Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 2634/82

Tatbestand:

Der Kläger war zunächst unter dem Namen Gesellschaft zur Förderung des technischen Nachwuchses, später unter dem Namen Träger der 1959 gegründeten

Der Beigeladene zu 1. erteilte dem Kläger am 10. Januar 1966 eine vorläufige Erlaubnis zum Betrieb der Schule; er entschied unter dem 3. Dezember 1968, die Schule sei bei der Gewährung von Zuschüssen nach dem Ersatzschulfinanzgesetz einer genehmigten Ersatzschule gleichzubehandeln. Eine endgültige Genehmigung als Ersatzschule erhielt der Kläger für die Ingenieurschule nicht mehr. Er wandelte die Ingenieurschule mit Wirkung vom 1. August 1971 in eine Private Fachhochschule um und führt sie seither unter dem Namen fort; der Beigeladene zu 3. sprach der Privaten Fachhochschule die staatliche Anerkennung aus.

Die Ingenieurschule teilte den Studierenden und deren Eltern im Januar 1968 mit, wegen zu erwartender staatlicher Subventionen werde sie 1968 Schulgeldfreiheit einführen können. Da private Ersatzschulen eine Eigenleistung aufbringen müßten, sei sie allerdings gezwungen, an dieser Eigenleistung die Studierenden bzw. deren Erziehungsberechtigte zu beteiligen. Der Anteil zur Eigenleistung stelle kein Schulgeld dar; er werde wesentlich unter den bisher erhobenen Semestergebühren liegen. Entsprechend den §§ 1 und 3 einer zum 1. Januar 1968 erlassenen Gebührenordnung erhob der Kläger u.a. eine "Zuwendungsgebühr" zur Deckung der aufzubringenden Eigenleistung -Zuwendung Dritter -. Die Zuwendungsgebühr betrug zunächst 1.240,-- DM, später 250,-- DM je Studienjahr. Die Aufnahme- bzw. Einschreibungsformulare enthielten eine Erklärung des gesetzlichen Vertreters, er sei bereit, die Kosten im Sinne der Gebührenordnung zum Besuch der Schule zu tragen. Der Kläger wies die Studierenden darauf hin, die abgegebene Anmeldung verpflichte sie zur Zahlung der Anteile zur Eigenleistung; für die Zulassung zum Weiterstudium gelte dies sinngemäß.

Der Kläger reichte die Haushaltsrechnungen der Ingenieurschule für die Haushaltsjahre 1968, 1969, 1970 und 1971 (bis 31. Juli) im Jahre 1974 beim Beklagten zur Festsetzung der Zuschüsse nach dem Ersatzschulfinanzgesetz ein. Der Beklagte prüfte die Haushaltsrechnungen sodann an Ort und Stelle. Durch Bescheid vom 30. September 1976 setzte er die Zuschüsse nach dem Ersatzschulfinanzgesetz für die Haushaltsjahre 1968 bis 1971 fest und zwar für das Haushaltsjahr 1968 auf 70.985,42 DM, für das Haushaltsjahr 1969 auf 575.681,98 DM, für das Haushaltsjahr 1970 auf 392.890,19 DM und für das Haushaltsjahr 1971 (bis 31. Juli) auf 0,-- DM. Der Beklagte erkannte dabei die von dem Kläger geltend gemachten Ausgaben nicht in vollem Umfang als zuschußfähig an. Er rechnete ferner die Zuwendungsgebühren nicht auf die Eigenleistung des Klägers an, sondern behandelte die Gebühren als fortdauernde Einnahmen der Schule, die den erwarteten Zuschuß in vollem Umfang minderten. Der Kläger hatte im Haushaltsjahr 1968 Abschlagszahlungen vom 59.000,‑‑ DM, im Haushaltsjahr 1969 Abschlagszahlungen vom 783.500,-- DM, im Haushaltsjahr 1970 Abschlagszahlungen von 1.205.000,-- DM und im Haushaltsjahr 1971 (bis 31. Juli) Abschlagszahlungen von 650.000,-- DM erhalten. Der Beklagte forderte durch seinen Bescheid vom 30. September 1976 den seiner Ansicht nach zuviel gezahlten Betrag von 1.347.759,69 DM zurück. Diesen Betrag berichtigte er durch Bescheid vom 14. Oktober 1976 auf 676.947,96 DM. Der Widerspruch des Klägers hatte nur zu einem Teil Erfolg; der Beklagte erkannte weitere Ausgaben als zuschußfähig an.

Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Parteien einen Vergleich geschlossen; dieser hat den Rechtsstreit erledigt, soweit die Rückforderung darauf beruht, daß der Beklagte Ausgaben nicht als zuschußfähig anerkannt hat.

Soweit die Rückforderung darauf beruht, daß der Beklagte die Gebühren nach der Gebührenordnung des Klägers nicht auf die Eigenleistung angerechnet hat, haben die Parteien den Rechtsstreit fortgesetzt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

den Bescheid des Beklagten vom 14. Oktober 1976 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Februar 1978 aufzuheben,

durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, abgewiesen.

Zur Begründung seiner Berufung trägt der Kläger vor: Die von ihm erhobenen Zuwendungsgebühren könnten nicht als Schulgeld behandelt werden. Er erhebe spätestens seit 1969 kein Schulgeld mehr. Die Zuwendungsgebühren seien eine freiwillige Leistung der Studenten. Nach der Gebührenordnung könnten die Gebühren weder angemahnt noch eingeklagt werden. Sie seien unvollkommene Forderungen, die zwar freiwillig erfüllt, aber nicht gegen den Willen des Schuldners durchgesetzt werden könnten. Der Schulbesuch sei nicht von der Zahlung der Zuwendungsgebühr abhängig gewesen; kein Schüler, der die Gebühr nicht bezahlt habe, sei von der Schule verwiesen worden. Die Schüler hätten die Gebühr zweckgerichtet zur Aufbringung der Eigenleistung gezahlt. Er - der Kläger - habe dem Beklagten zudem mitgeteilt, er erhalte von den Studenten Halbjahresbeiträge als fortdauernde Zuschüsse Dritter zur Aufbringung der Eigenleistung. Diese Rechtsansicht habe ihm der Beigeladene zu 1. bestätigt und sie in den 70iger und 80iger Jahren auch gegenüber den Behörden vertreten, die für Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, dem Arbeitsförderungsgesetz, dem Sozialhilfegesetz, dem Soldatenversorgungsgesetz sowie nach der Reichsversicherungsordnung zuständig gewesen seien. Sein - des Klägers - Anspruch rechtfertige sich ferner aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Privatschulfreiheit. Wenn nur noch derjenige eine private Ersatzschule errichten und unterhalten könne, der zur ständigen Deckung wirtschaftlicher Verluste bereit und imstande sei, sei das Recht zur Errichtung solcher Schulen nicht mehr gewährleistet.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 14. Oktober 1976 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. Februar 1978, dieser in der Gestalt des Schriftsatzes vom 28. Oktober 1986, in Höhe von noch 337.946,03 DM aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und trägt vor: Die Ausführungen des Klägers änderten nichts daran, daß die erhobenen Zuwendungsgebühren der Sache nach Schulgeld seien.

Der Beigeladene zu 1. stellt keinen Antrag. Er unterstützt den Beklagten und erläutert die Erlasse, die sich mit den Leistungen befassen, die von der Arbeitsverwaltung über die Schüler an die Ersatzschulen geflossen sind. Er meint, der Kläger könne aus diesen Erlassen für seinen Standpunkt ebenso wenig herleiten wie aus Entscheidungen, die im Zusammenhang mit Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz getroffen worden seien. Auch nach diesen Entscheidungen und Erlassen lägen Zuwendungen Dritter zur Aufbringung der Eigenleistung nur bei einer entsprechenden Zweckbestimmung vor. Diese könne nicht der Schulträger, sondern nur der Geber treffen. An einer Zweckbestimmung des Gebers fehle es jedoch, wenn dieser durch eine Gebührenordnung zur Aufbringung eines Entgelts verpflichtet werde.

