1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger begehrt Ersatz von Schäden, die ihm durch Maßnahmen zur Bekämpfung der in O aufgetretenen Schweinepest im Zeitraum vom 30.03.2006 bis 30.06.2006 entstanden sind.

3

Der Kläger betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb in F im Landkreis X (Regierungsbezirk N). Schwerpunkte des Betriebs sind der Ackerbau, die Jungsauenaufzucht und die Schweinemast. Der Betrieb des Klägers hat eine Kapazität von 1000 Plätzen für die Jungsauenaufzucht und weiteren 500 Plätzen für die Schweinemast.

4

Am 05.01.2005 schloss der Kläger einen Aufzuchtvertrag mit der heutigen I GmbH aus T (vormals: H GmbH), dem sog. Vermarkter. Nach diesem Vertrag sollte der Kläger von dem Vermarkter mit weiblichen Mastferkeln zur Aufzucht beliefert werden, wobei die I GmbH bzw. der H GmbH die Wiederabnahme aller zuchttauglichen Tiere im Alter von ca. 30 Wochen garantierte.

5

Erstmals wurde der Kläger im November 2005 mit Ferkeln beliefert. Nach erfolgter Aufzucht wurden regelmäßig circa 80 Prozent der Jungsauen als zuchttauglich ausgesucht und nach den Vorgaben des Vermarkters ausgeliefert. Die verbleibenden 20 Prozent wurden als zuchtuntauglich eingeordnet und sodann vom Kläger als Schlachtschweine verkauft.

6

Ende März 2006 wurden in den nordrhein-westfälischen Landkreisen C und S Ausbrüche der klassischen Schweinepest festgestellt. Daraufhin wurden umfangreiche Maßnahmen auf verschiedenen Ebenen eingeleitet, von denen letztlich auch der Kläger betroffen war. Die Kreisordnungsbehörden C und S richteten Sperrzonen und Beobachtungsgebiete ein.

7

Auf europäischer Ebene erließ die Kommission gestützt auf die Veterinärkontrollrichtlinie 90/425/EWG vom 26.06.1990 in schneller Folge mehrere Entscheidungen, welche vorübergehende Maßnahmen zum Schutz gegen die klassische Schweinepest in Deutschland anordneten. Die erste Entscheidung vom 06.04.2006 (Nr. 2006/274/EG) sah in ihrem Art. 2 Abs. 1 lit. a) i.V.m. Anhang I insbesondere vor, dass keine Schweinetransporte von und zu Schweinehaltungsbetrieben in ganz O mehr stattfinden sollten. Ausnahmen von diesem Verbot statuierte diese Entscheidung nur für Transporte zu Schlachthöfen.

8

Die nachfolgenden Entscheidungen (Nr. 2006/297/EG vom 20.04.2006, Nr. 2006/306/EG vom 26.04.2006 und Nr. 2006/328/EG vom 04.05.2006) nahmen Änderungen der ersten Entscheidung vor, die u.a. die Möglichkeit der ausnahmsweisen Zulassung von Schweinetransporten betrafen. Während die erste Änderung lediglich die Verbringung von Tieren in einen zuvor unbelegten Betrieb betraf, ermöglichte die zweite Änderung unter engen Voraussetzungen auch den Transport von Schlachtschweinen zu einem Schlachthof außerhalb Deutschlands sowie von Zucht- und Nutzschweinen zu Betrieben außerhalb Deutschlands. Für Transporte innerhalb Os sah die zweite Änderung durch die Entscheidung Nr. 2006/306/EG in ihrem Anhang I eine weitere Differenzierung der Gebiete nach den Regierungsbezirken vor. Für den Regierungsbezirk N ermöglichte Art. 2 Abs. 2 lit. b) nunmehr insbesondere einen Transport zu einem anderen Haltungsbetrieb innerhalb des Gebietes unten engen Voraussetzungen. Auch die dritte Änderung betraf Details der Ausnahmen vom grundsätzlichen Transportverbot.

