Oberverwaltungsgericht NRW, 7 A 3684/92

Tatbestand:

Die Kläger zu 1. bis 3. sind Miteigentümer der Parzellen Gemarkung M. , Flur 96, Flurstücke 624/206 und 221, der Kläger zu 3. ist Alleineigentümer der Parzelle 3820 (Teil der früheren Parzelle 2077) sowie der Parzelle Flur 107, Flurstück 721/14, die katholische Kirchengemeinde Heilig-Kreuz in L. -X. ist Eigentümerin der Parzellen Flur 96, Flurstücke 220, 585/198, 586/198 und 2734.

Die Parzellen sind Teil einer Kiesgrube, die von der Klägerin zu 4. bzw. deren Rechtsvorgängern ausgebeutet wurde; daß bereits vor 1962 Kies abgebaut wurde, ist zwischen den Beteiligten unstrittig, nicht jedoch die Frage, ob die abgebauten Flächen auch damals schon zur Lagerung von Fremdkiesen, Bauschutt etc. genutzt wurden. Die Kiesgrube liegt in L. -X. unweit des Verschiebebahnhofs L. -O. östlich der hier von nordwestlicher in südöstlicher Richtung verlaufenden F. straße , von der zwei Zufahrten zur Kiesgrube abzweigen, sowie westlich des in etwa parallel zur F. straße verlaufenden H. . Im nördlichen Bereich der Kiesgrube erstreckt sich entlang der Böschung auf der gesamten Breite der Grube in west-/östlicher Richtung ein Baggersee. Ihm liegt im südwestlichen Bereich, noch südlich der Hauptzufahrt zur Grube das Firmengelände der Firma von der X. GmbH gegenüber, die dort auf einer Teilfläche der früheren Parzelle 2077 eine Mischanlage für bituminöse Straßenbaustoffe mit einer Kapazität von 60 t Mischgut pro Stunde betrieben hatte (Genehmigungsbescheid vom 4. August 1977). Die Anlage wurde 1992 abgebaut. Östlich an dieses Firmengelände schließt sich ein Teich (im folgenden Teich 1) an. Weiter in östlicher Richtung erweitert sich die Kiesgrube in ihrem mittleren Bereich auf einer Breite von etwa 100 m um etwa 150 m in südlicher Richtung. Am Ende der Ausbuchtung befindet sich ein weiterer Teich (im folgenden Teich 2).

Entlang der nördlichen Seite der Hauptzufahrt der Kiesgrube (Parzelle 721/14) entwickelte sich im Laufe der Zeit ein Gehölzbestand. Ferner fanden sich im Bereich des H. , zu dem die Kiesgrube gerechnet wird, mehrere Amphibienarten (Wechselkröte, Kreuzkröte, Erdkröte, Kammolch und Teichmolch) ein. Entlang wasserführender Geländestrukturen (Tümpel) wuchs auch Schilf, so in einem Bereich der Parzelle 3820, der der Hauptzufahrt vorgelagert ist. Der dort gelegene Tümpel kam nach einer im Auftrage der Unteren Landschaftsbehörde L. erstellten "Faunistischen Erhebung in den Kiesgruben am H. und am H. weg " von Herrn N. als Laichgewässer der genannten Amphibienarten in Betracht.

Antragsgemäß erteilte der Regierungspräsident L. der Klägerin zu 4. mit Bescheid vom 3. Januar 1977, berichtigt mit Bescheid vom 10. Januar 1978, eine bis zum 31. Dezember 1982 befristete, später im Wege der Gestattung bis zum 31. März 1983 verlängerte Genehmigung gemäß §§ 3, 7, 8 Abgrabungsgesetz 1972 zur Gewinnung von Sand und Kies bis auf eine Abgrabungstiefe von 20 m NN. Die Genehmigung war unter anderem dahin bedingt, daß die Beseitigung sämtlicher technischer Anlagen und Bauwerke verlangt werden kann, wenn die Abgrabung länger als zwei Jahre stilliegt (2.11 der Bedingungen), die Rekultivierungsarbeiten bis spätestens zwei Jahre nach Ende der Abgrabungsarbeiten beendet sein müssen (2.12 der Bedingungen) und eine Ausfertigung des nach Abstimmung mit dem Planungsamt der Stadt L. erstellten endgültigen Rekultivierungsplanes nachzureichen ist (Bedingung 1.6). Ferner durfte der dritte und jeder weitere Abschnitt (des Abbaus) erst begonnen werden, wenn der erste und die entsprechenden folgenden Abbauschritte rekultiviert sind (Auflage 2.24).

Die wasserrechtliche Erlaubnis des Beklagten vom 10. Mai 1977 bestimmt unter Ziffern 13 und 18 der Bedingungen und Auflagen, daß der Mutterboden und zur Rekultivierung geeigneter Feinboden Zug um Zug bereits während der Materialentnahme auf die endgültig verbleibenden Flächen anzudecken, nach Beendigung des Abbaus sämtliche technischen Anlagen und Bauwerke zu entfernen und die verbleibenden Restflächen vollständig zu rekultivieren sind.

Nach Angaben der Kläger (Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht am 25. April 1990 - 14 L 590/90 -) wurde die Abgrabungstätigkeit vor 1977 beendet. Auf der Grundlage der wasserrechtlichen Erlaubnis sei nur noch in geringem Umfang Kies abgebaut worden, nämlich maximal "50.00 m3" (Schriftsatz vom 12. Mai 1993). Zur Rekultivierung des Kiesgrubengeländes kam es nicht.

Auf einen von der Klägerin zu 4. im Jahre 1982 gestellten Antrag, die Abgrabungsgenehmigung bis möglichst zum 31. Dezember 1987 zu verlängern, erörterten die Klägerin zu 4., der Beklagte und der Regierungspräsident L. Rekultivierungsmöglichkeiten. Mit Schreiben vom 25. Januar 1984 teilte der Regierungspräsident L. der Klägerin zu 4. mit, daß sich eine Verlängerung der Abgrabungsgenehmigung nur auf die Rekultivierung beziehen könne. Jede Wiederaufnahme der Abgrabungstätigkeit wäre genehmigungspflichtig. Später wurde die Verfüllung der Grube bis oberhalb des Grundwasserspiegels erörtert. Mit an den Beklagten gerichteten Schreiben vom 2. März 1989 vertraten die Prozeßbevollmächtigten der Kläger die Ansicht, daß ein so großflächiger Bereich nicht auf Dauer als eine Art Nichts verbleiben könne. Es müsse eine irgendwie geartete Entscheidung herbeigeführt werden: "Auskiesen oder Kippen oder Grün." Mit Schreiben vom 13. Juni 1989 teilte der Beklagte der Klägerin zu 4. mit, daß eine Verfüllung der Kiesgrube nicht in Betracht komme, da die Kiesgrube im Flächennutzungsplan als Grünfläche und im Gebietsentwicklungsplan als Bereich für die besondere Pflege und Entwicklung der Landschaft und als Erholungsgebiet mit offener Wasserfläche gekennzeichnet sei. Es habe sich eine Biotopsituation eingestellt. Ein Antrag, das Gelände unter Landschafts- oder Naturschutz zu stellen, liege vor. Auch der Landschaftsplanentwurf sehe eine Festsetzung als Naturschutzgebiet vor.

Der Entwurf des Landschaftsplans der Stadt L. wurde zur öffentlichen Einsichtnahme in der Zeit vom 15. August 1989 bis 14. September 1989 ausgelegt.

Die Klägerin zu 4. ließ die Gehölzbestände im Bereich der Parzelle 721/14 entfernen. Auf den Parzellen 3820 und 624/206 sowie den Parzellen 221 und 220 lagerte sie Mutterboden, Kiese, Bauschutt bzw. Ausgangsmaterial für die Herstellung von Straßenbaustoffen. Zum Teil wurden die zur Lagerung vorgesehenen Flächen zuvor abgeschoben. Auch im östlichen Kiesgrubenbereich (Parzellen 585/198, 586/198, 2734 und 624/206) ließ sie Geländeveränderungen ausführen.

