Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1909/87

T a t b e s t a n d :

Die Kläger waren die Pflegeeltern der am 13. November 1967 geborenen, inzwischen volljährigen chilenischen Staatsangehörigen , der der Beklagte wirtschaftliche Jugendhilfe gewährte. Das Recht der Personensorge hatte ihr in lebender Vater inne.

Im Dezember 1984 begehrten die Kläger durch ihre Prozeßbevollmächtigten fernmündlich beim Beklagten Einsicht in die das Pflegekind betreffenden Akten des Jugendamtes. Mit anwaltlichen Schreiben vom 9. April, 9. Juli, 1. August und 14. Oktober 1985 baten sie erneut um die Gewährung von Akteneinsicht bzw. die Bescheidung ihres Antrages. Der Beklagte veranlaßte daraufhin unter dem 15. Oktober 1985 sein Rechtsamt, eine gutachterliche Stellungnahme zu dem Einsichtbegehren abzugeben. Hiervon setzte er die Kläger mit Schreiben vom 17. Oktober 1985 in Kenntnis. Die Stellungnahme erging unter dem Datum des 12. November 1985.

Bereits am 8. November 1985 haben die Kläger die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und unter Beifügung eines Schreibens an ein Institut für Lebenshilfe in , in dem die Kläger um eine „gutachterliche Zusammenfassung“ der Erkenntnisse über die „Notwendigkeit eines weiteren Aufenthaltes des Pflegekindes in der Bundesrepublik“ bitten, zur Begründung ausgeführt: Ihr Recht auf Akteneinsicht ergebe sich schon allein aus dem Pflegeverhältnis. Hierdurch sei ihre rechtliche Position betroffen. Der Beklagte verwehre ihnen die Akteneinsicht ohne Grund. In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 13. Juli 1987 haben die Kläger zudem geltend gemacht: Sie befürchteten, daß das Jugendamt sie in den Akten negativ bewerte, so daß ihnen in künftigen Fällen die Erteilung einer Pflegeerlaubnis versagt werden könnte. Hiergegen wollten sie sich besser zur Wehr setzen können.

Die Kläger haben beantragt,

den Beklagten zu verteilen, den Klägern Einsicht in die Betreuungsakte des Jugendamtes betreffend das ehemalige Pflegekind zu gewähren.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er vorgebracht: Ein Akteneinsichtsrecht gemäß § 25 des Sozialgesetzbuches - Verwaltungsverfahren (SGB X) stehe nur den Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens zu, wenn die Akteneinsicht zur Geltendmachung oder Verteidigung der rechtlichen Interessen in diesem Verfahren erforderlich sei. Ein derartiges rechtliches Interesse hätten die Kläger nicht. Ihre eigenen rechtlichen Positionen seien nicht betroffen, insbesondere stehe die Pflegeerlaubnis und die Zahlung der wirtschaftlichen Jugendhilfe nicht in Frage. Soweit es um dienstliche Stellungnahmen zur Entwicklung des Pflegekindes und insbesondere zur Fortführung und zu den Erfolgsaussichten der Erziehungshilfe gehe, sei ausschließlich das Pflegekind betroffen, für welches die Kläger nicht zum Vormund oder Pfleger bestellt worden seien.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei insgesamt unzulässig. Zwar seien die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage gegeben, jedoch scheitere die Zulässigkeit der Klage daran, daß unter keinem rechtlich vernünftigerweise denkbaren und möglichen Gesichtspunkt eine Verletzung eigener Rechte der Kläger erkennbar sei. Den Klägern gehe es um eine Einsichtnahme in die sogenannten Betreuungsakten ihres ehemaligen Pflegekindes. Diese beträfen indessen nicht Rechte der Kläger. Sie könnten ihr Einsichtsbegehren auch nicht daraus ableiten, daß sie die Kenntnis des Akteninhalts im Hinblick auf eine von ihnen angestrebte eigene Beteiligung an vormundschaftsgerichtlichen Verfahren betreffend das Pflegekind benötigen. Insoweit scheitere ein Anspruch auf Akteneinsicht bereits daran, daß die streitige Akte kein Verwaltungsverfahren betreffe. Die Tätigkeit, die das Jugendamt des Beklagten bei der Vorbereitung und Abgabe einer Stellungnahme nach § 48 a Abs. 1 des Jugendwohlfahrtsgesetzes (JWG) in vormundschaftsgerichtlichen Verfahren entfalte, stelle kein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 8 SGB X dar. Sie sei mangels einer nach außen wirkenden Regelung kein Verwaltungsakt. Die Geltendmachung von Erziehungshilfeleistungen nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz, worauf die Kläger möglicherweise ein Einsichtsrecht stützen könnten, sei nicht im Streit. Im übrigen sei auch insoweit Anspruchsberechtigter allein der hilfebedürfte Jugendliche und nicht seine Pflegeeltern. Ein Akteneinsichtsrecht ergebe sich schließlich auch nicht aus den von den Klägern in der mündlichen Verhandlung am 13. Juli 1987 erstmalig eingeführten neuen weiteren Gründen. Insoweit liege eine Klageänderung vor, in die der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht eingewilligt habe und die auch nicht sachdienlich sei. Wenn die Kläger nunmehr ihr Begehren auf Gewährung von Akteneinsicht darauf stützten, daß sie die Versagung zukünftiger Pflegeerlaubnisse befürchteten, hätten sie den Wesensgehalt und die Zielrichtung ihres Einsichtsbegehrens vollständig verändert.

