Oberverwaltungsgericht NRW, 2 A 1124/86

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks D.straße ... in .... Mit Abgabenbescheid vom 30. August 1984 zog der Beklagte den Kläger zu weiteren Kanalbenutzungsgebühren für das Grundstück für die Jahre, 1981 und 1982 in Höhe von insgesamt 2.075,64 DM heran. Es handelte sich dabei um eine Nachveranlagung auf der Grundlage der tatsächlichen Wasserverbrauchsmengen dieser Jahre unter Berücksichtigung der bisherigen Vorausleistungen. Der dagegen eingelegte Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg.

Zur Begründung seiner beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat der Kläger im wesentlichen ausgeführt, daß er nicht nachträglich mit Gebühren belastet werden dürfe. Denn diese könne er wegen der mietrechtlichen Vorschriften nicht mehr auf seine Mieter umlegen. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die von der Rechtmäßigkeit der Nachveranlagung bei der Grundsteuer ausgehe, sei auf Kommunalabgaben nicht übertragbar.

Der Kläger hat beantragt,

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 30. August 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. Januar 1985 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat ausgeführt, daß eine Heranziehung zu Benutzungsgebühren innerhalb der Verjährungsfrist jederzeit möglich sei. Dabei komme es nicht darauf an, ob der Kläger aus mietrechtlichen Gründen die Gebühren noch auf seine Mieter umlegen könne.

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Es hat ausgeführt, daß der Heranziehungsbescheid rechtswidrig sei, weil die ihm zugrundeliegende Satzung unwirksam sei. Sie enthalte keinen ausreichenden Verteilungsmaßstab. Der verwandte Frischwassermaßstab verstoße gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen und gegen das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, weil für Grundstücke, von denen erhebliche Mengen Schmutzwasser und nur verhältnismäßig wenig Niederschlagswasser eingeleitet werde, keine Gebührendegression vorgesehen sei.

Dagegen richtet sich die vom Beklagten eingelegte Berufung. Der Beklagte ist der Ansicht, daß die Satzung eine wirksame Rechtsgrundlage darstelle. Denn der Frischwassermaßstab des § 2 Abs. 2 der Satzung verstoße nicht gegen das Äquivalenzprinzip und damit nicht gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG. Denn der Anteil der Kosten der Oberflächenentwässerung an den Gesamtkosten der Abwasserbeseitigung liege tatsächlich unterhalb der kritischen Grenze, ab der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine degressive Gebührensatzstaffelung oder sogar die Festsetzung einer separaten Gebühr für die Oberflächenentwässerung erforderlich werde. Dies ergebe sich aus der vom Rat gebilligten Kostenbedarfsberechnung. Aus dieser ergebe sich, daß der Kostenanteil für die Oberflächenentwässerung unter Berücksichtigung des von der Gemeinde übernommenen Anteils der Allgemeinheit sich auf etwa 2,2 bis 9,5 % der Gesamtkosten belaufe. Die kosten der Oberflächenentwässerung seien entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der Weise ermittelt worden, daß nur die Kosten der Oberflächenentwässerung zugerechnet worden seien, die eindeutig und ausschließlich durch die Oberflächenentwässerung verursacht worden seien. Danach sei der Anteil der Kosten der Oberflächenentwässerung an den Gesamtkosten geringfügig und verstoße nicht gegen das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip und gegen § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG. Demgegenüber habe das Verwaltungsgericht, zu Unrecht darauf abgestellt, daß die Satzung bei Benutzung nur der Schmutzwasserentwässerung oder nur der Oberflächenentwässerung für die Schmutzwasserentwässerung die Gebühr auf 70 % und bei einem Anschluß nur an die Oberflächenentwässerung die Gebühr auf 30 % der Vollgebühr festsetze. Diese Teilgebührensätze seien zu Recht nicht nach den jeweiligen Kosten, sondern nach der jeweiligen Inanspruchnahme festgesetzt worden.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und

