1

G r ü n d e

2

I.

3

Mit Bekanntmachung vom 20.12.2016 (2016/S 245-447512) machte der Antragsgegner die losweise Vergabe von Dienstleistungsaufträgen zur Gebäudereinigung im Zuständigkeitsbereich seiner Düsseldorfer Niederlassung im offenen Verfahren europaweit bekannt. In der Bekanntmachung war eine Grundlaufzeit der Verträge vom 01.08.2017 bis zum 30.09.2021 angegeben, verbunden mit einer zweimaligen Verlängerungsoption um jeweils ein weiteres Jahr.

4

Für die Zuschlagsentscheidung auf die einzelnen Lose sollten zu 70 % der Angebotspreis und zu insgesamt 30 % qualitative Kriterien ausschlaggebend sein. Von den 30 % entfielen auf die angebotenen Jahresreinigungsstunden 23 % und auf das Betreuungs- und Aufsichtskonzept 7 %. Maximal konnten von den Bietern 1.000 Wertungspunkte erreicht werden. Wegen der weiteren Einzelheiten der Zuschlagskriterien und ihrer Gewichtung wird auf die Bewertungsmatrix von Blatt 70 der Vergabeakte Bezug genommen.

5

Der Antragsgegner schätzte das Auftragsvolumen für sämtliche ausschreibungsgegenständlichen Lose auf addiert […] € netto pro Jahr bzw. […] € netto für die vierjährige Vertragslaufzeit. Für das Los 1.1, das sich auf die Unterhaltsreinigung von Liegenschaften des Antragsgegners im Raum Düsseldorf bezieht und das Gegenstand des Vergabenachprüfungsverfahrens ist, schätzte der Antragsgegner den Jahresauftragswert auf […] € netto.

6

In dem den Bietern vom Antragsgegner mit den Vergabeunterlagen zur Verfügung gestellten Angebotsblankett mussten die Bieter für alle als Wirtschaftseinheit bezeichneten, zu reinigenden Gebäude eines Loses den für die Reinigung kalkulierten Zeitbedarf pro Stunde, m² und Jahr (h/qm/Jahr) angeben. Dafür waren entsprechende Felder im Rahmen der Raumnutzungsart(RNA)-Kalkulation vorgesehen. Die RNA-Kalkulation war nach den verschiedenen vom Antragsgegner vorgesehenen Raumnutzungsarten ausdifferenziert. In der Übersicht der Raumnutzungsarten, die als Anlage 3.1 der Vertragsbedingungen des Antragsgegners (Bl. 226 der Vergabeakte) Bestandteil der Vergabeunterlagen war, war für die qualitätsorientierte Reinigung vom Antragsgegner für jede Raumnutzungsart auch ein Aufwandswert „Zeitbedarf/qm/Jahr (minimal)“ angegeben worden. Hierzu hieß es im „Leitfaden zur digitalen Angebotsbearbeitung“, der Teil der Vergabeunterlagen war, unter Ziffer 5.1.5 (Bl. 304 der Vergabeakte) wie folgt:

7

„Die angegebenen Grenzwerte in Zeitbedarf / m² / Jahr wurden für die Verwaltungsflächen des Landes Nordrhein-Westfalen ermittelt. Durch sie ist der Auftraggeber in der Lage, die Auskömmlichkeit der berücksichtigten Zeitaufwände der abgegebenen Angebote bewerten zu können.

8

Sofern sie als bietende Stelle über Mittel und Techniken verfügen, durch die Sie die geforderte Qualität bei geringerem zeitlichen Aufwand erreichen, ist dies je Gebäude und Raumnutzungsart (RNA) mit ihrem Angebot unter Erläuterung konkreter auftragsspezifischer Maßnahmen nebst hieraus resultierender Potenziale nachvollziehbar darzustellen. Die entsprechenden Erläuterungen sind vollumfänglich mit dem Angebot einzureichen.“

9

Auf das Los 1.1 gaben nur die Beigeladene und die Antragstellerin fristgerecht Angebote ab. Das Angebot der Beigeladenen lautete auf einen Betrag von [...] € netto bei […] Reinigungsstunden pro Jahr. Das Angebot der Antragstellerin lag bei […] € netto auf der Grundlage von […] Reinigungsstunden pro Jahr. Die Beigeladene erzielte damit nach der Wertungsentscheidung des Antragsgegners […] Wertungspunkte, die Antragstellerin […] Wertungspunkte.

10

Bei fünf im Rahmen des Loses 1.1 zu reinigenden Wirtschaftseinheiten unterschritten die Zeitbedarfsangaben der Beigeladenen im Rahmen der RNA-Kalkulation bei den Raumnutzungsarten 2.1.1 (Büros) und 9.1.1 (Flure) den vom Antragsgegner in der Anlage 3.1 der Vertragsbedingungen angegebenen Aufwandswert „Zeitbedarf/qm/Jahr (minimal)“ geringfügig. Die Beigeladene erläuterte dies in ihrem Angebotsbegleitschreiben vom 25.01.2017 wie folgt:

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„Für die RNA 2.1.1 Büro extensiv, 5.1 Schulungsräume und 9.1.1, Flure haben wir unsere bisherigen Erfahrungen mit der qualitätsorientierten Reinigung ausgewertet, die wir in unseren beauftragten Losen für die Niederlassung Düsseldorf sammeln konnten. Einzelne Leistungswerte haben wir aufgrund unserer bisherigen Erfahrungen mit der Reinigung einzelner Räume angepasst.

