Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 32/93

Tatbestand:

Der Kläger und seine Ehefrau sind je zur Hälfte Miteigentümer des Grundstücks in xxx (Gemarkung xxx Flur xxx Flurstück xxx, das eine Größe von 1.191 m2 hat, mit einem eingeschossigem Wohnhaus bebaut ist und unmittelbar an die xxx grenzt.

Von März 1985 bis September 1985 wurde die xxx im Bereich von der Einmündung in die xxx bis einschließlich der Einmündung der xxx ausgebaut. Das Bauprogramm sah für das genannte Straßenteilstück vor, einen Mischwasserkanal zu verlegen, die Fahrbahn mit einem neuen Belag auf frostsicherem Unterbau zu versehen, allerdings nicht über die gesamte Breite, und hinsichtlich der Straßenentwässerung die zum Teil bestehende Hochbordanlage und Rinne sowie 3 Regeneinläufe zu übernehmen und die bisherige Entsorgung des Regenwassers durch Vorflut durch Anschluß der alten sowie zusätzlicher neuer Regeneinläufe an den Mischwasserkanal zu ersetzen. Die Schlußabnahme der Bauarbeiten erfolgte am 27. September 1985.

In einer ersten Veranlagung hatte der Beklagte den Kläger und die übrigen Anlieger des genannten Straßenteilstücks im Jahre 1989 zu Straßenbaubeiträgen für die Teileinrichtungen Fahrbahn und Oberflächenentwässerung herangezogen. Nachdem die Heranziehungsbescheide vom Beklagten hinsichtlich der auf die Teileinrichtung Fahrbahn entfallenden Kosten und vom Verwaltungsgericht Aachen im übrigen mit der Begründung aufgehoben worden waren, daß eine Beitragspflicht mangels Öffentlichkeit der gesamten abgerechneten Anlage noch nicht entstanden sei, hatte der Beklagte nach Aufhebung der in einem Rezeß der früheren Gemeinde xxx festgelegten Zweckwidmung des Teilstücks der xxx von der Straßenbiegung vor dem Haus Nr. 10 bis einschließlich des Grundstücks Nr. 38 als Wirtschaftsweg durch inzwischen bestandskräftigen Bescheid vom 26. November 1990 die Widmung der xxx in dem Teilstück von Haus Nummer 10 bis zur Einmündung der xxx als Gemeindestraße verfügt.

Mit Bescheid vom 22. Januar 1991 zog der Beklagte den Kläger als "finanziell leistungsfähigeren" der beiden Miteigentümer erneut zu einem Straßenausbaubeitrag, nunmehr nur noch zu den Kosten des Ausbaus der Teileinrichtung Oberflächenentwässerung, heran. Die Heranziehung war auf die Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NW für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt xxx vom 29. August 1990 (ABS) gestützt und berücksichtigte neben einem Gemeindeanteil in Höhe von 50% an den Ausbaukosten von 60.585,25 DM grundstücksbezogene Merkmale wie Grundstücksgröße, Tiefenbegrenzung, Mehrfacherschließung, Art und Maß der vorhandenen bzw. möglichen Bebauung. Danach entfiel bei einen umlagefähigen Aufwand von 30.292,63 DM und einem Abrechnungsgebiet von 8.528 m2 (Beitragssatz dementsprechend 3,55214 DM je m2) auf das Grundstück des Klägers mit einer modifizierten Grundstücksgröße von 383 m2 ein Beitrag von 1.360,47 DM.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im Vorverfahren sowie in dem ebenfalls für ihn erfolglos gebliebenen gerichtlichen Aussetzungsverfahren (4 L 198/91 VG Aachen / 2 B 2231/91 OVG NW) im wesentlichen vorgetragen hat: Die der Veranlagung zugrundegelegte Ausbaubeitragssatzung sei nicht rechtsverbindlich, weil sie nicht wirksam bekanntgemacht worden sei. Die in der Ratssitzung vom 15. Februar 1990 beschlossene und unter dem 22. Februar 1990 bekanntgemachte Hauptsatzung der Stadt xxx sei ihrerseits unwirksam, weil zu der Ratssitzung vom 15. Februar 1990 unter Abkürzung der Ladungsfrist geladen und die Abkürzung der Ladungsfrist nicht ausreichend begründet worden sei; damit fehle es an einer wirksamen Bekanntmachungsregelung. Die Beitragsforderung sei im übrigen auch verjährt und könne schon deshalb nicht mehr geltend gemacht werden, weil das Bauprogramm nicht erfüllt, eine Verbesserung hinsichtlich der Oberflächenentwässerung nicht eingetreten und eine Abschnittsbildung nicht erfolgt sei. Für das Straßenteilstück ab Haus Nr. 10 bis zur Einmündung der xxx fehle auch die nach § 125 Abs. 2 BauGB erforderliche Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde. Schließlich sei zu berücksichtigen, daß Teile der abgerechneten Straße nicht im Eigentum der Stadt xxx, sondern der Anlieger stünden.

