienten erwirtschaften, für deren Abrechnung die von der Beklagten ausgehandelten Höchstsätze nicht verbindlich sind. Maßgebend ist vielmehr, daß die zahntechnischen Betriebe im Bezirk der Beklagten rechtlich nicht verpflichtet sind, ihre Leistungen im Geltungsbereich der Höchstpreisvereinbarungen nach § 88 Abs. 2 SGB V zu erbringen und es daher denkbar (wenngleich unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kaum anzunehmen) ist, daß Betriebe ausschließlich für Privatpatienten von Zahnärzten arbeiten. Ebenso ist es denkbar und rechtlich zulässig, daß Betriebe des Zahntechnikerhandwerks für Kassenleistungen nach eigener Kalkulation generell niedrigere Beträge als die nach § 88 Abs. 2 SGB V vereinbarten Sätze abrechnen oder aber ihrer Abrechnung die von der Beklagten in früheren Jahren ausgehandelten Höchstsätze auch weiterhin zugrunde legen, selbst wenn inzwischen höhere Beträge vereinbart worden sind. Auch derartige Betriebe wären nach § 3 in Verbindung mit Anlage IV GebO abgabepflichtig, obwohl sie die hier streitigen Leistungen der Innung nicht in Anspruch nehmen und auch keinen wirtschaftlichen oder sonstigen Nutzen aus ihnen ziehen. Daran wird deutlich, daß die Beklagte die angefochtene pauschale Abgabe nicht für die tatsächliche Inanspruchnahme ihrer Leistungen auf dem Gebiet des Krankenkassen-Vertragswesens erhebt, sondern schon für die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme. Es handelt sich also in Wahrheit um einen Beitrag, der von Nichtmitgliedern nicht erhoben werden darf. Ebenso BayVGH, Beschluß vom 6. März 1987 - Nr. 22 CS 86.02949 -, GewArch 1987, 240 = DÖV 1987, 1071. Unzutreffend ist demgegenüber, wie die obigen Beispiele zeigen, die in der Berufungsbegründung vertretene Auffassung der Beklagten, bereits der Betrieb eines zahntechnischen Laboratoriums begründe die Inanspruchnahme von Tätigkeiten und Einrichtungen der Beklagten auf dem Gebiet des Krankenkassen- Vertragswesens. Soweit die Beklagte zur Begründung geltend macht, die Inanspruchnahme dieser Leistungen ergebe sich zwangsläufig für alle zahntechnischen Betriebe unabhängig von ihrer Innungsmitgliedschaft, handelt es sich allenfalls um einen wirtschaftlichen und damit tatsächlichen Zwang, nicht aber um einen rechtlichen. Rechtlich sind die zahntechnischen Betriebe nach § 88 Abs. 2 Satz 2 SGB V nur dann verpflichtet, die von der Beklagten ausgehandelten Tarife ihren Abrechnungen mit den Zahnärzten als Höchstpreise zugrunde zu legen, wenn die zahntechnische Leistung für Rechnung einer Mitgliedskasse eines der in § 88 Abs. 2 Satz 1 SGB V bezeichneten Kostenträger erfolgt. Da die zahntechnischen Betriebe aber rechtlich nicht gehindert sind, in namhaftem Umfang auch Leistungen für Rechnung anderer, insbesondere privater Kostenträger zu erbringen, ohne daß dies auf ihre Abgabepflicht als solche oder auch nur auf die Höhe der Abgabe einen Einfluß hätte, handelt es sich nicht um eine Gebühr, sondern um einen Beitrag. Insofern unterscheidet sich die hier streitige Abgabe grundlegend von der Ausbildungsgebühr nach § 2 GebO, deren Erhebung die GebO ebenfalls sowohl von Innungsmitgliedern als auch von Nichtmitgliedern vorsieht, jedoch nur, wenn und soweit der einzelne zahntechnische Betrieb auch tatsächlich Auszubildende hat und damit die Leistungen der Beklagten auf diesem Gebiet tatsächlich in Anspruch nimmt. Vgl. hierzu OVG Lüneburg, Beschluß vom 23. Dezember 1981 - 8 OVG B 20/81 -, GewArch 1982, 307 (309). Soweit im Zusammenhang mit der Zulässigkeit einer Gebührenerhebung für die Tätigkeit der Zahntechniker-Innungen auf dem Gebiet des kassenärztlichen Vertragswesens von einem Verstoß gegen den das Gebührenrecht kennzeichnenden Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit gesprochen wird, enthält dieser Grundsatz keine über die obige Gebührendefinition hinausgehenden begrifflichen Voraussetzungen. Teilweise ist damit die hier nach dem oben Ausgeführten fehlende synallagmatische Verknüpfung zwischen Geldleistung und Verwaltungsleistung, also ein Element des Gebührenbegriffs gemeint. In diesem Sinn BayVGH, Beschluß vom 6. März 1987 - Nr. 22 CS 86.02949 -, GewArch 1987, 240 = DÖV 1987, 1071. Teilweise wird damit aber auch der in den Kommunalabgabengesetzen der Länder normierte Wirklichkeitsmaßstab bezeichnet (vgl. z. B. § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG NW), der nicht Begriffselement der Gebühr, sondern Rechtmäßigkeitsvoraussetzung in bezug auf die Gebührenhöhe ist. Vgl. dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 11. Juli 1989 - 9 L 39/89 -, NVwZ 1990, 91 (92); BWVGH, Beschluß vom 31. August 1993 - 2 S 3000/90 -, NVwZ 1994, 194 (197); kritisch zum Begriff der speziellen Entgeltlichkeit auch Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 22, 105 ff.. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

2