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Diese führen dazu, dass wir Ihnen für die genannte RNA nochmals geringfügig bessere Preise anbieten können als wir dies bisher für möglich hielten.

13

Als Reinigungsmethode nutzen wir die Sprühreinigung für die Oberflächen des Mobiliars (in Fluren nur zu einem geringen Prozentsatz vorhanden) und die Reinigung mit vorgefeuchteten Wischbezügen für die Böden. Weiterhin sind Schulungen regelmäßige essentielle Bestandteile der erfolgreichen Umsetzung der angebotenen Leistungen.

14

Die vorgenannten Methoden ermöglichen uns in den Wirtschaftseinheiten, die qualitätsorientiert gereinigt werden, eine Zeitersparnis in Höhe von je ca. 10 % in den jeweiligen Gebäuden.

15

Die angegebenen Leistungswerte haben wir in der Vergangenheit bereits erfolgreich zur Zufriedenheit des Nutzers und des C umgesetzt. Insbesondere verfügen wir über einschlägige Erfahrungen in fast allen der von angebotenen Wirtschaftseinheiten.“

16

Dem Schreiben war eine Anlage beigefügt, in der in tabellarischer Form über alle Lose hinweg die prozentualen Einsparungen für diejenigen Wirtschaftseinheiten angegeben waren, bei welchen die von der Beigeladenen angegebenen Zeitbedarfsangaben im Rahmen der RNA-Kalkulation den vom Antragsgegner in der Anlage 3.1 der Vertragsbedingungen angegebenen minimalen Aufwandswert unterschritten. Der Anteil des Unterschreitens des Aufwandswerts „Zeitbedarf/qm/Jahr (minimal)“ wirkte sich beim Los 1.1 auf die Reihenfolge der Angebote nicht aus. Entscheidend für die Rangfolge der Angebote war vielmehr, dass die Beigeladene insgesamt deutlich weniger Reinigungsstunden kalkuliert hatte.

17

Das günstige Angebot der Beigeladenen gab dem Antragsgegner Anlass, die Beigeladene mit Schreiben vom 23.03.2017 um eine rechnerisch und inhaltlich nachvollziehbare Erläuterung ihrer Kalkulation bezogen auf den angebotenen Stundenverrechnungssatz zu bitten. Er setzte der Beigeladenen hierfür eine Frist bis zum 30.03.2017. Die Beigeladene antwortete hierauf mit einem Schreiben vom 28.03.2017 (Bl. 856-857 der Vergabeakte), mit dem sie die Kalkulation ihres Stundenverrechnungssatzes darlegte. Der Antragsgegner hielt daraufhin im Vergabevermerk fest, dass die Beigeladene den erörterungsbedürftigen Punkt der Stundenverrechnungssätze ausreichend erläutert habe.

18

Mit Vorabinformationsschreiben vom 05.05.2017 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, dass er beabsichtige, den Zuschlag auf das Angebot der Beigeladenen zu erteilen. Die Antragstellerin rügte mit einem Schreiben ihres Verfahrensbevollmächtigten vom 09.05.2017 gegenüber dem Antragsgegner, dass der von der Beigeladenen angebotene Preis unangemessen niedrig sein müsse und nicht auskömmlich sein könne. In der gleichwohl beabsichtigten Bezuschlagung des Angebots der Beigeladenen liege ein Verstoß gegen § 60 VgV. Der Antragsgegner wies diese Rüge mit Schreiben vom 12.05.2017 zurück. Die Antragstellerin hat noch am selben Tag einen Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer Rheinland gestellt.

19

Im Verlauf des Vergabeverfahrens hat die Vergabekammer mehrere rechtliche Hinweise erteilt, zu denen die Verfahrensbeteiligten Stellung genommen haben. Unter anderem hat die Vergabekammer – ohne dass dies von der Antragstellerin zuvor geltend gemacht worden war – die Ansicht vertreten, dass das Angebot der Beigeladenen wegen fehlender Unterlagen nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV i.V.m. § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV auszuschließen sei. Ob ein Verstoß des Antragsgegners gegen § 60 VgV zu bejahen ist, hat die Vergabekammer zunächst offen gelassen. Mit Schriftsatz vom 14.09.2018 hat der Antragsgegner im Verfahren vor der Vergabekammer zu dieser Frage Stellung genommen, mit einem Schriftsatz vom 13.09.2018 auch die Beigeladene.