Gegen das ihnen am 31. Juli 1987 zugestellte Urteil haben die Kläger am 31. August 1987 Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts liege eine Klageänderung nicht vor. Sie hätten lediglich die Begründung ihres Begehrens ausgetauscht, ohne daß dadurch der Wesensgehalt und die Zielrichtung des Einsichtsbegehrens verändert worden seien. Zumindest handele es sich um eine sachdienliche Klageänderung.

Die Kläger beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem Schlußantrag I. Instanz zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Unter Hinweis auf die von ihm für zutreffend erachteten Gründe des angefochtenen Urteils bringt er ergänzend vor: Die Kläger hätten bislang ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der begehrten Akteneinsicht in die Vorgänge ihres ehemaligen Pflegekindes nicht schlüssig darzulegen vermocht. Es sei insbesondere nicht ersichtlich, daß in einem gegenwärtigen Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und ihm (dem Beklagten) eine rechtliche Beeinträchtigung vorliegen könnte. Es fehle ersichtlich an einem Verwaltungsverfahren, das überhaupt erst Voraussetzung für die Gewährung der begehrten Akteneinsicht sei. Mögliche Konflikte zwischen den Klägern und dem Jugendamt unter dem Gesichtspunkt der Pflegekinderaufsicht könnten nicht auf dem Umweg über die Einsicht in die Akten eines Pflegekindes gelöst werden, sondern seien auf anhängige Pflegeerlaubnisverfahren beschränkt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig. Die Kläger begehren die Verpflichtung des Beklagten, ihnen Einsicht in die Betreuungsakten des Jugendamtes betreffend ihres ehemaligen Pflegekind zu gewähren. Sie begehren mithin den Erlaß eines sie begünstigenden Verwaltungsaktes. Denn die angestrebte Entscheidung, daß den Klägern Akteneinsicht gewährt wird, stellt eine hoheitliche Regelung mit Außenwirkung im Sinne des anzuwendenden § 31 des Sozialgesetzbuches - Verwaltungsverfahren (SGB X) dar.

Die Verpflichtungsklage konnte als Untätigkeitsklage gemäß § 75 Abs. 1 VwGO erhoben werden. Nach dieser Vorschrift ist eine Klage ohne Durchführung des in den §§ 68 ff. VwGO vorgeschriebenen Vorverfahren zulässig, wenn über einen Widerspruch oder - wie hier - über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsaktes ohne zureichenden Grunde in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Es kann dahinstehen, ob bei der Klageerhebung am 8. November 1985 ein zureichender Grund dafür vorlag, daß der beantragte Verwaltungsakt noch nicht erlassen war (§ 75 Abs. 1 Satz 3 VwGO). Zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts am 13. Juli 1987 lag jedenfalls ein solcher zureichender Grund für die Verzögerung der Bescheidung der Kläger nicht vor, zumal der Beklagte allein schon durch die Dauer des Zeitablaufs seit Klageerhebung und durch den Inhalt seiner Klageerwiderung vom 6. Dezember 1985 zu erkennen gegeben hat, daß er eine formelle Bescheidund des Antrages der Kläger auf Gewährung von Akteneinsicht nicht mehr vornehmen wolle. Hiervon ist auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sind die Kläger auch klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Bei Verpflichtungsklagen reicht es für die Annahme einer Klagebefugnis grundsätzlich aus, wenn der Kläger dartut, daß ihm ein Rechtsanspruch auf den Erlaß des beantragten Verwaltungsaktes zusteht und eine Verletzung der Rechte des Klägers durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint. Eine bloße (verbale) Behauptung der rechtlichen Betroffenheit genügt allerdings nicht.