die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im übrigen wird auf die Verfahrensakten, die Akten des Parallelverfahrens 2 A 969/86 und die zu beiden Verfahren vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Senat kann über die zulässige Berufung gemäß Art. 2 § 5 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit durch Beschluß entscheiden, da er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gehört worden.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, da der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 30. August 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. Januar 1985 rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Dem Heranziehungsbescheid fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Denn die Benutzungsgebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Stadt ... vom 27. November 1981 in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 17. Dezember 1982 ist unwirksam. Entgegen § 2 Abs. 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG - enthält die Satzung keinen gültigen Maßstab für die Ermittlung der Gebührenhöhe. Der in § 2 der Satzung vorgesehene. Frischwassermaßstab ohne eine Degression für Großverbraucher genügt nicht den Anforderungen des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG.

Der Senat läßt offen, ob diese Maßstabsregelung deswegen rechtswidrig ist, weil sie gegen das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip verstößt. Dieses ist nur verletzt, wenn eine gröbliche Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger vorliegt.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Beschluß vom 25. März 1985 - 8 B 11.84 -, KStZ 1985, 129 ff und Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 (16) mit weiteren Nachweisen.

Eine solche gröbliche Verletzung besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Verwendung des Frischwassermaßstabes auch für die Ableitung des Niederschlagswassers nicht, wenn die durch Gebühren zu deckenden Kosten der Regenwasserbeseitigung von den angeschlossenen Grundstücken geringfügig sind.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 25. März 1985, a.a.O. und Urteil vom 26. Oktober 1977 - VII C 4.76 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 37 S. 34 (37).

Der Beklagte geht davon aus, daß die durch die Regenwasserableitung entstehenden Gebühren geringfügig seien und beruft sich dafür auf eine vom Rat gebilligte Gebührenkalkulation, die für die Jahre 1981 und 1985 einen Gebührenanteil zwischen 1 und 9 % ausweist. Die dieser Kalkulation zugrundeliegende Kostenermittlung ist in der Weise erfolgt, daß der durch die Einbeziehung der Niederschlagswasserentwässerung für die Gemeinschaftsanlage Mischwasserkanalisation entstandene Aufwand dem Aufwand gegenübergestellt wird, der allein für eine Schmutzwasserkanalisation entstanden wäre, lediglich der Mehraufwand wird der Oberflächenentwässerung zugeordnet und zur Grundlage der Ermittlung des auf sie entfallenden Kostenanteils gemacht. Der Beklagte beruft sich darauf, daß das Bundesverwaltungsgericht festgestellt habe, daß eine solche Ermittlung des Kostenanteils nicht gegen Bundesrecht verstoße. Dies trifft zwar zu. Doch hat das Bundesverwaltungsgericht

in dem Beschluß vom 25. März 1985, a.a.O.

offengelassen, inwieweit eine solche Ermittlung mit dem jeweiligen Landesrecht vereinbar ist. Darauf kommt es aber an; denn die Erhebung kommunaler Benutzungsgebühren unterliegt der Regelung des Landesrechts. Gegen eine solche Kostenermittlung könnten aus landesrechtlicher Sicht Bedenken bestehen. Eine solche Ermittlung beruht auf der Erwägung, daß die Kanalisation einschließlich der Klärwerke in erster Linie der Ableitung und Klärung des Schmutzwassers dient und deshalb die Kosten für die Kanalisation auch in erster Linie durch die Schmutzwasserableitung und Klärung verursacht werden. Die Ableitung des Niederschlagswassers wird demgegenüber nur als nebensächlich angesehen, weil seiner Ableitung und Klärung keine besondere Bedeutung zukomme. Zur Erhebung von Abwasserabgaben für Niederschlagswasser hat der

Senat in dem Urteil vom 14. Februar 1989 - 2 A 761/88 -

jedoch entschieden, im Jahre 1983 habe es den allgemein anerkannten Regeln der Technik (§ 57 Abs. 1 des Landeswassergesetzes) entsprochen, daß auch Miederschlagswasser biologisch geklärt werden müsse. Daraus folgt, daß es den allgemein anerkannten Regeln der Technik auch im Jahre 1983 entsprach, Niederschlagswasser im wesentlichen in gleicher Weise wie Schmutzwasser abzuleiten und einer biologischen Klärung zuzuführen. Daraus könnte der Schluß zu ziehen sein, daß der Ableitung und Klärung von Niederschlagswasser in etwa die gleiche Bedeutung zukommt wie der Ableitung und Klärung von Schmutzwasser. Dies wiederum könnte dagegen sprechen, die Kosten einer Mischwasserkanalisation als im wesentlichen durch die Schmutzwasserbeseitigung verursacht anzusehen.