20

Die Antragstellerin hat beantragt,

21

den Antragsgegner anzuweisen, die Rechtmäßigkeit des Verfahrens wiederherzustellen unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer.

22

Der Antragsgegner hat beantragt,

23

den Nachprüfungsantrag zurückzuweisen.

24

Die Beigeladene, die sich am Verfahren vor der Vergabekammer ohne anwaltliche Vertretung beteiligt hat, hat dort keinen Antrag gestellt.

25

Mit Beschluss vom 25.02.2019, der der Beigeladenen am selben Tag zugestellt worden ist und auf den wegen seiner Einzelheiten verwiesen wird (Anlage CBH 1), hat die Vergabekammer dem Antragsgegner untersagt, den Zuschlag auf das Angebot der Beigeladenen zu erteilen und ihm aufgegeben, bei fortbestehender Vergabeabsicht das Angebot der Antragstellerin zu bezuschlagen.

26

Zur Begründung hat die Vergabekammer im Wesentlichen ausgeführt, dass das Angebot der Beigeladenen nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV i.V.m. § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV auszuschließen sei, weil die Erklärung der Beigeladenen zur Unterschreitung der Aufwandswerte im Angebotsschreiben nicht den Anforderungen des Antragsgegners entspreche. Die Vergabekammer könne diesen Aspekt auf den zulässigen Nachprüfungsantrag von Amts wegen aufgreifen. Die Erklärung der Beigeladenen sei keiner Auslegung zugänglich, mit welcher die Anforderungen des Antragsgegners an die abzugebende Erklärung noch erfüllt würden. Eine Nachbesserung der Erklärung nach § 15 Abs. 5 VgV sei ausgeschlossen. Die von den Bietern zu machenden Angaben beträfen die Wirtschaftlichkeit des Angebots, so dass jede Nachbesserung nach § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV ausgeschlossen sei. Unvollständige Unterlagen seien fehlenden gleichzusetzen, so dass § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV anwendbar sei. Dass die unzureichende Erklärung der Beigeladenen ohne Auswirkung auf die Angebotsreihenfolge bleibe, stehe einem Angebotsausschluss nicht entgegen. Entgegen der Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Celle sei dieser Gesichtspunkt auch nicht nach § 242 BGB zugunsten der Beigeladenen zu berücksichtigen.

27

Darüber hinaus hat die Vergabekammer ihre Entscheidung hilfsweise darauf gestützt, dass das Angebot der Beigeladenen wegen Unauskömmlichkeit nach § 60 VgV auszuschließen sei. Die Auskömmlichkeit des Angebots lasse sich nicht feststellen. Die Frage, ob die Beigeladene die Unterhaltsreinigung zu den von ihr angebotenen Bedingungen – mit der von ihr angesetzten Zahl von Reinigungsstunden – vertragsgerecht erbringen könne, sei vom Antragsgegner nicht oder nicht hinreichend geprüft worden. Zur Auskömmlichkeit gehöre aber auch die Frage, ob der kalkulierte Einsatz bestimmter Mittel ausreiche, um die geforderte Leistung zu erbringen. Die Beigeladene habe auf den rechtlichen Hinweis der Vergabekammer keine Angaben gemacht, die eine Wirtschaftlichkeitsprüfung ihres Angebots insoweit ermöglichten. Die Beigeladene habe sogar jede Mitwirkung verweigert, so dass ihr Angebot auszuschließen sei.

28

Hiergegen wendet sich die Beigeladene mit ihrer am 08.03.2019 eingegangenen sofortigen Beschwerde. Sie ist der Ansicht, dass ihr Angebot nicht nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV i.V.m. § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV auszuschließen sei. Die mit Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung geforderte Erklärung sei vom Antragsgegner schon nicht rechtmäßig gefordert worden. Mangels Nennung von Anknüpfungstatsachen für die vom Antragsgegner bei Festlegung des Minimalwerts vorausgesetzten Methoden und Materialien sei für Bieter nicht erkennbar gewesen, welchen Vortrag sie halten mussten, um einen niedrigeren Aufwand darzutun und zu belegen. Mit den von der Vergabekammer in die Erklärungspflicht hineingelesenen Anforderungen sei Bietern die Erklärung deshalb unmöglich, so dass ihr Fehlen nicht zum Angebotsausschluss führen könne. Hiervon abgesehen sei ihre, der Beigeladenen, Erklärung aber auch nicht mangelbehaftet im Sinne von § 56 Abs. 2 VgV. Ihr Angebotsschreiben habe sämtliche Angaben enthalten, die vom Antragsgegner gefordert worden seien. Die Erklärung sei weder widersprüchlich noch unrichtig. Die Vergabekammer setze an die Erklärung einen überzogenen Maßstab an. Jedenfalls könne eine etwaige Unvollständigkeit der Erklärung im Wege einer Nachforderung geheilt werden. Es handele sich bei der Erklärung nicht um eine Unterlage, welche im Sinne von § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV die Wirtschaftlichkeitsbewertung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien betreffe, daher könne sie jedenfalls nachgefordert werden. Mit Blick auf § 60 VgV habe die Vergabekammer den Entscheidungsspielraum des Antragsgegners verkannt. Der erhebliche Preisunterschied zwischen den Angeboten beruhe im Wesentlichen darauf, dass ihr, der Beigeladenen, Stundenansatz deutlich geringer sei. Mit ihrem Stundenansatz bewege sie sich aber ganz überwiegend noch oberhalb des Minimalansatzes des Antragsgegners, so dass eine Unauskömmlichkeit vom Antragsgegner ausgeschlossen werden könne. Dies gelte umso mehr, als sie, die Beigeladene, ihre wenigen Abweichungen vom Minimalansatz plausibel erklärt habe. Schließlich sei es kein Ausschlussgrund, dass sie gegenüber der Vergabekammer an keiner Aufklärung mitgewirkt habe. Nach § 60 VgV aufzuklären sei allein vom öffentlichen Auftraggeber und nicht von der Vergabekammer.

