Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 2273/92

Tatstand:

Die Beteiligten streiten seit Jahren - erste Auseinandersetzungen gab es schon 1965 - darüber, ob die Ausübung der vom Kläger praktizierten, Methode des Ohrlochstechens zum Zwecke der Raucherentwöhnung eine Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz voraussetzt. Der Kläger ist nicht im Besitz einer solchen Erlaubnis; sein im Jahr 1966 unternommener Versuch, die Kenntnisprüfung für Heilpraktiker abzulegen, führte nicht zum Erfolg. Eine Ordnungsverfügung vom 18. Oktober 1990, durch die der Oberstadtdirektor der Beklagten dem Kläger die Ausübung der Heilkunde in Form von Raucherentwöhnungsbehandlungen mittels Akupunktur untersagte, hob der Regierungspräsident auf den Widerspruch des Klägers hin mit Bescheid vom 29. Mai 1991 auf.

Im Zuge der rechtlichen Auseinandersetzungen richtete der Kläger zahlreiche Eingaben an das Gesundheitsamt der Beklagten, um dessen Auffassung.entgegenzutreten, daß er einer Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde bedürfe. In diesem Zusammenhang äußerte sich das Gesundheitsamt u.a. unter dem 30. Januar und 23. März 1987 dahin, daß die Raucherentwöhnung zwar als solche keine Krankenbehandlung sei, dennoch aber je nach der angewandten Behandlungsmethode erlaubnisbedürftig sein könne, etwa wenn sie durch Verabreichung von Medikamenten oder mittels Akupunktur vorgenommen werde. Spätere Eingaben des Klägers, darunter eine neuerliche Anfrage vom 5. April 1989, blieben unbeantwortet, nachdem der für das Gesundheitsamt zuständige Dezernent am 25. April 1988 die Anordnung getroffen hatte, derartige Schreiben des Klägers künftig nicht mehr zu bescheiden.

Der Kläger nahm dies zum Anlaß, sich deswegen - ebenso wie wegen zahlreicher anderer Anliegen - mit Bürgeranträgen an den Rat der Beklagten zu wenden. So beschwerte er sich unter dem 1. Dezember 1988 über die in den Schreiben vom 30. Januar und 23. März 1987 geäußerte Auffassung des Gesundheitsamtes, in der er eine "unbeschwert-leichtfertige Beschränkung des Grundrechts der freien Berufsausübung" sah. Diesen Antrag wies der Beschwerdeausschuß der Beklagten in seiner Sitzung am 26. Januar 1989 als unbegründet zurück; darüber unterrichtete der Oberstadtdirektor den Kläger mit Schreiben vom 21. März 1989. Mit Schreiben vom 4. Juli 1989 beschwerte sich der Kläger darüber, daß seine Eingabe vom 5. April 1989 vom Gesundheitsamt bis dahin nicht beantwortet worden sei. Auch diesen Antrag wies der Beschwerdeaus-schuß am 31. August 1989 zurück. Die entsprechende Mitteilung des Oberstadtdirektors veranlaßte den Kläger zu einem weiteren Bürgerantrag vom 21. September 1989, mit dem er die Anordnung des für die Gesundheitsverwaltung zuständigen Dezernenten angriff, künftige Schreiben in dieser Angelegenheit nicht mehr zu beantworten. Der Beschwerdeausschuß wies auch diesen Antrag am 12. Dezember 1989 zurück.

Unter dem 30. Januar 1991 reichte der Kläger erneut einen Bürgerantrag ein, in dem er - gegliedert in 14 Punkte und unter eingehender Darlegung der gesamten Vorgeschichte - erneut die Auffassung des Gesundheitsamtes zur Frage der Erlaubnisbedürftigkeit der Raucherentwöhnung in Frage stellte und wiederum die Verfahrensweise beanstandete, seine Schreiben unbeantwortet zu lassen. Diesen als Beschwerde über das "Verhalten von Personen des Gesundheitsamtes" bezeichneten Antrag ergänzte er durch einen weiteren Bürgerantrag vom 25. April 1991, in dem er bemängelte, daß das Gesundheitsamt sich in dieser Angelegenheit nicht bei den übergeordneten Behörden sachkundig gemacht und stattdessen unter fehlerhafter Darstellung der rechtlichen Problematik die Meinung der Gesundheitsämter anderer Städte eingeholt habe. Der Beschwerdeausschuß beschloß am 14. Mai 1991, diese Eingaben sachlich nicht zu behandeln, weil zur Frage der Erlaubnisbedürftigkeit der Raucherentwöhnung der damals noch nicht beschiedene Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung vom 18. Oktober 1990 anhängig sei und im übrigen die Angriffe des Klägers gegen die Nichtbescheidung seiner an das Gesundheitsamt gerichteten Schreiben bereits Gegenstand eines früheren Bürgerantrags gewesen seien.