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 22. Januar 1991 und dessen Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 1991 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte ist dem Vorbringen des Klägers im einzelnen entgegengetreten und hat dazu ausgeführt, daß die Veranlagung rechtmäßig sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch den angefochtenen Gerichtsbescheid, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, als unbegründet abgewiesen.

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung bezieht sich der Kläger auf den Inhalt seines Widerspruchsschreibens vom 2. Februar 1991. Darin ist er der Auffassung, daß die Ausbaubeitragssatzung der Stadt vom 29. August 1990 mangels einer rechtsverbindlichen Bekanntmachungsregelung nicht wirksam geworden sei. Jedenfalls hätte die Beitragsforderung, die schon mit der Schlußabnahme am 27. September 1985 entstanden sei, wegen Ablaufs der vierjährigen Verjährungsfrist im Jahre 1991 nicht mehr geltend gemacht werden können.

Der Kläger beantragt,

unter Änderung des angefochtenen Gerichtsbescheides den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 22. Januar 1991 und den Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 1991 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten der Verfahren 2 B 2231/91 und 2 B 898/91, jeweils OVG NW, und 4 K 57/90 VG Aachen sowie den Inhalt der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil die angefochtenen Bescheide des Beklagten rechtmäßig sind.

Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 8 KAG NW i.V.m. der Ausbaubeitragssatzung der Stadt xxx vom 29. August 1990, die formell und materiell wirksam (dazu unter 1.), sachlich einschlägig (dazu unter 2.) und vom Beklagten auch im übrigen im vorliegenden Fall zutreffend angewendet worden (dazu unter 3.) ist.

1. Die Ausbaubeitragssatzung ist formell ordnungsgemäß zustandegekommen, insbesondere - was der Kläger allein in Zweifel zieht - wirksam auf der Grundlage einer in einer ihrerseits wirksamen Hauptsatzung enthaltenen Bekanntmachungsregelung bekanntgemacht worden. Das hat bereits das Verwaltungsgericht im einzelnen in dem angefochtenen Gerichtsbescheid ausgeführt; dem ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht entgegengetreten.

Der Kläger kann sich in diesem Zusammenhang auch aus einem weiteren Grund nicht mit Erfolg darauf berufen, die unter Verkürzung der Ladungsfrist ergangene Ladung der Ratsmitglieder zur Sitzung des Rates der Stadt xxx vom 15. Februar 1990, in der die Hauptsatzung vom 22. Februar 1990 beschlossen worden ist, habe dem Begründungsgebot nach § 2 Abs. 2 Satz 2 der (alten) Geschäftsordnung vom 5. Februar 1985 bzw. der (neuen) ebenfalls in der Ratssitzung vom 15. Februar 1990 beschlossenen, aber mit Rückwirkung auf den 25. Oktober 1989 ausgestatteten Geschäftsordnung nicht genügt. Es kann offenbleiben, auf welche (Fassung der) Geschäftsordnung insoweit abzustellen wäre. Es braucht auch nicht entschieden zu werden, ob der vom Kläger gerügte Begründungsmangel vorgelegen hat und inwieweit sich ein etwaiger Mangel der Begründung für die Abkürzung der Ladungsfrist überhaupt auf die Beschlußfassung des Rates am 15. Februar 1990 über eine neue Hauptsatzung ausgewirkt hat oder auswirken konnte.