29

Die Beigeladene beantragt,

30

unter Aufhebung des Beschlusses der Vergabekammer vom 25.02.2019, Az. VK D-09/2017-L/Z, den Nachprüfungsantrag der Antragstellerin zurückzuweisen.

31

Die Antragstellerin beantragt,

32

die sofortige Beschwerde zurückzuweisen.

33

Die Antragstellerin verteidigt die angefochtene Entscheidung der Vergabekammer als zutreffend.

34

Der Antragsgegner, der keinen Antrag stellt, ist der Auffassung, dass das Angebot der Beigeladenen nicht auszuschließen sei. Die – seiner Ansicht nach rechtmäßig geforderte – Erklärung der Beigeladenen zur Unterschreitung der Aufwandswerte genüge den Anforderungen gemäß Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung. Im Übrigen handele es sich bei der Erklärung nicht um eine leistungsbezogene Unterlage im Sinne des § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV. Entgegen der Annahme der Vergabekammer habe er, der Antragsgegner, auch seiner Pflicht zur Prüfung des Angebots gemäß § 60 Abs. 2 VgV genügt.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten, die Verfahrensakte der Vergabekammer sowie die Vergabeakte Bezug genommen.

36

II.

37

Die sofortige Beschwerde der Beigeladenen ist zulässig und begründet und hat aus diesem Grund Erfolg.

38

1.

39

Die sofortige Beschwerde der Beigeladenen ist zulässig. Zwar hat die Beigeladene im Verfahren vor der Vergabekammer keinen Antrag gestellt. Dies musste sie jedoch auch nicht. Für die Zulässigkeit genügt, dass sie durch die ihr nachteilige Entscheidung der Vergabekammer materiell beschwert ist. Die materielle Beschwer eröffnet ihr den Weg in die sofortige Beschwerde nach § 171 Abs. 1 Satz 2 GWB (vgl. Senatsbeschluss vom 19.12.2018 – VII-Verg 40/18, zitiert nach juris, Tz. 55).

40

2.

41

Die sofortige Beschwerde ist auch begründet. Der Nachprüfungsantrag der Antragstellerin ist zwar zulässig, aber unbegründet. Die von der Vergabekammer bejahten Vergaberechtsverstöße liegen nicht vor.

42

a)

43

Die Vergabekammer hatte keinen Anlass, den von ihr angenommenen Verstoß gegen § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV i.V.m. § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV von Amts wegen aufzugreifen. Es liegen weder die Voraussetzungen für ein Tätigwerden von Amts wegen noch die des von der Vergabekammer angenommenen Vergaberechtsverstoßes vor. Zum einen sind die von der Vergabekammer als verletzt angeführten Vorschriften nicht einschlägig, zum anderen genügen die Angaben der Beigeladenen den Anforderungen der Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung.

44

aa)

45

Aufgrund des der Vergabekammer unterbreiteten Sachverhalts war es nicht veranlasst, von Amts wegen einen Verstoß gegen § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV i.V.m. § 56 Abs. 3 Satz 1 VgV zu prüfen und aufzugreifen. Ein Aufgreifen eines Vergaberechtsverstoßes von Amts wegen durch die Vergabenachprüfungsinstanzen kommt, wenn eine Rüge des Verstoßes nicht präkludiert ist, in Betracht, wenn der Zugang zur vergaberechtlichen Nachprüfung durch einen zulässigen Nachprüfungsantrag eröffnet ist und der Verstoß, der von Amts wegen aufgegriffen werden soll, aus Sicht der Vergabenachprüfungsinstanzen schwerwiegend und offenkundig ist (vgl. zuletzt Senatsbeschluss vom 12.06.2019 – VII-Verg 54/18). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Insbesondere fehlt es an der Offenkundigkeit eines Vergaberechtsverstoßes. Erst aufgrund einer umfangreichen Auslegung ist die Vergabekammer zu dem Ergebnis gelangt, dass die Angaben der Beigeladenen im Angebotsbegleitschreiben den Anforderungen der Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung nicht genügen. Die Vergabekammer benötigte danach noch einen zweiten Reflexionsschritt, um zu dem – im Übrigen auch noch rechtsfehlerhaften – Ergebnis zu gelangen, dass unzureichende Angaben im Angebotsbegleitschreiben einer nicht vorgelegten Unterlage im Sinne von § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV gleichzusetzen sind.