Nach vorheriger Anhörung der Kläger zu 1., 3. und 4. sowie der katholischen Kirchengemeinde Heilig-Kreuz in L. - X. gab der Beklagte der Klägerin zu 4. mit Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 unter Androhung der Ersatzvornahme auf, bis zum 25. April 1990 an vier durch Inbezugnahme auf einen der Ordnungsverfügung beigefügten Flurkartenauszug bestimmten Stellen der Parzellen 3820, 624/206, 220 und 2374 Laichgewässer von je 10 m Durchmesser und 1,50 Tiefe anzulegen sowie die abgeschobenen Erdmassen am Rand der der Böschung gegenüberliegenden Seite zu einem Wall mit einer Grundfläche von höchstens 5 m x 10 m zusammenzuschieben. Ferner wurde der Klägerin zu 4. aufgegeben, bis zum 15. November 1990 eine Teilfläche der Parzelle 721/14 auf insgesamt 100 m Länge und 5 m Breite mit bodenständigen Strauchgehölzen in einer Pflanzdichte von mindestens einer Pflanze pro Quadratmeter zu bepflanzen. Zur Begründung führte der Beklagte aus, daß die Klägerin zu 4. vor dem 15. August 1989 durch Freischieben mehrerer Streifen mit einer Länge von ca. 30 m bis 40 m und einer Breite von 2 m bis 3 m die Vegetation auf den Flurstücken 221, 220 (teilweise) und 624/206 (teilweise) erheblich beeinträchtigt bzw. ebenso vernichtet habe wie zwei Laichgewässer. Nach dem 15. August 1989 habe die Klägerin zu 4. eine Senke im Bereich der Parzellen 585/198, 586/198, 2734 und 624/206 (teilweise) eingeebnet und dadurch Röhrichtbestände und ein Laichgewässer vernichtet. Insgesamt mindestens 500 qm der Gehölzbestände auf den Flurstücken 721/14 und 3820 (teilweise) habe sie entfernt. Auch den als Laichgewässer dienenden Tümpel links neben der Einfahrt zwischen Grubenrand und dem kleinen Damm sowie den Schilfgürtel (Flurstück 3820 teilweise) habe sie beseitigt. Durch diese Handlungen habe die Klägerin zu 4. in Natur und Landschaft ohne die nach § 6 Abs. 4 LG NW erforderliche Genehmigung eingegriffen. Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes sei nachhaltig beeinträchtigt, insbesondere die Fortpflanzung der Amphibienpopulation gefährdet worden. Das Landschaftsbild habe die Klägerin zu 4. erheblich beeinträchtigt, indem sie Vegetationsflächen, Gehölz- und Röhrichtbestände entfernt habe. Der Eingriff sei nicht von einer bestandsgeschützten Tätigkeit der Klägerin zu 4. umfaßt. Die Veränderungen stünden auch nicht im Zusammenhang mit dem Betrieb der genehmigten Bitumenmischanlage. Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts könne weitgehend wiederhergestellt werden, wenn die Ersatzlaichbiotope angelegt würden, und zwar an den Standorten der beseitigten Kleingewässer. Nur diese Standorte seien ökologisch geeignet, da die überwiegende Mehrheit der betroffenen Amphibien nur an ihre angestammten Laichplätze zurückkehre. Die geforderte Anpflanzung könne die beseitigte Strukturvielfalt zwar nicht, jedoch das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederherstellen. Für die nach dem 15. August 1989 vorgenommenen Veränderungen des Kiesgrubengeländes habe die Klägerin zu 4. keine Befreiung erhalten und damit auch gegen die aus § 42 e Abs. 3 LG NW folgende Veränderungssperre verstoßen. Die Klägerin zu 4. sei als Verhaltensstörerin zur Wiederherstellung des früheren Zustands der Flächen verpflichtet. Eine Befreiung von den Geboten und Verboten des Landschaftsschutzgesetzes sei nicht möglich, da bereits die Tatbestandsvoraussetzungen des § 69 LG NW nicht gegeben seien.

Mit an den Kläger zu 3. gerichteter Duldungsverfügung vom 28. März 1990 gab der Beklagte dem Kläger zu 3. unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,-- DM auf, die Anlage zweier Laichgewässer auf den Flurstücken 3820 und 624/206 sowie die Anpflanzung bodenständiger Strauchgehölzer auf der Parzelle 721/14 zu dulden. Mit an die Klägerinnen zu 1. und 2. gerichteten Duldungsverfügungen vom 29. März 1990 gab der Beklagte den Klägerinnen zu 1. und 2. unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,-- DM auf, die der Klägerin zu 4. auferlegte Anlage eines Laichgewässers auf der Parzelle 624/206 zu dulden.

Die katholische Kirchengemeinde Heilig-Kreuz in L. - X. erklärte sich mit Schreiben vom 20. März 1990 zur Duldung der der Klägerin zu 4. auferlegten Maßnahmen bereit, damit der alte Zustand des Geländes annähernd wiederhergestellt werden könne.

Die Widersprüche der Kläger gegen die Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 sowie die Duldungsverfügungen vom 28. und 29. März 1990 wies der Regierungspräsident L. mit Widerspruchsbescheiden vom 27. März 1991 als unbegründet zurück. In dem an die Klägerin zu 4. gerichteten Bescheid - und so im wesentlichen auch die Begründung des an die Klägerin zu 2. gerichteten Widerspruchsbescheids, der nach Angaben der Beteiligten inhaltlich mit den an die Kläger zu 1. und 3. gerichteten Widerspruchsbescheiden übereinstimmt, - führte der Regierungspräsident L. aus, daß Teilflächen der ehemaligen Kiesgrube zwar seit 1957 u.a. zur gewerblichen Lagerung von Erdaushub und Bauschutt in Anspruch genommen worden seien. In anderen Bereichen habe sich hingegen eine geschlossene Vegetation entwickelt. Aufgrund der vielfältigen Geländestrukturen sei ein Rückzugsbiotop vielfältiger Tierarten mit besonderen Lebensraumsansprüchen entstanden, u.a. für die nach der Bundesartenschutzverordnung besonders geschützte Wechselkröte und den Kammolch. Das Landschaftsbild sei dadurch erheblich beeinträchtigt worden, daß im Bereich der Parzellen 624/206, 220 und 221 Geländestreifen freigeschoben worden seien; dies bestätige das vorliegende fotografische Material. Die Zerstörung der Laichgewässer und der Röhricht- und Gehölzbestände habe die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, nämlich den Bestand der in der Kiesgrube siedelnden Amphibien gefährdet. Die Amphibienpopulation habe wesentliche Funktion für den örtlichen Naturhaushalt und den Artenschutz. Hinsichtlich der Handlungen nach dem 15. August 1989 finde die Verfügung eine weitere Rechtsgrundlage in der Generalklausel des Ordnungsbehördenrechts in Verbindung mit der Veränderungssperre nach § 42 e Abs. 3 des Landschaftsgesetzes. Auf Bestandsschutz könne sich die Klägerin zu 4. nicht mit Erfolg berufen. Die in Anspruch genommenen Flächen hätten bislang auch nicht dem Betrieb der Klägerin zu 4. gedient. In einem Bereich, in dem ständig Erd- und Schuttablagerungen vorgenommen würden, hätte sich keine flächendeckende Vegetation - gar mit Gehölzen - entwickeln können. Auf überwirkenden Bestandsschutz könne sich die Klägerin zu 4. schon deshalb nicht berufen, weil nichts dafür ersichtlich sei, daß der vorhandene Betrieb nicht ohne Ausweitung sinnvoll hätte genutzt werden können. Auf die aus § 42 e Abs. 3 LG NW folgende Veränderungssperre könnten die Anträge der Klägerin zu 4. auf Verlängerung der Auskiesungsgenehmigung bzw. Genehmigung einer Deponie nicht angerechnet werden. Die angeordneten Ausgleichsmaßnahmen seien geeignet. Die für die Anlage der Laichgewässer vorgesehenen Bereiche würden Grundwasser führen, wie die beiden von der Klägerin zu 4. zwischenzeitlich als Ersatzlaichgewässer (im östlichen Grubenbereich) angelegten Senken belegten. Die vorhandenen großen Teiche seien wegen ihres Fischbestandes als Ersatzlaichplätze ungeeignet.

Mit der am 4. April 1991 erhobenen Klage haben die Kläger ihr Begehren weiterverfolgt. Unter Inbezugnahme ihres Vorbringens aus dem Vorverfahren sowie ihren Darlegungen in den Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (14 L 590/90, 14 L 259/91 VG L. , 7 B 1487/91 OVG NW und 14 L 1299/91 VG L. ) haben sie vorgetragen: Für die gewerbliche Nutzung der Kiesgrube bestehe Bestandsschutz. Die Zwecke des Gewerbes hätten seit Erwerb des Betriebes durch Kaufvertrag vom 26. September 1957 die Lagerung insbesondere von Mutterboden, Bodenaushub und Bauschutt umfaßt. Das Unbewirtschaftetlassen einer Fläche führe zwar sofort zur Eingrünung, nicht aber zum Wegfall des Bestandsschutzes. Seit 1982 habe nahezu nichts geschehen können, weil sie, die Klägerin zu 4., durch den Beklagten und andere Vollzugsorgane der öffentlichen Gewalt an einer sinnvollen Nutzung des Grundbesitzes gehindert worden sei. Zunächst sei die Rekultivierung der Fläche gefordert, dann der Einbezug der Flächen für die Bundesgartenschau, später die Ansiedlung des Bundesarboretums, schließlich die Verfüllung des Gesamtgeländes erörtert worden. Daher sei in den vergangenen zehn Jahren nichts geschehen und sei Flora und Fauna entstanden. Für die Parzellen 218, 219, 220 und 2735 werde keine bestandsgeschützte Betätigung behauptet. Diese Flächen seien erst nach Inkrafttreten der Bauordnung 1960 und zuletzt im Jahre 1968 für Abgrabungszwecke in Anspruch genommen worden. Auf diesen Parzellen habe sie, die Klägerin zu 4., auch nie Lagertätigkeiten ausgeübt, sondern auf die Parzellen 2077 (später 3820) und 624/206 beschränkt; diese seien allerdings stets vollständig als Lagerflächen genutzt worden, soweit es das zu Tage tretende Grundwasser erlaubt habe.