Nach entsprechender Unterrichtung durch den Oberstadtdirektor mit Schreiben vom 24. Mai 1991 richtete der Kläger unter dem 28. Juli 1991 einen "neuen" Bürgerantrag an den Rat der Beklagten, mit dem er unter Hinweis darauf, daß das Widerspruchsverfahren nunmehr abgeschlossen sei, seine Eingaben vom 30. Januar und 25. April 1991 wiederholte. Der Oberstadtdirektor der Beklagten teilte dem Kläger darauf unter dem 6. August 1991 mit, die Angelegenheit habe mit dem Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 18. März 1991 - 7 L 1578/90 -, durch den die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom 18. Oktober 1990 wiederhergestellt worden war, ihren endgültigen Abschluß gefunden. Eine sachliche Behandlung des Bürgerantrags würde auf eine Nachprüfung dieser richterlichen Entscheidung hinauslaufen und sei dem Beschwerdeausschuß deswegen versagt. Dieser könne und werde sich mit dem Anliegen des Klägers nicht mehr befassen.

Der Kläger hat darauf Klage erhoben mit der Begründung, daß die Beklagte sich zu Unrecht weigere, seinen Bürgerantrag sachlich zu bescheiden.

Er hat sinngemäß beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, seinen Bürgerantrag vom 28. Juli 1991 in der Weise zu bescheiden, daß die einzelnen Beschwerdepunkte in den Schreiben vom 30. Januar und 25. April 1991 sachlich behandelt werden mit Ausnahme von Nr. 4 des Antrages vom 30. Januar 1991.

Die Beklagte, die dem Vorbringen des Klägers im einzelnen entgegengetreten ist, hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Mit der dagegen eingelegten Berufung vertieft der Kläger seinen erstinstanzlich dargelegten Rechtsstandpunkt.

Er beantragt sinngemäß,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil, das sie für zutreffend hält.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, hat keinen Erfolg.

Die Klage ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, als allgemeine Leistungsklage zulässig. Eine solche Klage richtet sich, da die Sonderregelung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AGVwGO nicht eingreift, dem Rechtsträgerprinzip folgend gegen die Körperschaft selbst.

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 - 7 C 73.78 -NJW 1981, 700.

Der Senat hat dementsprechend des Passivrubrum von Amts wegen berichtigt.

In der Sache kann der Klage jedoch nicht entsprochen werden.

Rechtsgrundlage des vom Kläger verfolgten Begehrens ist § 6 c Abs. 1 GO. Danach hat jeder das Recht, sich mit Anregungen und Beschwerden in Angelegenheiten der Gemeinde an den Rat zu wenden (Satz 1); dieser kann zur Erledigung solcher Anträge einen Beschwerdeausschuß bilden (Satz 3). Der Antragsteller ist über die Stellungnahme zu seinem Antrag zu unterrichten (Satz 4).

Diese dem Petitionsrecht des Art. 17 GG nachgebildete und mit dessen Inhalt weitgehend übereinstimmende Regelung

vgl. Urteil des Senats vom 25. Juli 1978 - XV A 1368/76 - NJW 1979, 281, auf das die Vorschrift zurückgeht, sowie das zugehörige Revisionsurteil des BVerwG vom 22. Mai 1980, a.a.O.; ferner von Loebell/Becker, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. Stand November 1992, § 6 c Anm. 1 und 2,

gibt dem Bürger im Grundsatz einen Anspruch darauf, daß der Rat bzw. der Beschwerdeausschuß sich mit dem Antrag sachlich befaßt und ihm - durch den Gemeindedirektor (§ 47 Abs. 1 Satz 2 GO) - das Ergebnis dieser Prüfung mitteilen läßt.