46

bb)

47

Entgegen der Annahme der Vergabekammer unterfallen lediglich unzureichende Angaben der Vorschrift des § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV nicht. Wie der Senat bereits entschieden hat, ist eine inhaltlich unzureichende Unterlage nicht mit einer fehlenden gleichzusetzen, die gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV zum Ausschluss des Angebots von der Wertung führt. So hat der Senat zu § 56 Abs. 2 VgV ausgeführt, dass aus der Formulierung des § 56 Abs. 2 Satz 1 VgV, wonach auch fehlerhafte unternehmensbezogene Unterlagen korrigiert werden können, nicht geschlossen werden kann, dass nunmehr das Nachreichen inhaltlich nachgebesserter Unterlagen möglich und der öffentliche Auftraggeber sogar zu einer Nachforderung vor Ausschluss des Angebots oder Teilnahmeantrags verpflichtet ist (Senatsbeschluss vom 28.03.2018 – VII-Verg 42/17, zitiert nach juris, Tz. 44). Hieran anschließend kann sich § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV, der im Zusammenhang mit § 56 Abs. 2 und 3 VgV zu lesen ist, nur auf das körperliche oder physische Fehlen von geforderten oder nachgeforderten Unterlagen beziehen. Sind die geforderten Unterlagen vorhanden, aber inhaltlich unzureichend, ist dies kein Anwendungsfall des § 57 Abs. 1 Nr. 2 VgV (vgl. auch Senatsbeschluss vom 21.10.2015 – VII-Verg 35/15, zitiert nach juris, Tz. 33). Nur die rein formal fehlerhafte Urkunde stellt der Senat einer fehlenden gleich (vgl. Senatsbeschlüsse vom 17.12.2012 – VII-Verg 47/12 – Deutsche Schule Warschau, zitiert nach juris, Tz. 16, und vom 17.03.2011 – VII-Verg 56/10, zitiert nach juris, Tz. 47; ebenso OLG München, Beschluss vom 28.07.2018 – Verg 2/18, zitiert nach juris, Tz. 82). Hier hat die Beigeladene mit ihrem Angebotsbegleitschreiben jedoch keine rein formal nicht den Anforderungen entsprechende Urkunde, sondern eine den formalen Anforderungen entsprechende, inhaltlich auf die Anforderungen der Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung bezogene Erklärung vorgelegt.

48

cc)

49

Diese von der Beigeladenen mit dem Angebotsbegleitschreiben vorgelegte Erklärung war entgegen der Annahme der Vergabekammer auch keinesfalls inhaltlich unzureichend. Das erschließt sich, wenn die Anforderungen, die Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung aufstellt, bestimmt werden und die von der Beigeladenen abgegebene Erklärung hiermit abgeglichen wird.

50

Welche Anforderungen Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung aufstellt, ist nach den für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB) zu entscheiden (vgl. BGH, Beschluss vom 07.02.2014 – X ZB 15/13, zitiert nach juris, Tz. 31; OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 18.07.2017 – 11 Verg 7/17, zitiert nach juris, Tz. 59). Dabei ist im Rahmen einer normativen Auslegung auf den objektiven Empfängerhorizont der potentiellen Bieter, also einen abstrakten Adressatenkreis, abzustellen (BGH, Beschluss vom 07.02.2014 – X ZB 15/13, zitiert nach juris, Tz. 31). Es kommt nicht darauf an, wie die Beigeladene als einzelne Bieterin die Unterlagen verstanden hat, sondern wie der durchschnittliche Bieter des angesprochenen Bieterkreises sie verstehen musste oder durfte. Entscheidend ist die Verständnismöglichkeit aus der Perspektive eines verständigen und mit der ausgeschriebenen Leistung vertrauten Unternehmens, das über das für eine Angebotsabgabe erforderliche Fachwissen verfügt (Senatsbeschlüsse vom 13.12.2017 – VII-Verg 19/17, zitiert nach juris, Tz. 63, sowie vom 21.10.2015 – VII-Verg 28/14, zitiert nach juris, Tz. 40; Lampert, in: Burgi/Dreher, Beck’scher Vergaberechtskommentar, 3. Aufl., § 121 GWB Rn. 77).