Auf den Parzellen seien auch Fahrzeuge und Baugeräte aller Art abgestellt worden. Bei den in den Ordnungsverfügungen angesprochenen Maßnahmen habe es sich um die Verschiebung gelagerten Mutterbodens und um die Kenntlichmachung von Lagerflächen gehandelt. Eine solche Kenntlichmachung sei immer wieder nach Jahren erforderlich gewesen. Das Ausmaß der Veränderungen sei vom Beklagten unrichtig angenommen worden. Im Bereich der Parzellen 220 und 624/206 sei kein Gewässer vorhanden gewesen. Der Bewuchs habe aus 2 cm bis 3 cm hohen Kleingewächsen (Unkraut, Moos) bestanden. Von ständigen Gewässern könne auch im Bereich der Parzelle 2374 nicht die Rede sein. Der in der Ordnungsverfügung zur Anlage eines Laichgewässers angegebene Bereich führe kein Wasser und werde selbst bei höchsten Grundwasserständen von 39 m NN allenfalls vorübergehend feucht. Dort hätten zwischen lange zuvor abgekippten Mutterbodenhaufen Abfälle der angrenzenden Kleingärten gelegen. Es seien die Mutterbodenhaufen oberflächlich egalisiert worden, um die Ablagerung weiteren Mülls zu verhindern. Im Bereich der Grubenzufahrt habe der Bewuchs bis in die Einfahrt gereicht und sei deshalb zur Sicherheit der ein- und ausfahrenden Lastkraftwagen entfernt worden, aber auch deshalb, um wilde Unratablagerungen Dritter unter Kontrolle zu halten. Der Tümpel auf der Parzelle 3820 sei nach wie vor vorhanden. Nur bei Höchstwasserstand rage der Gewässerrand bis in den Einfahrtsbereich. Arbeiten seien in diesem Bereich notwendig geworden, um für den Abtransport von Schwimmbändern eine Abtransportmöglichkeit zu schaffen. Bei der Freiräumaktion 1989/1990 seien sowohl die Grünflächen als auch das Großgerät entfernt worden.

Der Beklagte habe sein Ermessen nicht ausgeübt, nämlich nicht erkannt, daß er - einen Landschaftseingriff unterstellt - entweder die Wiederherstellung des früheren Zustandes oder geeignete Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen verlangen könne. Die aus § 42 e Abs. 3 LG NW folgende Veränderungssperre sei schon zum Zeitpunkt der Offenlage des Landschaftsplanentwurfs der Stadt L. abgelaufen gewesen, da Zeiten faktischer Verhinderung der Grundstücksnutzung auf die Dauer der Veränderungssperre anzurechnen seien. Daher sei anzurechnen, daß sie, die Klägerin zu 4., 1982 einen nicht beschiedenen Antrag auf Verlängerung der Auskiesungsgenehmigung ebenso gestellt habe, wie später auf Anregung des Beklagten und des Regierungspräsidenten L. einen Antrag auf Genehmigung einer Deponie.

Die Kläger haben beantragt,

die Bescheide vom 28. März 1990 bzw. 29. März 1990 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 27. März 1991 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat zur Klageerwiderung ausgeführt: Die von der Veränderungssperre erfaßten Grundstücksteile seien nicht bewirtschaftet worden, wie sich aus dem dortigen Entwicklungsstand der Pflanzen- und Tierwelt ergebe. Ohnehin könnten nur die Flächen von einem etwaigen Bestandsschutz des Betriebes der Klägerin zu 4. erfaßt sein, die schon vor Inkrafttreten der Veränderungssperre für Betriebszwecke genutzt worden seien. Überwirkender Bestandsschutz sei nur denkbar, wenn ohne Erweiterung der geschützte Bestand nicht mehr sinnvoll genutzt werden könne. Selbst wenn die Nutzung als Lagerfläche keiner Baugenehmigung bedurft hätte, wäre eine Genehmigung nach § 6 Abs. 4 LG NW erforderlich gewesen. Im Hinblick auf Auslaugungen aus angeblichen Bauschuttablagerungen stelle sich auch die Frage, ob die Lagerung einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedurft hätte. Selbst wenn früher Bestandsschutz bestanden hätte, sei dieser wegen jahrelanger Nutzungsunterbrechungen weggefallen. Nach den Angaben des Herrn X. , von der Klägerin zu 4. beauftragter Vermessungsingenieur, und des Dipl.-Ing. Johannes I. sei erst 1989 Bauschutt zwischengelagert worden. Eine für die Annahme von Bestandsschutz notwendige durchgängige Zwischenlagerung derselben Art wie nunmehr behauptet, sei nach diesen Angaben nicht erfolgt. Sein für die Überwachung der örtlichen Kiesgruben zuständiger Mitarbeiter, Herr Q. , habe anläßlich der Übernahme seines Aufgabengebiets Mitte 1985 festgestellt, daß nördlich der Bitumenmischanlage nur Baggerteile, eine Bandstraße, Silos etc. abgelagert worden seien. Für den betreffenden Bereich habe er, der Beklagte, bei einer Überprüfung am 4. September 1991 keine Ablagerung und Bearbeitung von Bauschutt festgestellt. Die der Klägerin zu 4. auferlegten Ausgleichsmaßnahmen besäßen an den angegebenen Orten im Rahmen des Naturhaushalts nur dann Bedeutung, wenn die Eignung als Laichplatz kurzfristig wiederhergestellt werde. Da die bedrohten Amphibien standortgebunden seien, sei der Verlust der Nachzuchtpopulation zu erwarten, wenn auf dem Grundstück an der gewohnten Stelle keine Laichplätze mehr vorhanden seien. Aus dem Luftbild Stand Mai 1987 gehe hervor, wo Wasserflächen und Grünflächen vor den Eingriffen vorhanden gewesen seien. Auf der Parzelle 2734 sei Bauschutt beigeschoben worden. Wertvolle Rückzugsbiotope für Wasser- und Wiesenvögel, für seltene Insektenarten mit spezifischen Lebensraumansprüchen und insbesondere Amphibien seien verlorengegangen. Die interessierenden Bereiche der Kiesgrube seien zumindest in den letzten drei Jahren vor Erlaß der Ordnungsverfügungen nicht mehr in Anspruch genommen worden, wie sich aus den vorliegenden Unterlagen, Luftbildern und Fotodokumentationen eindeutig ergebe.

Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Mit der Berufung tragen die Kläger vor, daß die Lagerung wiederaufzuarbeitender Baustoffe auf der Parzelle 624/206 keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedurft hätte. Die Lagerung sei ständig nur vorübergehend erfolgt und sie sei auf die trockenliegenden Teile der Parzellen beschränkt worden. Die Baustoffe hätten daher nur bei Grundwasserschwankungen oder durch Niederschlagswasser ausgelaugt werden können. Zu Veränderungen des Grundwassers sei es jedoch nicht gekommen. Das Grundwasser habe bis heute stets Trinkwasserqualität behalten. Da sie, die Klägerin zu 4., von der wasserrechtlichen Erlaubnis faktisch keinen Gebrauch gemacht habe, wäre es auch unverhältnismäßig, an der Rekultivierungsforderung aus dem Erlaubnisbescheid festzuhalten. Die Ordnungsverfügungen erwiesen sich schließlich deshalb als rechtswidrig, weil es ihnen wegen mangelnder Wirksamkeit des Landschaftsplanes der Stadt L. an einer Rechtsgrundlage fehle.