Ein - etwaiger insoweit also nur unterstellter - Verstoß gegen die genannte Geschäftsordnungsvorschrift würde nämlich nicht zur Rechtswidrigkeit der Hauptsatzung und der darin enthaltenen Regelung über öffentliche Bekanntmachungen führen. Dies folgt allerdings nicht aus dem Umstand, daß die genannte Geschäftsordnungsvorschrift, gegen die nach Meinung des Klägers verstoßen worden ist, ausschließlich Mitwirkungsrechte der einzelnen Ratsmitglieder schützt, außerhalb des Rates stehende Dritte, wie den Kläger, aber nicht betrifft.

Entscheidend ist insoweit nicht der Schutzzweck der jeweiligen Geschäftsordnungsvorschrift oder einer Geschäftsordnung überhaupt, sondern vielmehr die Tatsache, daß die Geschäftsordnung eines Rates grundsätzlich nur Binnenrechtsbeziehungen innerhalb des Vertretungsorgans Rat durch von ihm selbst aufgestellte Regeln gestaltet, aber kein Außenrecht darstellt.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. September 1987 - 7 N 1.87 -, DVBl. 1988, 790; OVG NW, Urteil vom 8. Dezember 1992 - 15 A 3560/91 -, NVwZ-RR 1993, 375/377; Beschluß vom 15. Juli 1994 - 15 B 826/94 -, BA S. 3; Beschluß vom 28. Februar 1995 - 15 B 2556/94 -, OVGE 44, 250/252 = NWVBl. 1995, 251; VGH Baden- Württemberg, Beschluß vom 30. Dezember 1971 - I 191/70 -, Kottenberg/Steffens/Henrichs, Rechtsprechungssammlung, GO NW § 31 Nr. 2; Hess. VGH, Beschluß vom 17. November 1978 - II N 1/78 -, GemH 1981, 271/273; Rauball/Pappermann/Roters, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 1981, § 36 Rdnr. 2 und 3; Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 47 GO Anm. 6.2; Kirchhof/ Kehler, Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 32 Anm. 6; Rothe, DÖV 1991, 486/489; Schneider, NWVBl. 1996, 89/92; a.A. mit der Folge, daß ein Geschäftsordnungsverstoß zur Rechtswidrigkeit des davon betroffenen Ratsbeschlusses führt: OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 27. April 1994 - 1 A 33/92 -, LKV 1995, 42/44; von Loebell/Kirchhof, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, § 31 Anm. 9; Renn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, 10. Aufl., § 31 Anm. II. 2.; Behnel, NWVBl. 1993, 406/407 und 408.

Etwas anderes gilt grundsätzlich nur dann, wenn und soweit die Geschäftsordnung zwingende gesetzliche, d.h. in formellen Gesetzen und Rechtsverordnungen enthaltene Vorschriften wörtlich oder der Sache nach wiedergibt. Gesetzliche Vorschriften sind ohne weiteres Außenrecht. Verstöße gegen solche "qualifizierten" Vorschriften der Geschäftsordnung stellen zugleich Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften dar und führen deshalb zur Rechtswidrigkeit eines davon betroffenen Ratsbeschlusses.

Vgl. ebenso bzw. nur bei wesentlichen bzw. schwerwiegenden Verstößen: OVG NW, Urteil vom 8. Juli 1959 - III A 611/59 -, OVGE 15, 87/91 f.; Hess. VGH, Beschluß vom 17. November 1978, a.a.O.; Kirchhof/Kehler, a.a.O.; Erlenkämper, NVwZ 1994, 440/445; Schneider, a.a.O., S. 93.

Ob diese Rechtsfolge auch bei Verstößen gegen bloße Ordnungsvorschriften in Gesetzesform anzunehmen ist, kann hier ebenso offenbleiben wie die Frage, ob Verstöße gegen gesetzliche Verfahrensvorschriften nur im Falle ihrer Evidenz zur Nichtigkeit der Norm führen.

Vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 11. Oktober 1994 - 1 BvR 337/92 -, DVBl. 1995, 97.

Daß grundsätzlich nur Gesetzesverstöße die Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses nach sich ziehen, folgt bereits aus § 7 Abs. 6 Satz 1 GO NW, in dem geregelt ist, daß die "Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzes" beim Erlaß von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen "nur" unter im einzelnen dort genannten Voraussetzungen noch bzw. nicht mehr beachtlich sein soll. Es wäre widersprüchlich, wenn zwar Gesetzesverstöße unbeachtlich, Verstöße gegen eine in der Normenhierarchie unter dem Gesetz stehende Geschäftsordnung aber beachtlich bleiben sollten.