Vgl. BVerwG, Urteil von 22. Mai 1980, a.a.O.; Urteil des Senats vom 16. März 1990 - 15 A 1015/88 -; von Loebell/Becker, a.a.O., § 6 c Anm. 8; Kottenberg/ Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 10. Aufl. Stand August 1992, § 6 c Anm. II 4 und IV 1 und 2; zu Art. 17 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 22. April 1953 - 1 BvR 16²/₅1 -, BVerfGE 2, 225, und vom 15. Mai 1992 - 1 BvR 1553/90 -, NJW 1992, 3033; BVerwG, Urteil vom 28. November 1975 - VII C 53.73 -, NJW 1976, 637, und Beschluß vom 1. September 1976 - VII B 101.75 -, NJW 1977, 118; zum Landesrecht anderer Bundesländer: BayVerfGH, Beschluß vom 29. Juli 1987 - Vf. 22 - VII/85 NVwZ 1988, 820; HessVGH, Urteil vom 14. Juli 1988 - 6 UE 296/85 -, DVB1. 1989, 162.

Der Anspruch besteht allerdings nicht unbegrenzt. So ist z.B. weitgehend unbestritten, daß ein Bürgerantrag, dessen sachliche Behandlung auf einen Eingriff in ein schwebendes gerichtliches Verfahren oder auf die Nachprüfung einer richterlichen Entscheidung hinausliefe, der sich gegen mit Rechtsmitteln anfechtbare Verwaltungshandlungen richtet oder der lediglich auf die Erteilung von Rechtsauskünften abzielt, keine Pflicht zu einer inhaltlichen Prüfung auslöst.

Vgl. im einzelnen Geller/Kleinrahm/ Dickersbach, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., Art. 41 a Anm. 3 a) und b), unter Anlehnung an § 100 Abs. 2 und Abs. 3 der Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein-Westfalen; vgl. ferner von Loebell/Becker, a.a.O., § 6 c Anm. 8.

Ob die Eingabe des Klägers vom 28. Juli 1991 schon wegen dieser Einschränkungen ohne sachliche Prüfung teilweise zurückzuweisen war, wie die Beklagte und das Verwaltungsgericht - u.a. gestützt auf § 13 Abs. 4 Satz 1. der Hauptsatzung der Stadt angenommen haben, bedarf keiner Entscheidung. Denn dem Begehren des Klägers steht jedenfalls der vom Verwaltungsgericht außerdem angeführte Gesichtspunkt entgegen, daß eine Eingabe, die denselteu Gegenstand betrifft wie ein bereits beschiedener Bürgerantrag, ohne Sachbehandlung zurückgewiesen werden darf.

Mit dieser Überlegung greift das angefochtene Urteil einen Grundsatz auf, den das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Beschluß vom 22. April 1953 formuliert hat. Danach kann, wenn eine Petition durch einen ordnungsgemäßen Bescheid der angegangenen Stelle erledigt ist, eine zweite Petition, die den gleichen Inhalt hat und an die gleiche Stelle gerichtet^-ist, nicht mehr Anspruch auf eine sachliche Bescheidung haben. Denn es würde zu einer sinnlosen Ausweitung des Petitionsrechts führen, wenn man einem solchen Petenten immer wieder einen Anspruch auf einen sachlichen Bescheid einräumen wollte.

Vgl. BVerfG, a.a.O., S. 231 f.

Diese auch für das kommunale Petitionsrecht zu übernehmende Einschränkung

- vgl. von Loebell/Becker, a.a.O., § 6 c Anm. 8 -

bedarf keiner satzungsrechtlichen Festlegung nach § 6 c Abs. 2 GO, sondern ist auf den allgemeinen Gedanken des Verbots rechtsmißbräuchlicher Ausnutzung eines Rechts zurückzuführen. Dieses auch für die Grundrechte

- vgl. Isensee, Grundrechtsvorausietzungen und Verfassungserwartungen an die Grundrechtsausübung, in: Handbuch des Staatsrechts, Band V, 1992, § 115 Rdnr. 195 -

einschließlich des Petitionsrechts gültige Verbot besagt, daß eine formal bestehende Rechtsposition nicht aus Gründen oder zu Zwecken ausgeübt werden darf, die ihrer ratio legis widersprechen.

Vgl. Bettermann, Grenzen der Grundrechte, 1968, S. 11 ff.

Das Petitionsrecht gewährt dem Bürger die Möglichkeit, auch außerhalb förmlicher Rechtsbehelfe und ungeachtet verfahrensrechtlicher Vorgaben sein Änliegen mit dem Anspruch auf sachliche Befassung durch die Vertretungsorgane zur Sprache bringen zu dürfen.

Vgl. Dürig in Maunz/Dürig, Grundgesetz, § 17 Rdnr. 1 und 4 ff.