Die Kläger beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Schlußantrag erster Instanz zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er erwidert zum Berufungsvorbringen, daß die Eignung der Lagertätigkeit der Klägerin zu 4., schädliche Veränderungen des Grundwassers herbeizuführen, nicht davon abhänge, ob das Grundwasser im maßgebenden Bereich noch Trinkwasserqualität habe. Für eine frühere Lagertätigkeit sei anhand des Verfahrens auf Erteilung der Auskiesungsgenehmigung in diesem Zusammenhang unterstellter Bestandsschutz entfallen. Selbst ein Teilverzicht auf die wasserrechtliche Auskiesungserlaubnis berühre die Rekultivierungsverpflichtung nicht. Auf die Wirksamkeit des Landschaftsplanes der Stadt L. komme es nicht entscheidend an, weil die Ordnungsverfügungen auf die eingriffsrechtlichen Regelungen der §§ 4 ff. LG NW und nur zusätzlich auf Verstöße gegen den Landschaftsplan der Stadt L. gestützt worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten zu den Verfahren 14 L 590/90, 14 L 259/91, 14 L 1299/91 VG L. , der vom Beklagten überreichten Verwaltungsakten, Unterlagen zum Landschaftsplan der Stadt L. , Lufbildaufnahmen, Luftbildauswertungen, der von Herrn I. vom Grünflächenamt der Stadt L. erstellten Fotodokumentation zur Bauschuttdeponierung, der Faunistischen Erhebung in den Kiesgruben am H. und am H. weg von Herrn Ralf N. sowie der Genehmigungsakten des Regierungspräsidenten L. zum Landschaftsplan der Stadt L. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet.

Die Klagen sind zulässig.

Die Kläger haben weiterhin ein rechtlich schützenswertes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Ordnungs- und Duldungsverfügungen auch insoweit, als die Klägerin zu 4. in Erfüllung der im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes 14 L 590/90 VG L. vergleichsweise übernommenen Verpflichtung im östlichen Kiesgrubenbereich zwei Laichgewässer angelegt hat. Die Einebnung der Laichgewässer ist möglich (und würde zu einer Vergrößerung der nutzbaren Fläche der Kiesgrube führen) und zulässig, wenn ihr nicht neben anderen (im vorliegenden Verfahren jedoch nicht zu prüfenden gesetzlichen) Vorgaben die Verpflichtung aus der Ordnungsverfügung entgegensteht. Der Anfechtungsmöglichkeit haben sich die Kläger auch nicht durch vergleichsweise Vereinbarung begeben. Die Vergleichsverpflichtung sind sie nur eingegangen, um eine vorläufige Regelung vorbehaltlich des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens zu ermöglichen. Dies geht bereits aus den im Protokoll über den Vergleichsabschluß niedergelegten Erwägungen der Beteiligten hervor, wonach "die Rechtsfragen im Widerspruchsverfahren oder im Klageverfahren erörtert werden (sollten)" (Seite 4 der Niederschrift vom 25. April 1990 - 14 L 590/90 VG L. -).

Die Klagen sind auch begründet.

Die Klage der Klägerin zu 4. ist begründet.

Die gegen die Klägerin zu 4. gerichtete Ordnungsverfügung des Beklagten vom 29. März 1990 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten L. vom 27. März 1991 ist rechtswidrig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat der Klägerin zu 4. weder nach § 6 Abs. 6 des Landschaftsgesetzes in der hier noch maßgebenden Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 1980, GV NW 734, vor Erlaß des Widerspruchsbescheides zuletzt geändert durch § 51 Abs. 6 des Landesenteignungs- und Entschädigungsgesetzes vom 20. Juni 1989, GV NW 366 (LG NW 1980) - hierzu unter: A -, noch nach § 14 OBG i.V.m. § 42e Abs. 3 LG NW 1980 - hierzu unter: B - die Herstellung von Laichgewässern (im Bereich der in der Anlage zur Ordnungsverfügung gekennzeichneten Standorte) sowie die Bepflanzung eines Teils der Parzelle 721/14 rechtmäßig aufgegeben.

A: Gemäß § 6 Abs. 6 LG NW 1980 ordnet die zuständige Behörde die Wiederherstellung des früheren Zustandes oder geeignete Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen nach § 4 Abs. 4 oder § 5 an, wenn ein Eingriff ohne die erforderliche behördliche Gestattung oder Anzeige vorgenommen wird. Soweit der Beklagte die Forderung nach Anlage zweier Laichgewässer auf diese Bestimmung stützt, weil die Klägerin zu 4. vor dem 15. August 1989 zwei Laichgewässer sowie "Vegetationsflächen" vernichtet habe, fehlt es bereits an einem von der Ermächtigungsgrundlage vorausgesetzten, die Verfügung rechtfertigenden Eingriff (A 1). Die Forderung nach Anlage von je einem Laichgewässer im östlichen Bereich der Kiesgrube sowie auf der Parzelle 3820 ist jedenfalls unverhältnismäßig (A 2). Die Verpflichtung zur Bepflanzung eines Teils der Parzelle 721/14 ist zum Teil unverhältnismäßig, zum Teil ermessensfehlerhaft (A 3).

A 1: Die Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 ist insoweit rechtswidrig, als der Beklagte der Klägerin zu 4. gestützt auf § 6 Abs. 6 LG NW 1980 aufgegeben hat, auf den Grundstücken 624/206 und 220 je ein Laichgewässer von 10 m Durchmesser und 1,50 m Tiefe anzulegen, da die Klägerin zu 4. in diesen Bereichen der Kiesgrube zwei Laichgewässer vernichtet habe.

Die Ordnungsverfügung bedarf der Auslegung zur Frage, welchen Landschaftseingriff die Klägerin zu 4. ausgleichen soll. Der Wortlaut der Ordnungsverfügung ergibt, daß der Beklagte auf die direkte Wiederherstellung eines Eingriffs abzielt, den die Klägerin zu 4. durch Vernichtung zweier Laichgewässer verursacht habe. Deshalb müsse sie zwei Laichgewässer neu anlegen. Etwaige andere Eingriffe in den Naturhaushalt oder das Landschaftsbild hat der Beklagte mit Ausnahme der in diesem Zusammenhang nicht interessierenden Vernichtung von "Vegetationsflächen" nicht zum Gegenstand seiner Ordnungsverfügung gemacht, so daß es nicht darauf ankommt, ob die Klägerin zu 4. durch das Freischieben mehrerer Grundstücksstreifen andere den in Rede stehenden Laichgewässern größenordnungsmäßig nicht vergleichbare wasserführende Bodenstrukturen oder Klein- und Kleinstgewässer vernichtet hat; hierauf ist die Ordnungsverfügung nicht gestützt. Der erkennbare Sinn der Ordnungsverfügung bestätigt das aus ihrem Wortlaut folgende Auslegungsergebnis. Zwar kann ein "Kleingewässer" zugleich ein Laichgewässer sein. Die Forderung nach Wiederherstellung eines Laichgewässers bestimmter Größenordnung ist jedoch nur dann nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerechtfertigt, wenn es in etwa eine dem vernichteten Kleingewässer vergleichbare Größe hat. Hiervon ist denn offenbar auch der Beklagte ausgegangen, denn er hat nicht die Vernichtung von Kleingewässern, die insgesamt eine den beiden geforderten Laichgewässern vergleichbare Fläche oder Wertigkeit aufgewiesen haben könnten, als ausgleichspflichtige Eingriffshandlung zum Gegenstand seiner Ordnungsverfügung gemacht, sondern die Vernichtung zweier Laichgewässer. Dafür, daß er einen Ausgleich für die Vernichtung zweier für den Naturhaushalt besonders bedeutsamer Kleingewässer durch Anlage deutlich größerer Laichgewässer hätte erreichen wollen, ergibt sich aus der Ordnungsverfügung kein Anhalt. Der Beklagte hat nicht ansatzweise den Versuch unternommen, die Beeinträchtigung des Naturhaushalts zu gewichten.

Die Ordnungsverfügung ist hinsichtlich der der Klägerin zu 4. auferlegten Verpflichtung zur Anlage zweier Laichgewässer, die sie vor dem 15. August 1989 vernichtet habe, schon deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin zu 4. den vom Beklagten zugrundegelegten Eingriff nicht unternommen hat. Die Klägerin zu 4. hat kein Laichgewässer in etwa der Größe der Laichgewässer, die sie anlegen soll, durch das Freischieben von mehreren Streifen auf einer zwischen den Teichen 1 und 2 gelegenen Fläche zerstört.