In seinem bereits zitierten Beschluß vom 28. Februar 1995 hat der Senat die Frage, ob Verstöße gegen (einfache) Vorschriften der Geschäftsordnung eines Rates auch dann die Wirksamkeit der davon betroffenen Ratsbeschlüsse unberührt lassen, wenn diese einen Rechtssetzungsakt des Rates zum Gegenstand haben, noch offengelassen. In Fortführung seiner Rechtsprechung geht der Senat nunmehr davon aus, daß diese Frage zu bejahen ist, weil die Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses - wie dargestellt - vom Charakter des verletzten Rechtssatzes, nicht aber vom Gegenstand des jeweiligen Ratsbeschlusses abhängt.

Im Staatsrecht, dessen insoweit für den Erlaß formeller Gesetze geltende Grundsätze auf das Kommunalrecht für den Erlaß kommunaler Satzungen übertragbar sind, gilt nichts anderes: Auch dort ist allgemein anerkannt, daß ein formelles Gesetz nicht schon wegen Verstoßes gegen die parlamentarische Geschäftsordnung, sondern nur dann formell unwirksam ist, wenn es unter Verstoß gegen zwingendes Verfassungsrecht, also höherrangiges Außenrecht, zustandegekommen ist (und auf diesem Verstoß beruht).

Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51 -, BVerfGE 1, 144/148, 151; Beschluß vom 14. Oktober 1970 - 1 BvR 307/68 -, BVerfGE 29, 221/234; Beschluß vom 10. Mai 1977 - 2 BvR 705/75 -, BVerfGE 44, 308/313; VerfGH Rheinland-Pfalz, Entscheidung vom 5. November 1948 - VwRspr. 1, 245; Hess. StGH, Urteil vom 21. September 1966 - P. St. 387 -, ESVGH 17, 18/21; Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Art. 40 Rdnr. 18 und 23; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl. 1995, Art. 40 Rdnr. 5 und 7, Art. 76 Rdnr. 1; a.A.: Schneider, in: Alternativkommentar zum Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 40 Rdnr. 10; Verstyl, in: von Münch, Grundgesetz- Kommentar, Band 2, 3. Aufl., Art. 40 Rdnr. 18.

Um einen Verstoß gegen - letztlich - gesetzliche Vorschriften geht es im vorliegenden Fall nicht. § 31 Abs. 2 Satz 1 GO NW a.F. bzw. § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NW n.F. bestimmt zwar, dass u.a. die Ladungsfrist und die Form der Einberufung des Rates in der Geschäftsordnung zu regeln sind, besagt aber nichts über den Inhalt der insoweit in der Geschäftsordnung zu treffenden Regelungen, schon gar nichts über die Notwendigkeit einer Regelung mit dem Inhalt der hier vom Kläger für verletzt gehaltenen Geschäftsordnungsvorschrift.

Bedenken gegen die materielle Wirksamkeit der Ausbaubeitragssatzung bestehen nicht und sind vom Kläger auch nicht geltend gemacht worden.

2. Die danach wirksame Ausbaubeitragssatzung ist hier der Sache nach einschlägig, weil die hier in Rede stehende Ausbaumaßnahme nicht den Regelungen des Erschließungsbeitragsrechts (§§ 127 ff. BauGB), sondern denen des Straßenbaubeitragsrechts (§ 8 KAG NW) unterliegt. Das hat der Senat bereits im einzelnen in seinem den Beteiligten bekannten Urteil vom 28. Februar 1995 - 15 A 4244/92 -, UA S. 5 - 8, ausgeführt. Auf diese Ausführungen wird zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen verwiesen.

3. Daß die in der Ausbaubeitragssatzung enthaltenen tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Heranziehung des Klägers zu einem Straßenausbaubeitrag erfüllt sind, die Beitragsforderung im Zeitpunkt der Heranziehung des Klägers noch nicht verjährt war, und auch der Höhe nach nicht zu beanstanden ist, hat das Verwaltungsgericht zutreffend in dem angefochtenen Gerichtsbescheid entschieden. Der Senat sieht hierzu von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, weil er insoweit den Entscheidungsgründen des angefochtenen Gerichtsbescheides folgt (§ 130 b VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.