9

Die so auf europäischer Ebene vorgezeichneten Maßnahmen wurden vor allem durch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz mit dem zeitgleich zur ersten Kommissionsentscheidung erfolgenden Erlass der auf das TierSG gestützten Schweinepest-Schutzverordnung am 06.04.2006 umgesetzt. Diese wurde ebenfalls – jeweils in Umsetzung der zwischenzeitlich ergangenen Änderungsentscheidungen der Kommission – mehrfach geändert. Hinsichtlich der Möglichkeit, Schweine als Zucht- oder Nutztiere in O zu transportieren, bestimmte § 2 der Schweinepest-Schutzverordnung in der Fassung der Vierten Änderungsverordnung vom 11.05.2006 u.a.:

10

"(1) Das Verbringen von Schweinen

11

1. aus Schweine haltenden Betrieben oder

12

2. in Schweine haltende Betriebe,

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die in dem in der Anlage bezeichneten Gebiet 1 gelegen sind, ist verboten.

14

[…]

15

(3) Die zuständige Behörde kann Ausnahmen von Absatz 1 Nr. 1 genehmigen für das Verbringen von

16

[…]

17

2. Zucht- und Nutzschweinen in einen in der Anlage bezeichneten Gebiet 1 gelegenen anderen Betrieb, soweit die Schweine unmittelbar vor der Versendung mindestens 45 Tage oder, soweit die Schweine jünger als 45 Tage alt sind, seit ihrer Geburt im Versandbetrieb gehalten worden sind und sichergestellt ist, dass

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a) der Betrieb, aus dem die Schweine versendet werden, nicht in einem Sperrbezirk oder in einem Beobachtungsgebiet gelegen ist und 45 Tage vor der Versendung keine Schweine zugekauft hat und

19

b) die Schweine vor der Versendung […] mit negativem Ergebnis auf Schweinepest untersucht worden sind.

20

[…]".

21

Auf europäischer Ebene liefen zu diesem Zeitpunkt die Vorbereitungen für den Erlass einer neuen, die ursprüngliche und dann mehrfach geänderte Entscheidung Nr. 2006/274/EG aufhebende Kommissionsentscheidung.

22

In einem Schreiben vom 05.05.2006 an die fünf Bezirksregierungen Os ordnete das XXX an: "Zur unmittelbaren Anwendung der bislang als Entwurf vorliegenden neuen EU-Entscheidung bitte ich folgendes zu beachten: […] Sofortiges Stand-Still für alle Nutz- und Zuchtschweine im Kerngebiet und Weisung an die zuständigen Behörden, bis auf weiteres keine Verbringungsgenehmigungen zu erteilen bzw. erteilte Genehmigungen zu widerrufen."

23

Das XXX bestätigte diesen sog. Stand-Still mit einem weiteren Schreiben an die Bezirksregierungen vom 15.05.2006. Dessen Text lautete auszugsweise: "Im Hinblick auf die derzeit laufenden Gespräche bei der Europäischen Kommission über Schutzmaßnahmen gegen eine mögliche Weiterverbreitung der Klassischen Schweinepest im Münsterland, mache ich darauf aufmerksam, dass das vorab verfügte ‚Stand-still’ für Zucht- und Nutzschweine im Kerngebiet solange gilt, bis die entsprechende EG-Entscheidung förmlich notifiziert worden ist. Ich rechne mit einem Zeithorizont von nur wenigen Tagen."

24

Der Kläger erhielt mit Schreiben vom 11.05.2006 den Auftrag des Vermarkters, insgesamt 65 Jungsauen an verschiedene Betriebe in O auszuliefern. Hieraufhin beantragte er mit Schreiben vom 12.05.2006 bei dem Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt des Landkreises X eine Ausnahmegenehmigung zur Auslieferung der Tiere.

25

Dieser Antrag wurde durch Bescheid des Landrates X am 16.05.2006 abgelehnt. Zur Begründung wurde auf die Anweisung des XXX verwiesen, wonach "bis zur Notifizierung einer EU-Entscheidung keine Ausnahmegenehmigungen zum Verbringen von Zucht- und Nutztieren zu erteilen seien". Die Begründung wies ferner darauf hin, dass diese Maßnahme dazu diene, die Weiterverbreitung der Schweinepest zu verhindern und weiteren Restriktionen in Form von Handelsbeschränkungen vorzubeugen. Außerdem enthielt der Bescheid folgende Formulierung: "Ich gehe jedoch davon aus, dass in wenigen Tagen Handelserleichterungen beschlossen werden, so dass dann über ihren Antrag – soweit er aufrecht erhalten bleibt – neu entschieden werden kann."