Der Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag; er hat sich zur Sache nicht geäußert.

Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag; er unterstützt ebenfalls den Beklagten.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus der Gerichtsakte (2 Bände), den Verwaltungsvorgängen des Beklagen (2 Ordner und 2 Hefte) sowie von der Klägerin eingereichter Unterlagen (1 Heft). Hierauf wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet; das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Nachdem der Beklagte den Rückforderungsbetrag auf noch 337.946,03 DM ermäßigt hat, ist sein Bescheid vom 30. September/14. Oktober 1976 in der Fassung der Änderung vom 28. Oktober 1986 rechtmäßig; der Kläger hat in dem genannten Umfang Abschlagszahlungen für die Haushaltsjahre 1968 bis 1971 ohne Rechtsgrund erlangt und ist deshalb einem öffentlich rechtlichen Erstattungsanspruch ausgesetzt.

Nach § 1 Abs. 1 des Ersatzschulfinanzgesetzes - EFG - haben die genehmigten Ersatzschulen Anspruch auf Zuschüsse des Landes. Zuschüsse können nach § 1 Abs. 2 EFG auch Schulen gewährt werden, denen - wie der Ingenieurschule des Klägers - nur eine vorläufige Erlaubnis erteilt ist. Dabei ist hier das Ermessen des Beklagten auf Grund der Entscheidung des Beigeladenen zu 1,) dahin gebunden, daß die Ingenieurschule bei der Zuschußgewährung wie eine endgültig genehmigte Schule zu behandeln ist. Die Zuschüsse werden nach dem haushaltsfehlbetrag der Ersatzschule bemessen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 EFG). Als solcher gilt der Betrag, um den beim Rechnungsabschluß die fortdauernden Ausgaben höher sind als die fortdauernden Einnahmen der Schule (§ 5 Abs. 1 Satz 2 EFG). Von dem Haushaltsfehlbetrag ist die Eigenleistung des Schulträgers abzuziehen (§ 5 Abs.1 Satz 3 EFG); der sich daraus ergebende Betrag ist als Zuschuß zu zahlen. Auf die Eigenleistung sind nach § 6 Abs. 3 EFG fortdauernde Zuwendungen Dritter anzurechnen, die zur Aufbringung der Eigenleistung gewährt werden. Solche Zuwendungen hat der Kläger in den hier in Rede stehenden Haushaltsjahren nicht erhalten. Die Zuwendungsgebühren, die er aufgrund seiner Gebührenordnung von den Studierenden bzw. deren Erziehungsberechtigten erhoben hat, können - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat - nicht als Zuwendungen im Sinne des § 6 Abs. 3 EFG gewertet werden.

Zuwendungen im Sinne des § 6 Abs. 3 EFG sind nur solche Zahlungen, die Dritte freiwillig und zweckgebunden zur Aufbringung der Eigenleistung an den Schulträger leisten. Das folgt aus Entstehungsgeschichte, Zweck und Wortlaut der Vorschrift.