Vgl. Kopp, VwGO, 8. Aufl. 1989, § 42 Rdnr. 39 mit zahlreichen weiteren Nachweisen der Rechtsprechung.

Weil vorliegend nach dem Vortag der Kläger eine Verletzung ihres geschützten Rechtskreises zumindest als möglich angesehen werden muß, sind sie klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO.

Die Klage ist schließlich auch nicht (teilweise) unzulässig, weil von einer Klageänderung im Sinne von § 91 Abs. 1 VWGO auszugehen ist, in die der Beklagte nicht eingewilligt hat oder die das Gericht nicht für sachdienlich hält. Es ist schon fraglich, ob überhaupt eine Klageänderung im Sinne der Änderung des Klagegrundes anzunehmen ist. Davon könnte nur ausgegangen werden, wenn anstelle des bisher dem Klagebegehren zugrundliegenden historischen Vorgangs ein anderer Sachverhalt zur Grundlage der Klage gemacht worden wäre. Vorliegend spricht einiges dafür, daß die Kläger bei gleichem Sachverhalt lediglich eine andere Begründung gegeben haben. Auch dies kann indessen letztlich dahinstehen. Der Beklagte hat sich zumindest im Berufungsverfahren auf das (neue) Vorbringen der Kläger eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO) und die Klageänderung ist auch sachdienlich. Denn auch für die geänderte Klage ist der Streitstoff im wesentlichen derselbe geblieben und die Klageänderung - wird eine solche angenommen - fördert die endgültige Beilegung des Streits und trägt dazu bei, daß ein weiterer, sonst möglicherweise zu erwartender Prozeß vermieden wird. Dies gilt um so mehr, als jedenfalls gänzlich neuer Prozeßstoff, der die bisherigen Grundlagen des Rechtsstreits ändert und vor allem auch das Ergebnis des bisherigen Verfahrens unverwertbar macht, in den Prozeß nicht eingeführt worden ist.

Vgl. hierzu: Kopp, aaO., § 91 Rdnrn. 6, 19 und 20 mit weiteren Nachweisen.

Die Durchführung eines (neuen) Vorverfahrens ist - vor allem auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens des Beklagten, in dem den Klägern weiterhin ein Akteneinsichtsrecht nicht zugestanden wird - schon aus Gründen der Prozeßökonomie entbehrlich.

Die Klage ist jedoch unbegründet.

Gegenstand des Klageverfahrens ist allein ein Anspruch der Kläger auf Einsichtnahme in die beim Jugendamt des Beklagten geführten Betreuungsakten betreffend das ehemalige Pflegekind der Kläger. Wie sie durch ihren Prozeßbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung des Senats haben erklären lassen, geht es ihnen nicht um die Einsicht in Vorgänge, die möglicherweise beim Jugendamt des Beklagten im Rahmen der Vormundschafts-/Familiengerichtshilfe gemäß § 48 a Abs. 1 des Jugendwohlfahrtsgesetzes (JWG) in Bezug auf ihr ehemaliges Pflegekind entstanden sind.

Den Klägern steht ein Einsichtsrecht in die Betreuungsakten ihres ehemaligen Pflegekindes nicht zu. Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 25 SGB X. Gemäß des Absatzes 1 dieser Vorschrift hat die Behörde den Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Kläger erfüllen diese Voraussetzungen nicht.

Sie sind im Hinblick auf die besagten Betreuungsakten nicht Beteiligte. Nach § 12 SGB X sind Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens der Antragsteller und der Antragsgegner, diejenigen, an die die Behörde einen Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat, diejenigen, mit denen die Behörde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen will oder geschlossen hat und letztlich diejenigen, die von der Behörde zu dem Verfahren hinzugezogen worden sind. In Bezug auf die Betreuungsakten ihres ehemaligen Pflegekindes fehlt es hinsichtlich der Kläger bereits an einer nach außen auf sie bezogenen Verwaltungsentscheidung bzw. eines dahingehenden Verwaltungshandelns des Beklagten. Ihre rechtlichen Positionen sind durch die Betreuungsakten ihres ehemaligen Pflegekindes nicht betroffen. Dies folgt schon daraus, daß die Kläger nicht Anspruchsberechtigte eines Anspruchs auf die Gewährung von Jugendhilfeleistungen gemäß der §§ 5 und 6 JWG sind. Dies ist (war) vielmehr allein das Pflegekind der Kläger. Nur mit diesem Anspruch (des Pflegekindes) befassen sich die Betreuungsakten des Jugendamtes. Ihrem wesentlichen Inhalt nach enthalten sie die dienstlichen Stellungnahmen zur Entwicklung des Kindes und zur Fortführung und zu den Erfolgsaussichten einer vom Jugendamt für notwendig erachteten Erziehungshilfe. Mithin ist auch von daher Beteiligte dieses Betreuungsverfahrens allein das Pflegekind, allenfalls noch die personensorgeberechtigten Personen, zu denen die Kläger ebenfalls nicht zählen.