51

Bei Berücksichtigung dieser Grundsätze ergibt sich aus Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung nur, dass sich die Bieter zu den dort angesprochenen Punkten in einer für die Vergabestelle nachvollziehbaren Weise äußern müssen. Dies gilt umso mehr, als die Bieter die Bedingungen, die den vom Antragsgegner gewählten Aufwandswerten zugrunde liegen, bei Angebotsabgabe nicht kannten und ein bestimmter Detailierungsgrad der Antworten bezogen auf diese nur dem Antragsgegner bekannten Bedingungen daher nicht erwartet werden konnte. Ziffer 5.1.5 ist stattdessen lediglich zu entnehmen, dass sich die geforderte Erklärung zu Gebäuden und Raumnutzungsarten, konkreten auftragsspezifischen Maßnahmen und den hieraus resultierenden Potenzialen verhalten muss und dies in einer für die Vergabestelle nachvollziehbaren Weise. Die weitergehenden Vorgaben an die Ausdifferenzierung der Antworten, welche die Vergabekammer diesem Teil der Vergabeunterlagen zu entnehmen können glaubt, sind daraus für den durchschnittlichen Bieter des angesprochenen Bieterkreises nicht ableitbar.

52

Den mithin überschaubaren Anforderungen genügt die Erklärung der Beigeladenen ohne Einschränkungen. In der ihrem Schreiben vom 25.01.2017 beigefügten Anlage nennt die Beigeladene – in Übereinstimmung mit ihren Eintragungen im Angebotsblankett – die Wirtschaftseinheiten des Loses 1.1, in dem sie die Einsparpotenziale sieht. Sie beziffert die Einsparpotentiale bezogen auf die Wirtschaftseinheiten auch. Den Bezug zu den Raumnutzungsarten stellt sie – in Übereinstimmung mit ihren Eintragungen im Angebotsblankett – im Text des Angebotsbegleitschreibens her. Dort nennt sie die Raumnutzungsarten. Dass dort neben den Raumnutzungsarten 2.1.1 (Büro) und 9.1.1 (Flure) auch die Raumnutzungsart 5.1 (Schulungsräume) erwähnt wird, für welche die Beigeladene beim Los 1.1 nicht unterhalb des Mindestaufwandswerts kalkuliert hat, ist unschädlich. Die sich auf mehrere Lose beziehende, erkennbar zusammenfassende Erklärung der Beigeladenen geht insoweit lediglich ins Leere. Falsch ist sie, anders als die Vergabekammer meint, nicht. Vielmehr bezieht sich die zusammenfassende Nennung der Raumnutzungsart 5.1 (Schulungsräume) lediglich auf andere Lose als das Los 1.1.

53

Als auftragsspezifische Maßnahmen, welche ihr die Unterschreitung des Aufwandswerts ermöglichen, benennt die Beigeladene – konform mit den Vorgaben der Ziffer 5.1.5 des Leitfadens zur digitalen Angebotsbearbeitung – die Sprühreinigung und die Reinigung mit vorgefeuchteten Wischbezügen. Schließlich gibt sie an, dass die von ihr bezogen auf die Liegenschaften im Einzelnen prozentual angegebenen Einsparpotentiale auf ihren Erfahrungswerten als Bestandsbieterin, also auf den Erfahrungen mit der praktischen Anwendung der angegebenen Reinigungstechniken und -mittel in den jeweiligen Liegenschaften beruhen. Es ist nicht ersichtlich, warum dies, wie die Vergabekammer meint, keine für die Vergabestelle nachvollziehbare Erklärung sein soll. Die Erklärung der Beigeladenen ist so zu verstehen, dass sie die von ihr angegebenen Einsparpotentiale bereits während der zurückliegenden Auftragsdurchführung erzielt hat. Am Wahrheitsgehalt dieser Erklärung musste der Antragsgegner nach den Umständen nicht zweifeln, vielmehr darf ein öffentlicher Auftraggeber grundsätzlich darauf vertrauen, dass sich Bieter wahrheitsgemäß erklären.

54

b)

55

Der zweite von der Vergabekammer bejahte Vergaberechtsverstoß, der Verstoß gegen § 60 VgV, liegt ebenfalls nicht vor.

56

aa)

57

Der Antragsgegner hat nicht gegen die Pflicht des § 60 Abs. 1 VgV verstoßen. Nach dieser Vorschrift ist der öffentliche Auftraggeber verpflichtet, vom Bieter Aufklärung zu verlangen, wenn der Preis oder die Kosten eines Angebots im Verhältnis zu der zu erbringenden Leistung ungewöhnlich niedrig erscheinen. Der Preis oder die Kosten eines Angebots erscheinen im Verhältnis zu der zu erbringenden Leistung dann ungewöhnlich niedrig, wenn sie erheblich unterhalb der eingegangenen Konkurrenzangebote, einer qualifizierten Kostenschätzung oder Erfahrungswerten des Auftraggebers mit wettbewerblicher Preisbildung aus anderen Ausschreibungen liegen (Steck, in: Ziekow/Völlink, Vergaberecht, 3. Aufl., § 60 VgV Rn. 3). Der öffentliche Auftraggeber ist jedenfalls dann verpflichtet, in die Prüfung der Preisbildung einzutreten, wenn der Abstand zwischen dem Angebot des bestplatzierten und dem Angebot des zweitplatzierten Bieters mehr als 20 % beträgt (BGH, Beschluss vom 31.01.2017 – X ZB 10/16, zitiert nach juris, Tz. 12). Das ist im Verhältnis der Angebote der Antragstellerin und der Beigeladenen beim Los 1.1 der Fall.