Der ursprüngliche Gesetzentwurf enthielt eine dem § 6 Abs. 3 EFG vergleichbare Regelung noch nicht. Dies warf ein - im Gesetzgebungsverfahren erkanntes - Problem auf. Einerseits sahen sich die Privatschulen auf das auch finanzielle Engagement Dritter angewiesen, wenn sie ihre Eigenleistung aufbringen mußten, aus Gründen der Chancengleichheit mit den öffentlichen Schulen aber kein Schulgeld erheben wollten. Ein solches finanzielles Engagement schien mit Blick auf den Charakter der Privatschule als einer von privater Initiative getragener Institution durchaus wünschenswert. Andererseits wäre das finanzielle Engagement Dritter voraussichtlich aber ausgeblieben, wenn ihre Leistungen als fortdauernde Einnahmen in den Haushaltsplan der Schule einzustellen gewesen wären. Die Leistungen hätten dann lediglich den Haushaltsfehlbetrag und damit die staatlichen Zuschüsse gemindert. Die Schule hätte aus anderen Quellen ihre Eigenleistung weiterhin selbst aufbringen müssen. Die Leistungen Dritter hätten lediglich den Staat, nicht aber die Schule begünstigt, der die Leistungen an sich zugedacht waren. Um diese Entwicklung zu vermeiden, ist § 6 Abs. 3 EFG in das Gesetz eingefügt worden. Die Vorschrift soll das private Engagement Dritter für die Schule fördern. § 6 Abs. 3 EEG will deren finanzielle Leistungen Dritter allerdings dann nicht begünstigen, wenn die Schule die Leistungen ihnen pflichtweise abverlangt hat. Nicht freiwillig gegebene Leistungen hat der Schulträger vielmehr vorrangig vor staatlichen Zuschüssen zur Finanzierung der Schule einzusetzen. Daß § 6 Abs. 3 EFG Freiwilligkeit der Leistung und Zweckbestimmung durch den Dritten voraussetzt, kommt im Wortlaut der Vorschrift deutlich zum Ausdruck; § 6 Abs. 3 EFG spricht von "Zuwendungen", die "gewährt" werden. Mit dem Wort "Zuwendung" verbindet sich die Vorstellung des Schenkens; "gewährt" wird jemandem eine Leistung, die auf seine Bitte oder seinen Wunsch hin großzügig gegeben wird.

Die Studierenden oder deren Erziehungsberechtigte haben dem Kläger keine Zuwendungen gewährt. Ob sie überhaupt als Dritte im Sinne des § 6 Abs. 3 EFG angesehen werden können, kann offenbleiben.

Nach den tatsächlichen Verhältnissen konnte in ihrer Sicht, auf die nach § 6 Abs. 3 EFG maßgeblich abzustellen ist, jedenfalls nicht die Vorstellung aufkommen, die Schule aus eigenem Entschluß freiwillig zu unterstützen. Wegen der von ihnen erwarteten regelmäßigen Beiträge zur Eigenleistung trat der Kläger mit einer "Gebührenordnung" an sie heran. Mag auch eine Gebührenordnung im (abgaben-)rechtlichen Sinne nicht vorgelegen haben, so kennzeichnet doch schon der Begriff Gebühr üblicherweise ein Entgelt, das für die Nutzung einer Einrichtung oder die Inanspruchnahme einer Leistung gezahlt werden muß, nicht aber einen freiwilligen Beitrag. Ob die Gebühr die Kosten ganz oder nur teilweise deckt, ist für ihren Charakter unerheblich. Die Gebührenordnung spricht davon, daß die Eigenleistung aufzubringen ist, es sich also um eine Pflichtleistung handelt, das Formular betr. die Zulassung zum Weiterstudium davon, die Studienbewerber hätten ihren Anteil hieran zu tragen, was dann ebenfalls nicht in ihrem Belieben stehen kann. Anmeldung zur Schule und Zustimmung zur Gebührenerhebung waren in § 5 der Gebührenordnung miteinander verknüpft; dementsprechend war der Anmeldevordruck gestaltet. Mit ihrer Unterschrift erklärten die Erziehungsberechtigten einerseits ihr Einverständnis mit der Anmeldung des Studierenden zum Schulbesuch und andererseits zugleich ihre Bereitschaft, die Kosten im Sinne der erhaltenen Gebührenordnung zu tragen. Ähnlich verfuhr der Kläger bei der Zulassung zum Weiterstudium. Er wies die Studierenden darauf hin, die abgegebene Anmeldung verpflichte sie zur Zahlung der Anteile zur Eigenleistung, wobei sie automatisch und unwiderruflich als für das nächste Semester angemeldet gälten und für dieses zahlungspflichtig seien, wenn sie sich nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt abgemeldet hätten. Auch die weiteren Regelungen der Gebührenordnung verstärken den Eindruck einer Leistungspflicht. Der Kläger konnte die Höhe der Gebühr jederzeit einseitig ändern (§ 6). Er konnte in Fällen nachweislicher Bedürftigkeit Ratenzahlungen gewähren (§ 3), die Gebühr stunden, ermäßigen oder erlassen (§ 4); derartige Bestimmungen wären bei Zuwendungen aus freien Stücken nicht erforderlich.