Der Senat braucht diese Frage jedoch nicht abschließend zu entscheiden. Denn der in § 2 der Satzung vorgesehene Frischwassermaßstab verstößt zumindest gegen die Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG. Danach kann, wenn ein Wirklichkeitsmaßstab besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf. Dieser Anforderung genügt der in der Satzung vorgesehene Frischwassermaßstab nicht, da er hinsichtlich der Bemessung der Gebühr für die Niederschlagswasserableitung zu der Inanspruchnahme der Abwasseranlage in einem offensichtlichen Mißverhältnis steht. Da § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG nur auf die Inanspruchnahme und nicht auf die Kosten abstellt, ist entgegen der Ansicht des Beklagten § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG nicht bereits dann beachtet, wenn das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip nicht verletzt wird. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip bestimmt lediglich die äußersten Grenzen, bei deren Überschreitung die Gebührenbemessungsregelung in der Satzung auf jeden Fall und unabhängig von der jeweiligen landesrechtlichen Regelung unwirksam ist. Es dient dem Schutz des Gebührenpflichtigen, erweitert aber nicht die Grenzen, die den Gemeinden durch das insoweit allein maßgebliche Landesrecht gezogen sind. Nach dem hier anzuwendenden Landesrecht ist eine Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung (schon) dann gröblich, wenn das Mißverhältnis des Maßstabes zu der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung offensichtlich ist. Ob dies der Fall ist, hängt von dem Verhältnis der Gebührenbemessung zu der Erfassung von Art und Umfang der Inanspruchnahme ab.

Zwar ist der Frischwassermaßstab auch für die Bemessung der Niederschlagswassergebühr ein grundsätzlich zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Dies hat der Senat in ständiger Rechtsprechung anerkannt.

Vgl. Urteile des Senats vom 22. März 1982 - 2 A 1584/79 -, Gemht 1983, 69, Urteil vom 8. August 1984 - 2 A 2501/78 -, Gemht 1985, 44 = StGR 1985, 388 und Beschluß des Senats vom 11. Januar 1989 2 B 696/88 -.

Der Anwendung dieses Maßstabes liegt die Wahrscheinlichkeitsannahme zugrunde, daß zwischen den Mengen des abgeleiteten Schmutzwassers und des Niederschlagswassers eine gewisse Relation besteht. Die Menge des abgeleiteten Regenwassers hängt von der Menge des auf dem befestigten Teil der Grundstücksfläche niedergehenden Regens ab. Die Größe des befestigten Teils der Grundstücksfläche steht (noch) in einem gewissen Zusammenhang mit der Zahl der Bewohner des Grundstücks bzw. der Nutzung des Grundstücks, von der die Menge des dem Grundstück zugeführten Frischwassers abhängt, die für die Bemessung des abgeleiteten Schmutzwassers maßgebend ist. Ein solcher Zusammenhang zwischen der Menge des abgeleiteten Schmutzwassers und des Niederschlagswassers ist denkbar und nicht offensichtlich unmöglich. Dies reicht zur Annahme eines zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstabes aus.