58

Hier hat der Antragsgegner die nach alledem gebotenen Aufklärungsschritte allerdings unternommen. Er hat von der Beigeladenen mit Schreiben vom 23.03.2017 bezogen auf die angebotenen Stundenverrechnungssätze Aufklärung verlangt. Hinsichtlich der Aufwandsunterschreitungen enthielt bereits das Angebotsbegleitschreiben der Beigeladenen vom 25.01.2017 die vom Antragsgegner für die Zwecke der Auskömmlichkeitsprüfung geforderten Angaben. Daher kann dahinstehen, ob und unter ggf. welchen Voraussetzungen eine Nachfrage beim Bieter im Einzelfall sogar ganz entbehrlich sein kann (vgl. Senatsbeschluss vom 02.08.2017 – VII-Verg 17/17, zitiert nach juris, Tz. 44).

59

bb)

60

Es liegt des Weiteren kein Verstoß des Antragsgegners gegen die in § 60 Abs. 2 VgV geregelte Prüfpflicht vor. Nach § 60 Abs. 2 Satz 1 VgV prüft der öffentliche Auftraggeber unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 die Zusammensetzung des Angebots und berücksichtigt die übermittelten Unterlagen. Dem ist der Antragsgegner nachgekommen.

61

Die Prüfung hat sich auf die bedeutsamen Einzelfallumstände zu erstrecken, die Aussagen über die Auskömmlichkeit des Gesamtpreises erlauben (siehe Dicks, in: Kulartz/Kus/Marx/Portz/Prieß, Kommentar zur VgV, § 60 Rn. 22). § 60 Abs. 2 Satz 2 VgV enthält eine nicht abschließende Aufzählung möglicher Prüfungsgegenstände, an denen sich der öffentliche Auftraggeber orientieren kann (Steck, in: Ziekow/Völlink, Vergaberecht, 3. Aufl., § 60 VgV Rn. 10). Ausgangspunkt einer Preisprüfung kann, von § 60 Abs. 2 Satz 2 VgV abgesehen, eine nachvollziehbare und vertretbare Kostenschätzung sein. Daneben sind die Angebotssummen anderer Bieter ebenso zu berücksichtigen wie Erfahrungswerte aus vergleichbaren Ausschreibungen in der Vergangenheit. Zu berücksichtigen sind schließlich die vom Bieter im Zuge der Aufklärung abgegebenen Erklärungen.

62

Die Prüfung muss zwar einerseits darauf gerichtet sein, eine gesicherte Erkenntnisgrundlage für die nach § 60 Abs. 3 Satz 1 VgV zu treffende Entscheidung zu schaffen (vgl. Dicks, in: Kulartz/Kus/Marx/Portz/Prieß, Kommentar zur VgV, § 60 Rn. 11). Die Anforderungen an den zu erreichenden Grad der Erkenntnissicherheit sind jedoch beschränkt. Wegen des Interesses nicht nur des öffentlichen Auftraggebers, sondern auch der Allgemeinheit an einer zügigen Umsetzung von Beschaffungsabsichten und einem raschen Abschluss von Vergabeverfahren sowie wegen der begrenzten Ressourcen und Möglichkeiten des öffentlichen Auftraggebers sind seiner Überprüfungspflicht durch den Grundsatz der Zumutbarkeit Grenzen gesetzt (Senatsbeschlüsse vom 11.07.2018 – VII-Verg 19/18, zitiert nach juris, Tz. 48, vom 17.02.2016 – VII-Verg 28/15, zitiert nach juris, Tz. 21, und vom 02.12.2009 – VII-Verg 39/09, zitiert nach juris, Tz. 88).

63

Hiernach weist die Preisprüfung des Antragsgegners keine zu beanstandenden Lücken oder Ungereimtheiten auf. Der Antragsgegner musste das Angebot der Beigeladenen nicht noch weiter aufklären, als er dies getan hat. Er konnte die von der Beigeladenen angebotenen Stundenverrechnungssätze auf der Grundlage des Antwortschreibens der Beigeladenen vom 28.03.2017 als zufriedenstellend aufgeklärt betrachten. Hinsichtlich des von ihr angebotenen Stundenaufwands, der nur bei fünf Gebäuden geringfügig unter den von ihm selbst angenommenen Minimalwerten blieb, durfte er sich auf die Erfahrungen der Beigeladenen als Bestandsbieterin verlassen, die ihre Arbeit in der Vergangenheit zuverlässig und zu seiner Zufriedenheit ausgeführt hat. Das Abweichen des Angebotspreises der Beigeladenen von demjenigen der Antragstellerin und von seiner eigenen Auftragswertschätzung musste den Antragsgegner vor dem Hintergrund der Erklärung der Beigeladenen, die Arbeiten nach ihren Erfahrungen in der Vergangenheit binnen der angebotenen Zeit erledigen zu können, nicht daran zweifeln lassen, dass der Auftrag zu den angebotenen Konditionen ordnungsgemäß ausgeführt werden wird.