Die Kläger sind schließlich auch nicht vom Beklagten als Beteiligte zum Verfahren hinzugezogen worden.

Ein über die Regelungen des § 25 Abs. 1 SGB X hinausgehendes allgemeines Akteneinsichtsrecht außerhalb eines Verwaltungsverfahrens besteht grundsätzlich nicht. In der Rechtsprechung ist allerdings anerkannt, daß ausnahmsweise auch außerhalb eines Verwaltungsverfahrens ein berechtigtes Interesse bestehen kann, Einsicht in die verwaltungsbehördliche Akten und Unterlagen zu nehmen. Über die Einsicht entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Ein subjektives Recht auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens steht (allerdings) nur demjenigen zu, der an der Einsichtnahme in seiner Person ein berechtigtes Interesse hat. Darin liegt keine unzulässige Einschränkung des Anspruchs. Denn der Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens betreffend die Gewährung von Einsicht in Akten außerhalb eines Verwaltungsverfahrens besteht nicht schlechthin. er setzt voraus, daß die Person, die Akteneinsicht begehrt, zur Behörde und deren Akten in einer konkreten Rechtsbeziehung gestanden hat oder noch steht, und daß sie ein gewichtiges Interesse an der Einsichtnahme hat, das auf andere Weise nicht befriedigt werden kann.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 23. August 1968 - IV C 235.65 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 30, 154 (160); Urteil vom 16. September 1980 - 1 C 52.75 -, BVerwGE 61, 15 (22); Urteil vom 5. Juni 1984 - 5 C 73.82 -, BVerwGE 69, 278 (279) = Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1984, 1078 ff.; OVG Hamburg, Beschluß vom 30. Dezember 1982 - III 1141/82 -, aaO.; OVG NW, Urteil vom 20. März 1989 - 8 A 608/88 -.

An diesen Voraussetzungen fehlt es hier. Die Kläger haben kein berechtigtes Interesse an der begehrten Einsichtnahme. Die hinsichtlich ihres ehemaligen Pflegekindes geführten Betreuungsakten des Jugendamtes betreffen - wie dargelegt - ihre Rechte und Rechtspositionen nicht. Allein mit dem Hinweis auf das Pflegeverhältnis kann deshalb ein gewichtiges Interesse an der Akteneinsicht nicht begründet werden. Dies gilt um so mehr, als die Vorgänge, die im Zusammenhang mit der den Klägern erteilten Pflegeerlaubnis stehen und die unmittelbar ihr Rechtsverhältnis zum Beklagten betreffen, gesondert von den Betreuungsakten geführt werden. In diese Vorgänge steht den Klägern als Beteiligte ein Akteneinsichtsrecht zu, daß vom Beklagten auch nicht verwehrt wird.

Auch soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung I. Instanz am 13. Juli 1987 erstmalig ihr Akteneinsichtsbegehren darauf gestützt haben, „sie befürchteten, daß Jugendamt bewerte sie in den Betreuungsakten negativ, so daß ihnen in künftigen Fällen die Erteilung einer Pflegeerlaubnis versagt werden könnte“, begründet dies ebenfalls keinen Anspruch auf die Gewährung von Einsicht in die Betreuungsakten ihres ehemaligen Pflegekindes. Dies folgt schon daraus, daß die Kläger nicht substantiiert dargelegt haben, woraus sich derartige Befürchtungen ihrerseits ergeben, gegen die sie sich unter vorheriger Einsichtnahme in die Betreuungsakten des Jugendamtes zur Wehr setzen müßten. Würde einem solchen unsubstantiierten Antrag stattgegeben, würde einer grundsätzlich unzulässigen Ausforschung des Sachverhalts Vorschub geleistet werden. Das nur ausnahmsweise in Betracht zu ziehende Akteneinsichtsrecht außerhalb eines Verwaltungsverfahrens darf aber nicht dahingehend mißbraucht werden, daß auf vage und nicht greifbare Ausführungen einem vom Verwaltungshandeln allenfalls mittelbar Betroffenen erst die Möglichkeit eingeräumt wird, Material für ein möglicherweise zukünftiges, noch nicht konkretisierbares und unbestimmtes Vorgehen erst zu sammeln.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2, 188 Satz 2 VwGO iVm § 100 Abs. 4 der Zivilprozeßordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VWGO hierfür nicht gegeben sind.