Anhand des vorliegenden Fotomaterials besteht kein Zweifel, daß die Klägerin zu 4. durch das Freischieben von Streifen der Länge von 30 m bis 40 m und einer Breite von 2 m bis 3 m keine Laichgewässer der in Rede stehenden Größenordnung auf der zwischen den Teichen 1 und 2 gelegenen Fläche (Flurstücke 221, 220 teilweise, 624/206 teilweise) vernichtet hat. Der Beklagte hat sich im Erörterungstermin des Verwaltungsgerichts vom 25. April 1990 (Protokoll S. 4) auf die Fotos Blatt 1 bis 7 der Beiakte XII bezogen. Diese zeigen zwar freigeschobene Erdstreifen (Aufnahme Januar 1990); in diesem Bereich sind jedoch keine (Laich-)Gewässer erkennbar. Die Fotos Seite 1 bis 3 des Verwaltungsvorganges XII weisen "Klein- und Kleinstgewässer" nördlich des freigeschobenen Bereichs aus. Ob der behauptete Aufnahmezeitpunkt der Fotografie Blatt 6 Beiakte XII überhaupt zutrifft, kann daher dahinstehen (die vom Beklagten ebenfalls überreichte Fotodokumentation von Herrn I. vom Grünflächenamt weist noch für Februar 1990 zwischen Deponiekegel und Teich 2 unversehrte Vegetation aus). Auch auf den Aufnahmen des Herrn I. aus August 1990 ist im fraglichen Bereich kein Laichtümpel erkennbar, wie er durch das Freischieben der 2 m bis 3 m breiten Erdstreifen betroffen worden sein könnte. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, daß bei verändertem Grundwasserstand ein Teil des auf den Fotos erkennbaren Bereichs mit Wasser benetzt würde und dann Laichgewässer der hier fraglichen Größenordnungen erkennbar würden. Angesichts der der Klägerin zu 4. auferlegten Anlage von Laichgewässern mit einem Durchmesser von 10 m (und einer Tiefe von 1,50 m) müßte sie Laichgewässer etwa vergleichbarer Größenordnung vernichtet haben. Durch das Freischieben von nur 2 m bis 3 m breiten Grundstücksstreifen kann jedoch ein Laichgewässer mit einem Durchmesser von etwa 10 m und einer Tiefe von 1,50 m nicht derart zerstört worden sein, als daß auf den Fotos nicht wenigstens ein Restgewässer als Landschaftsstruktur erkennbar sein müßte.

Ob sich in den freigeschobenen Bereichen andere Bodenstrukturen als Laichgewässer befunden haben, die die Entwicklung der gefährdeten Amphibienarten in einer Art Biotopbereich gefördert haben können, ist (wie ausgeführt) nicht erheblich. Auf die Beeinträchtigung eines allgemeinen Biotopbereichs ist die Ordnungsverfügung nicht entscheidend gestützt, sondern auf die Vernichtung von zwei Laichgewässern. Im übrigen ist die Einwirkung auf ein Biotop im Sinne des § 20 c BNatSchG nicht gleichbedeutend mit einem Verstoß gegen § 4 Abs. 1 LG NW 1980. Bei der Vorschrift des § 20 c BNatSchG handelt es sich um eine nicht unmittelbar den Einzelnen verpflichtende, sondern um eine auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 75 GG beruhende rahmenrechtliche Vorgabe, welche der Landesgesetzgeber erst mit der Bestimmung des § 62 Abs. 1 des Landschaftsgesetzes in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 19. Juni 1994 aufgegriffen und umgesetzt hat. Gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 2 LG NW n.F. sind nunmehr Maßnahmen und Handlungen, die zu einer erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung oder zu einer Zerstörung von "Nass- und Feuchtgrünland" führen, verboten. Vor Inkrafttreten dieser Norm unterlagen, abgesehen von der Eingriffsregelung des § 4 LG NW 1980, solche Biotope lediglich den allgemeinen landschaftsrechtlichen Regelungen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1988 - 4 C 58.84 -, Buchholz § 1 BNatSchG Nr. 3; OVG NW, Beschluß vom 29. September 1994 - 10 B 499/94 -.

Die Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 ist auch insoweit rechtswidrig, als der Beklagte der Klägerin zu 4. gestützt auf § 6 Abs. 6 LG NW 1980 aufgegeben hat, deshalb auf der Parzelle 721/14 Strauchgehölzer anzupflanzen, weil sie vor dem 15. August 1989 "Vegetationsflächen" durch das Freischieben mehrerer Grundstücksstreifen vernichtet hat; auch diese Handlung stellt keinen nachhaltigen Eingriff im Sinne des § 6 Abs. 4 LG NW 1980 dar.

Nach der Legaldefinition des Eingriffs in § 4 Abs. 1 LG NW 1980 liegt ein solcher nur bei solchen Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen vor, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können.

Bei dem erstgenannten Schutzzweck des § 4 Abs. 1 LG NW 1980 (Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts) geht es darum, das komplexe Wirkungsgefüge des Naturhaushalts mit seinen natürlichen Faktoren - Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Tierwelt - vor nachteiligen Veränderungen durch beeinträchtigende Handlungen zu schützen.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 4. Juli 1996 - 7 A 4193/93 -.

Daß die Klägerin zu 4. den Naturhaushalt erheblich dadurch beeinträchtigt hätte, daß sie in einer Breite von 2 m bis 3 m und einer Länge von 30 m bis 40 m die auf den Parzellen 221, 200 (teilweise) und 624/206 (teilweise) zuvor vorhandene "Vegetation" vernichtet hat, wird auch vom Beklagten nicht behauptet, insbesondere hat er keine Pflanzen hervorgehobener Schutzwürdigkeit bezeichnet, die von den vorbereitenden Lagerarbeiten der Klägerin zu 4. hätten betroffen werden können. Auf den zur Akte gereichten Fotos ist auch nicht mehr als die vom Beklagten undifferenziert benannte "Vegetation" erkennbar, die sich in dieser oder ähnlicher Art auch dann einstellen würde, wenn die freigeschobenen Geländestreifen ohne weitere Einflußnahme der natürlichen Entwicklung überlassen blieben.

Das Freischieben der Grundstücksstreifen hat nach Aktenlage auch nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Sinne von § 4 Abs. 1 LG NW 1980 geführt; letztlich kommt es hierauf jedoch deshalb nicht an, weil der Beklagte der Klägerin zu 4. keine den Anforderungen des Landschaftsgesetzes Rechnung tragende Wiederherstellung aufgegeben hat.

Das Landschaftsbild als Schutzgut des nordrhein- westfälischen Landschaftsgesetzes wird maßgeblich durch die optischen Eindrücke für den Betrachter, d.h. die mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhänge von einzelnen Landschaftselementen bestimmt.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 29. Mai 1995 - 7 A 1873/93 -; Urteil vom 5. Juli 1993 - 11 A 2122/90 -, OVGE 43, 141.

Das Merkmal "Landschaftsbild" knüpft an äußerlich erkennbare, d.h. mit dem Auge wahrnehmbare Gegebenheiten der vorhandenen landschaftsprägenden Geländeverhältnisse an. Ob das optische Erscheinungsbild der gegebenen Landschaft beeinträchtigt wird, beurteilt sich danach, ob die Veränderung von einem für Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Duchschnittsbetrachter als nachteilig empfunden wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 -, BVerwGE 85, 348.

Insoweit sind unterschiedliche Wertungskriterien maßgebend, je nachdem ob die tatsächlich vorhandenen Landschaftselemente mehr oder weniger solche einer von Menschen geschaffenen oder in ihrem konkreten Bestand durch menschliche Einflüsse bestimmten Kulturlandschaft sind.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 4. Juni 1993 - 7 A 3157/91 -, OVGE 43, 128.

Die in den Akten befindlichen Lichtbilder vermitteln einen hinreichenden Eindruck davon, daß eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes danach nicht eingetreten ist. Der Bereich zwischen den Teichen 1 und 2 der Kiesgrube ist in östlicher und südwestlicher Richtung von einer mehrere Meter hohen Böschung umgeben und daher aus südlicher Richtung landschaftsprägend nicht bzw. erst dann erkennbar, wenn der Betrachter den Böschungsrand erreicht. Aus nördlicher Richtung ist diesem Bereich der Kiesgrube die Fläche zwischen dem großen Baggersee im Norden und dem Teich 1 vorgelagert. Auf dieser Fläche hat die Klägerin zu 4. im maßgebenden Zeitraum - ob genehmigungsbedürftig oder nicht, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang - großräumig Kies und Bauschutt abgelagert, teilweise bis zu einer auf die Anlage einer Deponie schließenden Höhe (vgl. die Angabe zur Fotodokumentation des Herrn I. : "Deponiekegel"). Diese Lagerungen schließen aus nördlicher Sicht betrachtet nahtlos an die gewerbliche Anlage und die Ablagerungen der Firma von der X. GmbH im westlichen Bereich an. Eine gewisse großräumige, landschaftsbilderhebliche Erkennbarkeit der freigeschobenen Geländestreifen ist damit nicht gegeben sein. Darüber hinaus mußte sich dem Betrachter aufdrängen, daß der Bereich nördlich des Kiesgrubenteichs 2 für Lagerungsarbeiten der Klägerin zu 4. in Betracht gezogen werden könnte.

Letztlich kommt es hierauf deshalb nicht entscheidungserheblich an, weil - einen Landschaftseingriff durch das Freischieben der Geländestreifen unterstellt - die Verpflichtung zur Bepflanzung der in der Anlage zur Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 festgelegten Fläche mit bodenständigen Strauchgehölzen ungeeignet wäre, den Landschaftseingriff auszugleichen und die der Klägerin zu 4. auferlegte Bepflanzungsmaßnahme darüber hinaus zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht erforderlich ist. Der auferlegten Bepflanzungsmaßnahme kommt bereits die ihr zugedachte Wiederherstellungsfunktion nicht zu.