26

Der Kläger legte gegen den ablehnenden Bescheid unter dem 18.05.2006 Widerspruch ein. Seinen Widerspruch begründete er u.a. damit, dass die Schweinepest-Schutzverordnung rechtswidrig sei, weil sie die den Restriktionen unterliegenden Gebiete willkürlich und nicht sachgerecht festlege. Der Widerspruch wurde am 05.01.2007 vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz O wegen zwischenzeitlich eingetretener Erledigung als unzulässig zurückgewiesen.

27

Die neue Entscheidung der Kommission, die abgewartet werden sollte, erging am 15.05.2006 (Nr. 2006/346/EG) und wurde am 16.05.2006 im Amtsblatt veröffentlicht. Sie sah ein grundsätzliches Verbringungsverbot für Schweine im Regierungsbezirk N vor. Nach Art. 2 Abs. 2 lit. b) der Entscheidung konnten Ausnahmen für die Verbringung von Schweinen von einem Betrieb in den betroffenen Gebieten frühestens zum 16.05.2006 genehmigt werden.

28

Der Kläger behauptet, er habe aufgrund des Verbringungsverbotes den Auftrag vom 11.05.2006 nicht ausführen können. Nach Aufhebung des Verbotes habe er die 65 Tiere nicht mehr als Zuchttiere, sondern nur noch als Schlachttiere mit einem erheblichen Preisabschlag verkaufen können. Die Differenz zwischen dem Verkaufspreis einer Zuchtsau und eines Schlachttieres habe im Mai 2006 zwischen 90,- und 100,- Euro pro Tier betragen. Insgesamt sei ihm damit mindestens ein Schaden in Höhe der Klageforderung entstanden. Er ist der Auffassung, dass ihm dieser Schaden durch das beklagte Land zu erstatten sei, da die Weisungen des XXX, keine Ausnahmegenehmigungen zur Verbringung der Tiere mehr zu erteilen, rechtswidrig gewesen seien und damit eine Amtspflichtverletzung begründen würden.

29

Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land zu verurteilen, an ihn 5.500,- Euro zu zahlen.

31

Das beklagte Land beantragt,

32

die Klage abzuweisen.

33

Das beklagte Land beruft sich gegenüber den von dem Kläger geltend gemachten Ansprüchen auf die Einrede der Verjährung .

34

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Parteivorbringens wird auf den Inhalt der zwischen den Parteien gewechselten Schriftsätze nebst den zur Gerichtsakte gereichten Anlagen ergänzend Bezug genommen.

35

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

36

Die Klage ist unbegründet. Dem Kläger steht kein Schadensersatz- oder Entschädigungsanspruch aufgrund rechtswidrigen hoheitlichen Handelns zu. Auch auf einen Entschädigungsanspruch für rechtmäßige Maßnahmen lässt sich sein Begehren nicht stützen.

37

I.

38

Dem Kläger stehen keine Ansprüche wegen rechtswidrigem Hoheitshandeln zu. Es sind weder die rechtlichen Voraussetzungen für das Bestehen eines Amtshaftungsanspruchs gemäß § 839 Abs. 1 S. 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG noch diejenigen für einen Entschädigungsanspruch gemäß § 39 Abs. 1 lit. b) OBG NRW erfüllt.

39

1. Ein Anspruch aus Amtshaftung gemäß § 839 Abs. 1 S. 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG besteht nicht.

40

a) Es kann bereits nicht festgestellt werden, dass das beklagte Land durch den Erlass der "Stand-Still"-Weisung nicht nur eine gegenüber der Allgemeinheit, sondern gerade auch eine den Interessen des Klägers dienende Amtspflicht wahrgenommen hat.

41

Ob der Geschädigte i. S. des § 839 Abs. 1 BGB "Dritter” ist, richtet sich danach, ob die Amtspflicht - wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch - den Zweck hat, gerade sein Interesse wahrzunehmen. Nur wenn sich aus den die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der besonderen Natur des Amtsgeschäfts ergibt, dass der Geschädigte zu dem Personenkreis zählt, dessen Belange nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt und gefördert werden sollen, besteht ihm gegenüber bei schuldhafter Pflichtverletzung eine Schadensersatzpflicht. Hingegen ist anderen Personen gegenüber, selbst wenn die Amtspflichtverletzung sich für sie mehr oder weniger nachteilig ausgewirkt hat, eine Ersatzpflicht nicht begründet. Es muss mithin eine besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem geschädigten "Dritten” bestehen (BGH NJW 1977, 1875; NJW 1976, 186; NJW 1974, 1764). Dabei muss eine Person, der gegenüber eine Amtspflicht zu erfüllen ist, nicht in allen ihren Belangen immer als "Dritter” anzusehen sein. Vielmehr ist jeweils zu prüfen, ob gerade das im Einzelfall berührte Interesse nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt werden soll (BGH NJW 1974, 1764).