64

Zutreffend weist die Beigeladene in diesem Zusammenhang darauf hin, dass ihr Angebot entgegen der Annahme der Vergabekammer nicht deshalb auszuschließen gewesen ist, weil sie – was im Übrigen wegen der Ausführungen in ihrem Schriftsatz an die Vergabekammer vom 13.09.2018 auch gar nicht zutrifft – an einer Aufklärung der Vergabekammer nach § 60 VgV nicht mitgewirkt hat. Mitwirkungsobliegenheiten nach § 60 VgV treffen Bieterunternehmen nur gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber im Rahmen einer von diesem durchgeführten Preisprüfung, nicht jedoch gegenüber der Vergabekammer.

65

cc)

66

Es liegt schließlich auch kein Verstoß gegen § 60 Abs. 3 Satz 1 VgV vor, wonach ein Zuschlag auf ein Angebot vom öffentlichen Auftraggeber abgelehnt werden darf, wenn die geringe Höhe eines angebotenen Preises von ihm nicht zufriedenstellend aufgeklärt werden kann. Der Antragsgegner durfte den Angebotspreis der Beigeladenen hier nach den vorangehenden Ausführungen als zufriedenstellend aufgeklärt ansehen.

67

c)

68

Zu Unrecht beanstandet die Vergabekammer die Preisprüfung des Antragsgegners schließlich unter formalen Gesichtspunkten. Ein Verstoß des Antragsgegners gegen die damit angesprochenen Dokumentationspflichten des § 8 VgV liegt nicht vor.

69

Nach der Rechtsprechung des Senats zu § 8 VgV müssen die im Vergabevermerk enthaltenen Angaben und die in ihm mitgeteilten Gründe für getroffene Entscheidungen so detailliert sein, dass sie für einen mit der Sachlage des jeweiligen Vergabeverfahrens vertrauten Leser nachvollziehbar sind (Senatsbeschluss vom 28.11.2018 – VII-Verg 35/18). Dabei liegt es nahe, dass die Anforderungen an den Detaillierungsgrad aus Gründen der Nachvollziehbarkeit größer sind, wenn es um die Dokumentation von Entscheidungen geht, die die Ausübung von Ermessen oder die Ausfüllung eines Beurteilungsspielraums enthalten (OLG München, Beschluss vom 02.11.2012 – Verg 26/12, zitiert nach juris, Tz. 26; Hänsel, in: Ziekow/Völlink, Vergaberecht, 3. Aufl., § 8 VgV Rn. 9). Den vorgenannten Anforderungen genügt die Dokumentation des Antragsgegners in Bezug auf die vorgenommene Preisprüfung indes, weil die nach § 60 Abs. 3 Satz 1 VgV anzustellenden Erwägungen wegen der Auskömmlichkeit des Angebots der Beigeladenen hier nicht zum Tragen kamen und der Antragsgegner keine Gründe für die Ablehnung des Angebots der Beigeladenen im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 4 VgV niederlegen musste. Der Antragsgegner konnte sich wegen der Nachvollziehbarkeit der Angaben der Beigeladenen auf die von ihm gewählte Darstellung, die mit einer resümierenden Bewertung abschließt (Bl. 839 der Vergabeakte), beschränken. Eine Ermessensentscheidung zum Nachteil der Beigeladenen war von ihm weder zu treffen noch zu dokumentieren.

70

III.

71

Da die Antragstellerin unterlegen ist, hat sie gemäß § 182 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 und 2 GWB die Kosten des Verfahrens vor der Vergabekammer sowie die den übrigen Verfahrensbeteiligten in diesem Verfahren zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung entstandenen notwendigen Aufwendungen zu tragen. Da sich die Beigeladene am Verfahren vor der Vergabekammer substantiell beteiligt hat, entspricht es gemäß § 182 Abs. 4 Satz 2 GWB der Billigkeit, dass die Antragstellerin auch die notwendigen Aufwendungen der Beigeladenen trägt. Eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung von Verfahrensbevollmächtigten gemäß § 182 Abs. 4 Satz 4 GWB i.V.m. § 80 VwVfG war nicht zu treffen, weil weder der Antragsgegner noch die Beigeladene im Verfahren vor der Vergabekammer Verfahrensbevollmächtigte hinzugezogen haben. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, welche die dem Antragsgegner und der Beigeladenen in diesem Verfahren entstandenen Kosten umfassen, hat die Antragstellerin infolge ihres Unterliegens nach § 175 Abs. 2 i.V.m. § 78 GWB ebenfalls zu tragen.

72

Die Entscheidung über den Streitwert des Beschwerdeverfahrens bleibt einem gesonderten Beschluss nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten vorbehalten.