Allerdings ist offensichtlich, daß es Fälle geben kann, in denen diese Relationen nicht mehr gewahrt ist. Dies ist der Fall, wenn einem verhältnismäßig kleinen Grundstück sehr viel Frischwasser zugeführt wird, das dann als Schmutzwässer der Kanalisation zugeleitet wird. Diese Situation trifft entweder bei intensiverer Grundstücksnutzung in Kerngebieten (hohe Büro-, Geschäfts-, und Verwaltungsgebäude mit kleinen Grundflächen), in Gewerbe- und Industriegebieten (bei Gewerbenutzungen mit intensivem Wasserverbrauch) und auch bei hohen Wohngebäuden mit intensiver Wohnnutzung auf. Daß in derartigen Fällen ein Mißverhältnis zwischen Schmutzwasserableitung und Niederschlagswasserableitung entsteht, ist ohne Schwierigkeiten feststellbar. So geht z.B. die vom Rat der Stadt ... gebilligte Kalkulation davon aus, daß das Verhältnis der Inanspruchnahme der Schmutzwasserableitung zur Niederschlagswasserableitung 70 zu 30 beträgt. Dieses Verhältnis ist aufgrund einer Durchschnittsannahme für mit Wohnhäusern bebaute Grundstücke, nämlich 3,5 Einwohner pro Grundstück, einem täglichen Wasserverbrauch von 150 l pro Einwohner und einer befestigten Fläche pro Grundstück von 175 qm bei einer zu berücksichtigenden jährlichen Niederschlagsmenge von 510 mm je cm² ermittelt worden. Aufgrund dieser Berechnung laßt sich ohne weiteres feststellen, wann bei größeren Mengen zugeführten Frischwassers dieses Verhältnis offensichtlich nicht mehr besteht. Der Senat hat in ständiger Rechtsprechung anerkannt, daß bei einer offensichtlichen Störung des angenommenen Verhältnisses in Einzelfällen dieses Mißverhältnis durch Billigkeitsmaßnahmen gemäß der §§ 163 bzw. 227 der Abgabenordnung 1977 beseitigt werden kann.

Vgl. Urteile des Senats vom 22. März 1982, a.a.O. und vom 8. August 1984, a.a.O.

Er hat aber auch ausgeführt, daß Billigkeitsmaßnahmen nicht ausreichen, wenn es sich nicht nur um wenige Einzelfälle handelt, sondern die angenommene Relation offensichtlich in größerem Umfange gestört ist, wie dies bei Gemeinden mit häufigerer intensiver Grundstücksnutzung der Fall ist. In diesen Fällen muß das Eintreten eines offensichtlichen Mißverhältnisses der Bemessung der Gebühr, soweit sie die Gegenleistung für die Niederschlagswasserableitung darstellt, durch eine generelle Regelung in der Satzung verhindert werden. Falls die Gemeinde sich nicht dazu entschließen kann, eine besondere Niederschlagswassergebühr einzuführen, deren Höhe sich an der angeschlossenen überbauten und befestigten Grundstücksfläche orientiert, muß sie den Frischwassermaßstab zumindest durch eine ausreichende Gebührendegression modifizieren, über deren Einzelheiten der Ortsgesetzgeber unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zu befinden hat.

Vgl. die Urteile des Senats vom 22. März 1982, a.a.O. und 8. August 1984, a.a.O. und Beschluß des Senats vom 11. Januar 1989, a.a.O.