Der Ausschluß des Mahn- und Klagewesens (§ 3 Satz 3 der Gebührenordnung) macht die Gebühren nicht zu freiwilligen Leistungen. Wenn die Studierenden oder deren Erziehungsberechtigte die Gebühren entrichteten, erfüllten sie nur ihre durch die Gebührenordnung und die Anmeldung begründete Verbindlichkeit. Da sie diese Verbindlichkeit nicht freiwillig übernommen hatten, gilt für die Erfüllung der Verbindlichkeit nichts anders. Daß der Kläger den Besuch der Ingenieurschule letztlich nicht an mangelnder Zahlungsbereitschaft scheitern lassen würde, war für die Studierenden und deren Eltern aufgrund der Gebührenordnung und der verwendeten Anmeldevordrucke nicht erkennbar. Die tatsächliche Praxis brauchte ihnen, soweit sie zahlten, nicht bekannt zu werden.

Unerheblich ist, ob die Studierenden Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz bezogen oder ihre Ausbildung anderweit staatlich gefördert wurde. Selbst wenn bei der Bemessung der Förderbeträge die von ihnen aufzubringenden Gebühren berücksichtigt worden wären, machte das die Gebühren nicht zu Zuwendungen der Studierenden nach § 6 Abs. 3 EFG. Auch die Bewilligungsbehörden verfolgten mit der Vergabe der Förderungsmittel nicht etwa den Zweck, mittelbar als Dritte die Ingenieurschule bei der Aufbringung der Eigenleistung zu unterstützen. Aus dem Runderlaß des Kultusministers vom 20. August 1974 und der dazu gegebenen Erläuterung ergibt sich nichts anders. Der dort behandelte Sachverhalt trifft auf die Ingenieurschule des Klägers nicht zu: Die Arbeitsverwaltung hatte offenbar bis 1974 neben der individuellen Förderung von Umschülern einzelne Bildungseinrichtungen finanziell unterstützt. Die unmittelbare institutionelle Förderung wurde in dieser Form nicht beibehalten. Stattdessen sollten über die Förderung der Umschüler Leistungen an die Bildungseinrichtungen weiterfließen. Deren Einordnung als mittelbare Zuwendungen der Arbeitsverwaltung im Sinne des § 6 Abs. 3 EFG regelt der Runderlaß.

Der vom Kläger vorgelegte Bescheid des Landesamtes für Ausbildungsförderung und der darin in Bezug genommene Erlaß vom 29. März 1977 betreffen nicht die Frage, ob die vom Kläger erhobenen Zuwendungsgebühren als Schulgeld einzuordnen sind. Beide befassen sich lediglich mit Beiträgen der Schüler zu Arbeitsmitteln, Studienfährten, Büchern, Zeitschriften und ähnlichem.

Aus Art. 7 Abs. 4 des Grundgesetzes läßt sich für das Klagebegehren nichts herleiten. Mit dieser Vorschrift ist vereinbar, daß der Landesgesetzgeber ein gewisses Maß an finanzieller Eigenleistung des Schulträgers voraussetzt (Bundesverwaltungsgericht Urteil vom 30. November 1984 - 7 C 66.82 -).

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf den §§ 167 VwG°, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VWGO) nicht vorliegen.