Hat diese sachliche Befassung stattgefunden und ist dem Petenten deren Ergebnis eröffnet worden, so ist dem Zweck des Petitionsrechts genügt. Die durch das Petitionsrecht begründete Rechtsposition ist unter dieser Voraussetzung verbraucht mit der Folge, daß ihre wiederholte' Ausübung irgendwelche Pflichten der angegangenen Stelle grundsätzlich nicht mehr begründen kann. In einem solchen Fall kann dem Petenten mitgeteilt werden, daß man sich mit seinem Anliegen nicht mehr sachlich befassen werde; äußerstenfalls kann, wenn den in gleicher Sache immer wieder vorgebrachten Eingaben anders sinnvoll nicht zu begegnen ist, selbst von einer solchen Mitteilung Abstand genommen werden.

Vgl. erneut Dürig, a.a.O., Rdnr. 41.

Daran gemessen ist die Behandlung des Bürgerantrags vom 28. Juli 1991 durch die Beklagte nicht zu beanstanden.

Mit diesem Bürgerantrag hat der Kläger seine vorausgegangenen Bürgerantäge vom 30. Januar 1991 und 25. April 1991 wiederholt bzw. - wie das Verwaltungsgericht treffend formuliert hat - im wahrsten Sinne des Wortes erneut gestellt. Jene Anträge hatte die Beklagte zwar - übrigens ohne zwingende Notwendigkeit - noch dem Beschwerdeausschuß vorgelegt, der jedoch eine sachliche Prüfung bereits damals abgelehnt und den Kläger dementsprechend unter dem 24. Mai 1991 hatte bescheiden lassen. Unbeschadet der dafür angeführten Gründe war diese Verfahrensweise rechtmäßig, weil auch die damaligen Bürgeranträge mit im wesentlichen unverändertem Inhalt denselben Gegenstand betrafen wie frühere bereits sachlich beschiedene Anträge. Folglich konnte - alle anderen in Betracht kommenden Ablehnungsgründe beiseite gelassen - schon deswegen auch die neuerliche Antragstellung vom 28. Juli 1991 keine Pflicht zur inhaltlichen Behandlung und zur Erteilung eines Sachbescheids begründen.

Die Anträge vom 30. Januar und vom 25. April 1991 hatten hauptsächlich den jahrelangen Streit der Beteiligten über die Frage zum Gegenstand, ob das vom Kläger zum Zwecke der Raucherentwöhnung ausgeübte verfahren des Ohrlochstechens erlaubnispflichtig sei oder nicht. Das gilt insbesondere für die Punkte 1, 2, 3, 6, 10, 12, 13 und 14 des Schreibens vom 30. Januar 1991, trifft aber auch zu auf die mit dem weiteren Schreiben vom 25. April 1991 angesprochenen Aspekte.

Einen Bürgerantrag zum selben Gegenstand hatte der Kläger bereits unter dem 1. Dezember 1988 an den Rat der Beklagten gerichtet. Den Anlaß für diesen Antrag hatte der Kläger vor allem in den Schreiben vom 30. Januar und 23. März 1987 gesehen, in denen das Gesundheitsamt des Beklagten die Auffassung vertreten hatte, daß die Raucherentwöhnung als solche zwar keine Krankenbehandlung sei, die zu diesem Zweck praktizierte Behandlungsmethode aber eine erlaubnispflichtige Ausübung der Heilkunde darstellen könne. Dem war der Kläger mit der Beschwerde vom 1. Dezember 1988 über eine darin angeblich liegende Beschränkung seiner Berufsfreiheit entgegengetreten vor allem unter HinWeis darauf, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz es verbiete, den "einmaligen Stich von 1-2 mm in das Ohrläppchen" von einer Zulassung als Heilpraktiker abhängig zu machen.

Nichts anderes wurde im Kern mit den Bürgeranträgen vom 30. Januar und vom 25. April 1991 angesprochen. Ganz eindeutig ist dies bei Punkt 2 des Schreibens vom 30. Januar 1991, der sich auf die Schreiben des Gesundheitsamtes vom 30. Januar und 23. März 1987 bezieht, welche schon Anlaß für den vorausgegangenen Bürgerantrag vom 1. Dezember 1988 waren. Aber auch mit den sonstigen Punkten des Schreibens vom 30. Januar 1991 - insbesondere mit der unter Punkt 1 erwähnten mündlichen Abmahnung einer unerlaubten Ausübung der Heilkunde im Jahr 1965, mit dem damit in Zusammenhang stehenden Versuch des Klägers zur Ablegung der Heilpraktikerprüfung im Jahr 1966 (Punkt 3), mit der an den Kläger gerichteten und auf seinen Widerspruch aufgehobenen Untersagungsverfügung vom 18. Oktober 1990 (Punkt 13) sowie'mit den unter den Punkten 6, 10, 12 und 14 erwähnten Teilaspekten der rechtlichen Meinungsverschiedenheiten der Beteiligten - griff der Kläger lediglich Gesichtspunkte auf, deren Behandlung den Beschwerdeausschuß letztlich nur zu einer erneuten Befassung mit der zwischen den Beteiligten streitigen Grundproblematik veranlassen sollte. Gleiches gilt für die im Schreiben vom 25. April 1991 erhobenen Beanstandungen, die allein die Art und Weise der Meinungsbildung und der Entscheidungsfindung des Gesundheitsamtes in jener Grundproblematik zum Gegenstand hatten.