Die Satzung der Stadt ... sieht weder eine nach einem besonderen Maßstab zu bemessende Niederschlagswassergebühr noch eine Gebührendegression im Rahmen des Frischwassermaßstabes vor. Eine von beiden Regelungen ist aber erforderlich weil, offensichtlich ist, daß das angenommene Verhältnis der Inanspruchnahme von 70 zu 30 in einer größeren Zahl von Fällen gestört ist. Im fraglichen Zeitraum gab es nach Angaben des Beklagten in dem Verfahren 2 A 969/86 23 Gewerbebetriebe und 12 sonstige Einrichtungen, die einen Wasserverbrauch zwischen 44.000 m³ und 2.500 m³ aufwiesen. Außerdem gab es 40 Wohnhäuser mit mehr als sieben Geschossen, in denen jeweils, soweit die Verbrauchsmengen vom Beklagten angegeben worden sind, zwischen 2.500 und etwa 20.000 m³ Frischwasser verbraucht worden sind. Der Beklagte hat keinerlei Unterlagen dafür vorgelegt, daß in diesen Fällen das von der Satzung zugrundegelegte Verhältnis der Inanspruchnahme auch nur annähernd eingehalten ist. Aus den dem Senat in dem Verfahren 2 A 969/86 gemachten Angaben ergibt sich, daß auch bei den hohen Wohngebäuden das von der Satzung zugrundegelegte Verhältnis offensichtlich nicht mehr besteht. Das Grundstück, zu dem der Beklagte genaue Angaben gemacht hat, weist eine Gesamtgröße von 18.744 qm auf. Es ist mit acht Wohngebäuden (zwei dreigeschossige, zwei viergeschossige, ein sechsgeschossiges, zwei achtgeschossige und ein neungeschossiges) bebaut. Die befestigte Fläche des gesamten Grundstücks beträgt nach Angaben des Beklagten etwa 50 % = 9.372 qm. Soweit der Beklagte in einer Berechnung vom 17. Februar 1986 von 85 % befestigter Fläche ausgeht, kann der Senat dem nicht folgen. Denn in dieser Berechnung hat der Beklagte als befestigte Flächen auch Böschungs- und Parkflächen angesehen, von denen seiner Ansicht nach auch Niederschlagswasser auf andere befestigte Flächen und von dort in die Kanalisation gelange. Dem kann nicht gefolgt werden, da der Begriff der befestigten Fläche voraussetzt, daß es sich nicht um die natürliche Erdoberfläche handelt, sondern daß diese mit bestimmten Materialien derart versehen worden ist, daß Regenwasser in ganz überwiegendem Umfang nicht eindringen kann.

Geht man mit dem Beklagten davon aus, daß im Bereich der Stadt ... jährlich, eine Menge von 510 mm je cm² von befestigten Flächen abfließt, so ergibt sich daraus für das angegebene Grundstück bei 9.372 m² ein jährlicher Niederschlagswasserabfluß von 4.779 m³. Stellt man diesem den vom Beklagten angegebenen Frischwasserverbrauch des Grundstücks von jährlich 30.468 m³ gegenüber, so ergibt sich ein Verhältnis zwischen Schmutzwasserabfluß und Regenwasserabfluß von 86,44 zu 13,56. Berücksichtigt man dann noch dabei, daß nur drei der auf diesem Grundstück stehenden Gebäude mehr als sieben Geschosse aufweisen, so ergibt sich aus den vom Beklagten gemachten Angaben, daß zumindest für sieben- und mehrgeschossige Gebäude von einem offensichtlichen Mißverhältnis zwischen Schmutzwasserabfluß und Niederschlagswasserabfluß auszugehen ist.

Soweit der Beklagte ausführt, Wohngebäude könnten nicht als Großverbraucher angesehen werden, weil es sich dabei um zahlreiche einzelne Parteien handele, die wohl nur aus Kostengründen auf separate Wasseranschlüsse verzichtet hätten, so kann, dem nicht gefolgt werden. Das nach § 2 Abs. 2 der Gebührensatzung dem Gebührenmaßstab zugrundeliegende Verhältnis zwischen Schmutzwassereinleitung und Niederschlagswassereinleitung legt die von einem Grundstück jeweils eingeleiteten Mengen dieser beiden Abwasserarten zu Grunde. Anknüpfungspunkt für die Bemessung ist das jeweilige Grundstück, zumal auch nur für das Grundstück die Niederschlagswassermenge ermittelt werden kann. Wieviele einzelne Parteien auf einem Grundstück wohnen, ist dagegen unerheblich.

Irgendwelche weiteren Umstände, aus denen sich ergeben könnte, daß ein solches offensichtliches Mißverhältnis nicht besteht, sind vom Beklagten nicht vorgetragen worden und auch den von der Verwaltung dem Rat vorgelegten Kalkulationsunterlagen nicht zu entnehmen. Diese stellen nur auf den Kostenanteil der Regenwasserentwässerung ab, während sie sich zum Verhältnis der Inanspruchnahme bei besonders intensiv genutzten Grundstücken nicht verhalten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2, § 173 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 13, § 711 der Zivilprozeßordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 nicht gegeben sind. Denn bei dem Begriff der Inanspruchnahme handelt es sich um eine ausschließlich landesrechtliche Regelung.