Ausgeglichen ist ein Eingriff dann, wenn nach seiner Beendigung keine erhebliche oder nachteilige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neu gestaltet ist. Wirkt sich ein Eingriff nur auf eines der beiden Schutzgüter - Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder Landschaftsbild - aus, so kann sich naturgemäß auch der gebotene Ausgleich nur auf dieses eine beeinträchtigte Schutzgut beziehen. Einen Ausgleich der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes läßt der Gesetzgeber auf zweierlei Weise zu: Das Landschaftsbild kann entweder landschaftsgerecht wiederhergestellt oder - ebenfalls landschaftsgerecht - neu gestaltet werden. Einen Ausgleich im Rechtssinne stellen damit Maßnahmen in bezug auf ein durch einen Eingriff gestörtes Landschaftsbild immer dann dar, wenn durch sie in dem betroffenen Landschaftsraum ein Zustand geschaffen wird, der in gleicher Art, mit gleichen Funktionen und ohne Preisgabe wesentlicher Faktoren des optischen Beziehungsgefüges den vor dem Eingriff vorhandenen Zustand in weitest möglicher Annäherung fortführt. Ein solcher Ausgleich muß nicht notwendig genau an der Stelle des Eingriffs, wohl aber unter Wahrung des funktionalen Zusammenhangs zwischen Eingriff und Ausgleich erfolgen, um auch insoweit die erforderliche Abgrenzung zur Ersatzmaßnahme zu wahren. Hiervon ausgehend ist eine Neugestaltung - auch wenn sie landschaftsgerecht erfolgt - nicht denkbar, ohne daß sie und damit zugleich aber auch eine Veränderung und die Tatsache eines Eingriffs optisch wahrnehmbar bleibt.

Vgl. zu § 8 Abs. 2 Satz 4 BNatSchG: BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 -, a.a.O.

Die vom Beklagten verlangte Nachpflanzung auf der Parzelle 721/14 ist nicht geeignet, das Landschaftsbild im vorbeschriebenen Sinne wiederherzustellen. Wenn der Eingriff der Klägerin zu 4. überhaupt das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt hat, dann im Hinblick auf die Lage der streifenweise abgeschobenen Parzellen zwischen den beiden südlichen Teichen der Kiesgrube und in einem sich dort zur Abböschung verjüngenden, im übrigen zum Baggersee offenen ebenen Grundstücksbereich. Die hier ansatzweise gegebene Seenlandschaft hat zu der zur Anpflanzung vorgesehenen Parzelle bei optischer Betrachtung keinen Zusammenhang. Dort, auf der Parzelle 721/14, führt die Kiesgrubenzufahrt über einen Böschungseinschnitt geneigt zur Kiesgrubensohle. Sie trennt damit das oberhalb der Kiesgrube gelegene Gelände in Art eines Hohlweges von der Kiesgrubenlandschaft selbst ab, ohne über den unmittelbar örtlich begrenzten Bereich hinaus Einfluß auf das Landschaftsbild in der einen oder anderen Richtung zu nehmen.

Auch der Art der geforderten Anpflanzung nach (Anpflanzung bodenständiger Strauchgehölzer wie z.B. Haselnuß, Weißdorn, Schlehe und Holunder) ist ein Bezug zu der im abgeschobenen Grundstücksbereich zuvor vorhandenen Vegetation nicht erkennbar. Während dort ausweislich der vorhandenen Fotos ausschließlich bodennahe, niedrigwüchsige Vegetation vorhanden war, fordert der Beklagte für die Parzelle 721/14 die Anlage eines Pflanzstreifens, der eher absperrenden Charakter entwickeln würde als dem einer aufgelockerten Seenlandschaft entspräche.

Schließlich fehlt der der Klägerin zu 4. auferlegten Anpflanzung der Charakter einer Wiederherstellungsmaßnahme, weil die Parzelle 721/14 für Wiederherstellungsmaßnahmen gar nicht zur Verfügung steht, denn dort soll die Klägerin zu 4. bereits den Landschaftseingriff ausgleichen, den sie auf eben dieser Parzelle nach Annahme des Beklagten dadurch bewirkt hat, daß sie das dortige Gehölz entfernt hat.

A 2: Die Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 ist auch insoweit rechtswidrig, als der Beklagte der Klägerin zu 4. gestützt auf § 6 Abs. 6 LG NW 1980 aufgegeben hat, auf den Parzellen 2734 und 3820 Laichgewässer anzulegen. Bezüglich des Laichgewässers auf der Parzelle 3820 ist der Beklagte zu Unrecht davon ausgegangen, daß die Klägerin zu 4. das dortige Laichgewässer vernichtet hätte. Die Klägerin zu 4. hat (bereits vor Erlaß des Widerspruchsbescheides) darauf hingewiesen, daß der Tümpel noch (teilweise) vorhanden ist. Dieser Vortrag ist bei der Ortsbesichtigung des Verwaltungsgerichts am 25. April 1990 - 14 L 590/90 VG L. - verifiziert worden; das Laichgewässer ist weiterhin (teilweise) vorhanden. Da das Laichgewässer (teilweise) vorhanden ist, ist es zum Ausgleich des Eingriffs in den Naturhaushalt, der auch in der teilweisen Zerstörung des Laichgewässers liegen mag, nicht erforderlich und daher unverhältnismäßig, der Klägerin zu 4. die Anlage eines weiteren Laichgewässers und nicht lediglich die Vergrößerung des noch vorhandenen Restgewässers auf seine ursprüngliche Größe aufzugeben. Letztgenannte Forderung würde im übrigen nicht nur geringer belastend und daher allenfalls verhältnismäßig sein, sondern kam aus einem weiteren Grunde nur als Wiederherstellungsmaßnahme in Betracht. Wie die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat einräumten, ist die Ordnungsverfügung mit ihrem Regelungsziel (Anlage von Laichgewässern mit einem Durchmesser von 10 m und einer Tiefe von 1,50 m) nicht optimal geeignet, der Funktion eines Laichgewässers gerecht zu werden. Wünschenswert wäre eher ein mit verschiedenen Neigungswinkeln gestalteter Tümpel, der auch flachere Wasserzonen umfaßt, als ein napfartiger, steilwandiger Tümpel, dessen Anlage den aus der Ordnungsverfügung ableitbaren Anforderungen jedoch ebenfalls entsprechen würde. Bei dieser Ausgangslage ist die Vergrößerung eines vorhandenen Laichgewässers, das als solches in seinen Restbeständen immerhin noch vorhanden war, die geeignetere und damit allenfalls erforderliche Maßnahme, nicht aber die Anlage eines vergleichsweise ungünstig geformten Teiches.

Der Beklagte fordert ferner rechtswidrig die Anlage eines Laichgewässers auf der Parzelle 2734. Allerdings bestreitet die Klägerin zu 4. nicht, daß im östlichen Kiesgrubenbereich westlich des H. eine Senke vorhanden war. Auch hat sie sich auf die Erklärung des Herrn Johannes I. bezogen, wonach dort, allerdings nur im Bereich der Parzelle 2734 - also der Parzelle, auf der auch das Laichgewässer angelegt werden soll - Mutterbodenhaufen oberflächlich egalisiert wurden. Die Klägerin bestreitet zwar, daß diese Senke auch wasserführend gewesen sei (und deshalb als Laichgewässer für die bedrohten Amphibienarten nicht in Betracht gekommen sei). Ihr dahingehender Vortrag ist jedoch durch die in der Akte vorhandenen Fotos widerlegt, ausweislich derer die von der Klägerin zu 4. tatsächlich angelegten Ersatz-Laichgewässer in diesem Bereich Wasser führen. Der Senat geht ferner davon aus, daß die Angaben des Herrn Fontes, Sachbearbeiter beim Städtischen Umweltamt, in der mündlichen Verhandlung, denen die Prozeßbevollmächtigten der Kläger nicht widersprochen haben, zutreffen, wonach sich in diesem Bereich der Kiesgrube (anders als noch von Herrn Ralf N. in seiner faunistischen Erhebung festgehalten) die gefährdeten Amphibienarten (Wechselkröte, Erdkröte u.a.) eingestellt haben und dort vorhandene Feuchtbereiche auch nutzten, um zu laichen. Auch unter diesen Voraussetzungen stellt sich die Ordnungsverfügung jedoch als unverhältnismäßig dar, da sie der Klägerin zu 4. mehr auferlegt, als zum Ausgleich des Eingriffs in den Naturhaushalt erforderlich ist. Ausweislich des Inhalts der Akten und der ergänzenden Erläuterungen der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind unregelmäßige Geländestrukturen, die wechselfeucht oder je nach Grundwasserstand auch wasserführend sind, für die Fortpflanzung der in Rede stehenden Amphibienarten in erster Linie von Bedeutung, nicht aber schwimmbadähnliche Rundteiche. Die Wiederherstellung des früheren Zustands durch Ausgleich des Eingriffs, der im Zuschieben einer Senke gelegen hat, wäre daher in ausreichendem Umfang durch Freischieben eines entsprechenden Grundstücksbereich zu erreichen gewesen. Das Freischieben einer Teilfläche der Kiesgrube wäre einfacher und damit kostengünstiger zu bewältigen, als eine Grube der Tiefe von 1,50 m und mit einem Durchmesser von 10 m auszuheben; für die weitergehende Verpflichtung der Klägerin zu 4. bestand keine Veranlassung. Zur Bestandssicherung der bedrohten Amphibienarten - soweit diese denn überhaupt auf ein Laichgewässer gerade im östlichen Grubenbereich angewiesen gewesen sein sollten - war daher nicht mehr zu verlangen, als die Anlage von mehr oder weniger unregelmäßigen Geländestrukturen der zugeschobenen Senke vergleichbarer Größenordnung.