Die mit der Berufungsbegründung in den Vordergrund gestellten Unterschiede des jeweiligen Sachvortrags deuten nur scheinbar auf einen oder mehrere neue Gegenstände der Bürgeranträge hin. In Wahrheit dienten sie dem Kläger allein als Vorwand dafür, immer wieder auf.denselben, sachlich bereits beschiedenen Gegenstand zurückzukommen, nämlich die Frage nach der Erlaubnisbedürftigkeit des zur Raucherentwöhnung ausgeübten Ohrloch-stechens. Dessen ist sich der Kläger unbeschadet seiner gegenteiligen Rechtsausführungen auch selbst bewußt. Besonders augenscheinlich wird dies, wenn er im Schriftsatz vom 16. Oktober 1991 darauf hinweist, daß er sich "mit demselben (identischen) Anliegen ... nie an die zuständigen Stellen" wende, aber "mit demgleichen (ähnlichen) sehrwohl". Dem in dieser Weise mit zusätzlichen Teilaspekten angereicherten, im Kern aber immer wieder nur erneuerten Sachvortrag liegt danach auch subjektiv die. Absicht zur rechtsmißbräuchlichen Ausnutzung des,Bürgeran-tragsrechts zugrunde: Dem Kläger kommt es darauf an, durch seine Bürgeranträge sich ein Forum zu erhalten, das ihm Gelegenheit zur fortwährenden Auseinandersetzung mit Dienststellen der Beklagten über ein und denselben Gegenstand verschafft.

Dieser Zweck tritt mit besonderer Deutlichkeit auch bei den weiteren Punkten des Schreibens vom 30. Januar 1991 (Punkte 4, 5, 7, 8, 9 und 11) zutage, die allesamt die Weigerung des Gesundheitsamtes betreffen; künftige Schreiben des Klägers in derselben Sache zu beantworten. Diese ihn offenbar besonders empfindlich treffende Verfahrensweise war ebenfalls schon Gegenstand früherer Bürgeranträge des Klägers: Bereits mit Schreiben vom 4. Juli 1989 hatte sich der Kläger über das Ausbleiben einer Antwort zu der zum wiederholten Mal angeschnittenen Frage der Raucherentwöhnung durch die Methode des Ohrlochstechens beschwert. Nach sachlicher Behandlung und Zurückweisung dieses Antrags durch den Beschwerdeausschuß in dessen Sitzung am 31. August 1989 hatte sich der Kläger unter dem 21. September 1989 erneut an den Rat gewandt mit, der Rüge, die Verfahrensweise des Gesundheitsamtes verstoße gegen das "Eingabenrecht". Auch diesen Antrag hatte der Beschwerdeausschuß am 12^,,. Dezember 1989 sachlich behandelt und sodann dessen Zurückweisung beschlossen. Der Antrag vom 30. Januar 1991 betraf hinsichtlich der oben genannten Punkte mit unterschiedlicher. Akzentuierung, aber gleichbleibender ZielSetzung wiederum diesen einen Gegenstand.

Unter diesen Umständen gingen bereits die Eingaben vom 30. Januar und 25. April 1991 insgesamt über eine Wiederholung früherer Bürgeranträge nicht hinaus. Eine Pflicht zur Sachbehandlung und Erteilung eines entsprechenden Bescheids bestand schon damals nicht und konnte folglich noch weniger durch die erneute Einbringung dieser Anliegen mit dem Antrag vom 28. Juli^. 1991 begründet werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, deren Voll-streckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwG° i.V.m. § 708 Nr. 10, § 713 ZPO. Für die vom Kläger beantragte abweichende Kostenregelung gibt es keine Grundlage.

Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 131 Abs. 2, § 137 Abs. 1 VwGO).