A 3: Die Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 ist auch insoweit rechtswidrig, als der Beklagte der Klägerin zu 4. gestützt auf § 6 Abs. 6 LG NW 1980 aufgegeben hat, einen Teil der Parzelle 721/14 mit Strauchgehölzen zu bepflanzen, weil die Klägerin zu 4. nach dem 15. August 1989 Röhrichtbestände im Bereich der Flurstücke 585/198, 586/198, 2734, 624/206 (teilweise), einen Schilfgürtel auf dem Flurstück 3820 (teilweise) sowie Gehölzbestände im Bereich der Flurstücke 721/14 und 3820 (teilweise) entfernt bzw. vernichtet habe.

Es kann unterstellt werden, daß die Klägerin zu 4. im Ostbereich der Kiesgrube und im Bereich des Tümpels auf der Parzelle 3820 Röhricht bzw. Schilf in bestimmbaren, allerdings in der angefochtenen Verfügung weder gewichteten noch sonst qualifizierten Umfang vernichtet hat; die Klägerin zu 4. hat die ihr vorgehaltenen Eingriffe dem Grunde nach auch nicht in Abrede gestellt. Immerhin mag auch für den östlichen Bereich der Kiesgrube eine gewisse landschaftsbildprägende Bedeutung dortiger Röhrichtbestände nicht auszuschließen gewesen sein, während eine dahingehende, in der angefochtenen Ordnungsverfügung nicht substantiierte Annahme für den Bereich der Parzelle 3820 eher fernliegt, ist die dortige Fläche doch unmittelbar vor der Kiesgrubenzufahrt, der Bitumenmischanlage der Firma von der X. GmbH und westlich des Bereichs gelegen, auf dem die Klägerin zu 4. jedenfalls Großgeräte und ähnliches ablagerte. Letztlich kommt es hierauf nicht entscheidend an, weil die Parzelle 721/14 für den Ausgleich eines in diesem Zusammenhang unterstellten Eingriff in das Landschaftsbild in anderen Bereichen der Kiesgrube nicht zur Verfügung steht. Sie soll bereits deshalb bepflanzt werden, weil die Klägerin zu 4. dort zuvor vorhandenes Gehölz entfernt hat.

Hinzu kommt ein weiteres: Ein Eingriff ist ausgeglichen, wenn nach seiner Beendigung keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neugestaltet ist. Das Ausgleichsgebot verpflichtet mithin nicht zu einer Naturalrestitution. Diese ließe sich - namentlich bei Eingriffen, die auf Dauer angelegt sind - ohnehin nicht erreichen. Andererseits geht es bei dem Ausgleich auch nicht um bloßen Wertersatz in dem Sinne, daß negative Auswirkungen eines Vorhabens durch irgendwelche für den Naturhaushalt bzw. das Landschaftsbild positiven Maßnahmen kompensiert werden. Anderenfalls wäre die Grenze zu den Ersatzmaßnahmen, die landesrechtliche angeordnet werden können, von vornherein aufgehoben. Geboten ist vielmehr eine funktionale Betrachtung. Zwischen den vorhabenbedingten Beeinträchtigungen und dem Ausgleich muß ein auf den Naturhaushalt bzw. das Landschaftsbild bezogener Funktionszusammenhang bestehen.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 10. November 1993 - 23 D 52/92.AK -.

Dieser Zusammenhang hat eine inhaltliche und eine räumliche Komponente.

In räumlicher Hinsicht fehlt bereits der erforderliche Zusammenhang der vom Eingriff im östlichen Kiesgrubenbereich betroffenen Röhrichtpopulation zur Anpflanzung im Bereich der Kiesgrubenzufahrt. Darüber hinaus aber besteht der gebotene inhaltliche Zusammenhang nicht. Röhricht und Schilf wuchs entlang der wasserführenden Tümpel und prägte deren Gestalt, nicht aber den Bereich der Kiesgrubenzufahrt, die nach Lage und Nutzung als vergleichbar landschaftsbildprägendes Element ausscheidet. Die Anpflanzung bodenständiger Strauchgehölzer würde zudem nicht annähernd ein Landschaftsbild entstehen lassen, das den von Schilf umrahmten Tümpelflächen vergleichbar wäre.

Zweifellos hat die Klägerin zu 4. durch Vernichtung von Schilf bzw. Röhricht in den Naturhaushalt eingegriffen. Ob der Eingriff als erheblich anzusehen ist, der Ordnungsverfügung lassen sich diesbezüglich keinerlei substantiierte Angaben entnehmen, kann dahinstehen. Die Ordnungsverfügung geht jedenfalls auch insoweit über das zur Wiederherstellung des Eingriffs Erforderliche hinaus und ist deshalb als unverhältnismäßig rechtswidrig. Die Forderung nach Wiederherstellung des früheren Zustandes durch geeignete Ausgleichsmaßnahmen hat von dem Zweck der Ausgleichsverpflichtung auszugehen. Das heißt, daß die Ausgleichsmaßnahmen da ansetzen müssen, wo der Eingriff negative Auswirkungen auf die Natur zur Folge hat und nicht so angeordnet werden, daß es an einer Bezüglichkeit zu den auszugleichenden Negativauswirkungen des Eingriffs fehlt.

Der Naturraum im Bereich der wasserführenden Geländestrukturen im östlichen Kiesgrubenbereich und im Bereich des Tümpels auf der Parzelle 3820 war durch die dort vorhandenen Schilfbestände mit geprägt. Ein Ausgleich wäre daher durch Anpflanzung entsprechender Pflanzengesellschaften entlang der Laichgewässer, deren Anlage der Klägerin zu 4. aufgegeben worden ist, in Betracht gekommen. Auf ein solches oder auch nur ähnliches Ziel ist die Ordnungsverfügung hingegen nicht gerichtet.

Ob der Beklagte der Klägerin zu 4. Ersatzmaßnahmen (hier also die Bepflanzung mit Strauchgehölzern im Bereich der Parzelle 721/14) hätte aufgeben können, steht nicht zur Entscheidung des Senats. Eine Ermessensentscheidung des Beklagten, der Klägerin zu 4. nicht die (mögliche) Wiederherstellung, sondern eine Ersatzmaßnahme aufzugeben, ist der Ordnungsverfügung auch in der Gestalt, die sie durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, nicht zu entnehmen. Es fehlen jegliche Erwägungen für eine sachgerechte Ermessensentscheidung zu den Fragen, weshalb eine Ersatzmaßnahme gegenüber der Wiederherstellung (durch standortgerechte Tümpelanpflanzung) der Vorzug hätte gegeben werden sollen, wie der Eingriff zu bewerten wäre und weshalb er (durch welchen Teil der Anpflanzung auf der Parzelle 721/14) als ausgeglichen angesehen werden könnte.

Die Ordnungsverfügung ist auch insoweit rechtswidrig, als der Beklagte der Klägerin zu 4. gestützt auf § 6 Abs. 6 LG NW 1980 die Bepflanzung eines Teils der Parzelle 721/14 deshalb aufgegeben hat, weil sie auf eben dieser Parzelle Gehölze entfernt habe. Es bestehen bereits erhebliche Bedenken, ob eine Ausgleichsforderung insoweit nicht schon daran scheitert, daß der Beklagte zur Genehmigung der Entfernung oder zumindest der Reduzierung des dortigen Gehölzbestandes verpflichtet gewesen wäre und daher die für eine Wiederherstellungsforderung vorausgesetzte materielle Illegalität des Eingriffs zu verneinen wäre.

Vgl. zum Erfordernis materieller Illegalität als Voraussetzung einer Wiederherstellungsforderung: OVG NW, Beschluß vom 17. Februar 1994 - 10 B 350/94 -, NVwZ 1995, 308.

Immerhin hat die Klägerin zu 4. schon vor Erlaß des Widerspruchsbescheides vorgetragen, daß sie das Gehölz habe entfernen müssen, um die für einen gefahrlosen Lastkraftwagenverkehr erforderlichen Sichtverhältnisse sicherzustellen und um Schwimmbaggerelemente aus der Kiesgrube entfernen zu können. Beide Maßnahmen dienten einem genehmigten Betrieb (der Lastkraftwagenverkehr jedenfalls dem genehmigten Betrieb der Firma von der X. GmbH, die Entfernung von Arbeitsgeräten der Abwicklung des genehmigten Kiesabbaus durch die Klägerin zu 4.). Der Behauptung der Klägerin zu 4. ist der Beklagte auch nicht entgegengetreten.

Auch hierauf kommt es letztlich nicht entscheidungserheblich an, weil das Verlangen des Beklagten unverhältnismäßig ist, nämlich über das erforderliche Maß hinausgeht. Einen Eingriff in das Landschaftsbild oder die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes unterstellt, hätte der Beklagte der Klägerin zu 4. nur die Wiederherstellung des früheren Zustandes auf der Parzelle 721/14 auferlegen dürfen, nicht aber eine Maßnahme, die neben der Wiederanpflanzung dort zuvor etwa vorhandener Gehölze auch die Anpflanzung von Gehölzen deshalb verlangt, weil die Klägerin in drei weiteren Bereichen der Kiesgrube Schilf (im Bereich der Parzelle 3820), Röhricht (im östlichen Kiesgrubenbereich) sowie "Vegetationsflächen" (im Bereich zwischen Teich 1 und Teich 2) vernichtet hat. Die Ordnungsverfügung kann auch nicht gedanklich unterteilt werden in eine Anpflanzung, die den Eingriff auf eben der Parzelle 721/14 ausgleicht, sowie weitere Anpflanzungen, die Ausgleich oder Ersatz für die übrigen vom Beklagten benannten Schädigungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes bewirken sollen. Der Beklagte hat es unterlassen, die jeweiligen Eingriffe in irgendeiner Weise zu gewichten oder auch nur quantitativ zu beschreiben. Vielmehr spricht die Begründung der Ordnungsverfügung dafür, daß die konkrete Anpflanzungsforderung nicht im Hinblick auf eine gewichtete Beeinträchtigung des Naturhaushaltes, sondern mit Blick auf eine allerdings ebenso wenig spezifizierte Landschaftsbildbeeinträchtigung ausgestaltet worden ist. Denn in der Ordnungsverfügung heißt es, daß die geforderte Anpflanzung nicht die beseitigte Strukturvielfalt wiederbringen könne, jedoch das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederherstelle, indem auf einer Fläche von 500 qm "möglichst viele" bodenständige Stauchgehölze mit einer Pflanzdichte von mindestens einer Pflanze/qm angepflanzt würden. Die genauen Standorte der Pflanzen auf der Fläche könne die Klägerin selbst bestimmen (S. 4 Abs. 5 der angefochtenen Ordnungsverfügung). Einen Anhalt, welcher Teil der Anpflanzung nach Auffassung des Beklagten welchem (vermeindlichen) Landschaftsbildeingriff zugeordnet werden könnte, läßt sich der Ordnungsverfügung nicht entnehmen. Er ist auch nicht im nachhinein bestimmbar, und zwar schon deshalb nicht, weil ein Landschaftsbildeingriff durch Zerstörung von Vegetationsflächen, Schilf und Röhricht im Kiesgrubenbereich durch eine Anpflanzung entlang der Kiesgrubenzufahrt nicht ausgeglichen werden kann. Ein Maßstab für eine Unterteilung der Anpflanzungsforderung steht damit nicht zur Verfügung.

B: Die Ordnungsverfügung ist insoweit rechtswidrig, als der Beklagte der Klägerin zu 4. gemäß § 14 OBG NW i.V.m. § 42e Abs. 3 LG NW 1980 aufgegeben hat, die nach dem 15. August 1989 erfolgten Eingriffe durch Anlage je eines Laichgewässers im östlichen Kiesgrubenbereich und auf der Parzelle 3820 sowie durch Bepflanzung eines Teils der Parzelle 721/14 auszugleichen. Gemäß § 14 Abs. 1 OBG NW können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Als Gefahr kommt zwar die Verletzung des aus § 42e Abs. 3 LG NW 1980 folgenden Veränderungsverbots in Betracht, als Maßnahme jedoch nur eine solche, die die Verletzung des Veränderungsverbots verhindert oder eine anhaltende Verletzung (Störung) beseitigt. Ein weitergehendes Instrumentarium stellt das Ordnungsbehördenrecht nach § 14 OBG nicht zur Verfügung, insbesondere gibt es keine Rechtsgrundlage für die Forderung her, einen beendeten Eingriff auszugleichen. Die polizeiliche Generalklausel des Ordnungsbehördenrechts ist auf Gefahrenabwehr, nicht aber auf Folgenbeseitigung gerichtet. Für weitergehende Regelungen verbleibt es daher bei den spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen, hier der Eingriffsregelung in §§ 4, 6 LG NW 1980.

Schon aus diesen Gründen durfte der Beklagte der Klägerin zu 4. nicht gestützt auf § 14 OBG die Anpflanzung von Strauchgehölzen aufgeben, nachdem der insoweit maßgebende Landschaftseingriff durch Vernichtung von Schilf, Röhricht oder "Vegetation" bereits beendet war. Nichts anderes gilt im Grundsatz auch hinsichtlich der zugeschobenen Senke im östlichen Kiesgrubenbereich sowie des teilweise beseitigten Tümpels auf der Parzelle 3820. Allerdings könnte in Betracht zu ziehen sein, daß hinsichtlich dieser Veränderungen des Kiesgrubengeländes eine anhaltende Gefahr im (teilweisen) Zugeschobenlassen der Senke und des Tümpels gelegen hat und deshalb eine Maßnahme nach § 14 OBG NW in Betracht zu ziehen war. Noch mit der Ordnungsverfügung und im anschließenden Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hatte der Beklagte behauptet, daß ohne geeignete Laichplätze die Fortpflanzung und damit der weitere Bestand der (teilweise nach der Bundesartenschutzverordnung besonders geschützten) Amphibien am jeweiligen Standort bedroht wäre. Dies unterstellt, wäre nach § 14 OBG eine Ordnungsverfügung möglich, um die anhaltende Gefahr für den Tierbestand, dessen vorübergehende Sicherung auch Ziel des § 42e Abs. 3 LG NW 80 ist, abzuwehren. Ob tatsächlich gerade die Senke im östlichen Kiesgrubenbereich und der Tümpel vor der Kiesgrubenzufahrt erforderlich waren, um den Amphibienbestand zu sichern, kann dahinstehen, da selbst bei einer dahingehenden (in diesem Zusammenhang unterstellten) Ausgangslage die Ordnungsverfügung auch hinsichtlich der der Klägerin zu 4. auferlegten Maßnahme der Anlage von Laichgewässern über das erforderliche Maß hinausgeht und deshalb als rechtswidrig keinen Bestand haben kann.

Die Ordnungsverfügung ist unverhältnismäßig, da sie von der Klägerin zu 4. mehr verlangt, als zur Sicherung des Amphibienbestandes erforderlich war. Die Klägerin zu 4. hat nach Darlegung des Beklagten eine Senke und einen Tümpel, diesen allerdings nur teilweise, zugeschoben. Wie unter A 2 zur Frage, welche Wiederherstellungsmaßnahmen erforderlich waren, bereits ausgeführt, bedurfte es keiner weitergehenden Maßnahme als der des Freischiebens bestimmter Kiesgrubenbereiche, nicht aber der Anlage von Ersatztümpeln der geforderten Größenordnung. Auf die entsprechenden Ausführungen kann zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen werden. Da die vom Beklagten geforderte Anlage von Ersatz-Laichgewässern bereits als Wiederherstellungsmaßnahme über das Erforderliche hinausgeht, war sie erst recht nicht geboten, um einer Gefahr für den Amphibienbestand zu begegnen.

Darüber hinaus hat der Beklagte das nach § 14 OBG eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt, nämlich den vollständigen und spätestens im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides bekannten, entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht berücksichtigt. Weder hat er gewürdigt, ob die noch in der Kiesgrube oder im umliegenden H. vorhandenen Wasserstrukturen ausreichend waren, der Amphibienpopulation hinreichende Lebensbedingungen zu sichern, noch hat er den Vortrag der Klägerin gewürdigt, daß ein Teil der Maßnahmen zur ordnungsgemäßen Betriebsführung (Abtransport von Großgeräten) erforderlich gewesen sei.

Da die Ordnungsverfügung vom 29. März 1990 rechtswidrig ist, kann die Androhung der Ersatzvornahme keinen Bestand haben.

Die Klagen der Kläger zu 1., 2. und 3. sind begründet.

Die gegen die Kläger zu 1., 2. und 3. gerichteten Duldungsverfügungen sind rechtswidrig und daher aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO), da sie zur Duldung der der Klägerin zu 4. rechtswidrig auferlegten Verpflichtungen nicht verpflichtet werden können.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.