42

Vorliegend kann eine derart geforderte besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem Kläger nicht angenommen werden.

43

Bei der Weisung des XXX handelte es sich um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Verwaltungsvorschriften kommt aufgrund der durch sie eintretenden Selbstbindung der Verwaltung eine gesetzesähnliche Wirkung zu. Die bei ihrem Erlass bestehenden Amtspflichten sind hinsichtlich ihrer Drittbezogenheit deshalb nicht anders zu beurteilen als bei formellen Gesetzen und Rechtsverordnungen (BGH, NJW 1984, 2216, 2218). Gesetze und Verordnungen enthalten aber durchweg generelle und abstrakte Regeln. Dementsprechend nimmt der Gesetzgeber in der Regel nur Aufgaben wahr, die ihm gegenüber der Allgemeinheit obliegen und denen die Richtung auf bestimmte Personen und Personenkreise mangelt. Nur ausnahmsweise - etwa bei sogenannten Maßnahmegesetzen oder Einzelfallgesetzen - kann etwas anderes in Betracht kommen und können Belange bestimmter Einzelner berührt werden, so dass sie als "Dritte” i. S. des § 839 BGB angesehen werden könnten (vgl. NJW 1971, 1172).

44

Ein solcher Fall besonderer individueller Betroffenheit liegt hier nicht vor. Das anweisende Ministerium hat durch seine Weisung eine die Anwendung des § 2 Abs. 3 Schweinepest-Schutzverordnung betreffende generell-abstrakte Anordnung gegenüber den ausführenden Behörden getroffen. Die Anordnung diente erkennbar dem Zweck, im Hinblick auf die erwartete EU-Entscheidung sowie zur Vermeidung einer weiteren Verbreitung der Schweinepest eine einheitliche Handhabe hinsichtlich der Tiertransporte im Kerngebiet durch die Behörden herbeizuführen. Damit stellte die Weisung aber lediglich eine innerdienstliche Bestimmung dar, die sich nicht an oder gegen Einzelne richtete, sondern nur die Interessen der Gesamtheit berührte.

45

b) Unabhängig davon scheidet ein Anspruch gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG aber auch deshalb aus, da die Weisungen des XXX vom 05.05. und 15.05.2006 rechtmäßig waren.

46

Grundsätzlich müssen ermessensleitende Verwaltungsvorschriften den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung einhalten und dem Zweck der Ermächtigung entsprechen. Für die generelle Ermessensausübung durch abstrakt-generelle Verwaltungsanweisung gelten dabei dieselben Maßstäbe wie für Ermessensentscheidungen im Einzelfall (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2009, § 24 Rn. 31). Für die nordrhein-westfälischen Ordnungsbehörden besteht insoweit zusätzlich eine besondere Normierung in § 9 OBG NRW. Für eine Verwaltungsvorschrift, welche eine gleichmäßige Ermessensausübung gewährleisten soll, ist – solange wie hier keine Zweifel daran bestehen, dass nach wie vor mehrere Entscheidungen der Behörde im Rahmen der Ermessensausübung rechtmäßig sind, d.h. nicht bereits eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt - § 9 Abs. 2 OBG NRW maßgeblich. Hiernach kann die Aufsichtsbehörde zur zweckmäßigen Erfüllung der ordnungsbehördlichen Aufgaben insbesondere allgemeine Weisungen erteilen, um die gleichmäßige Durchführung einer Aufgabe zu sichern (lit.a.). Diesen Anforderungen ist das XXX gerecht geworden. Insbesondere waren die fraglichen Weisungen nicht unverhältnismäßig.

47

Bei der Beurteilung nicht unberücksichtigt bleiben dürfen die aufgrund des europarechtlichen Effektivitätsgrundsatzes zulässige Orientierung an der im Beratungsprozess befindliche neue Entscheidung der Kommission einerseits und die im Rahmen der Seuchenbekämpfung bestehenden erheblichen Prognoseunsicherheiten andererseits. Letztere rechtfertigen auch eine an Verdachtsmomenten orientierte Gefahrenvorsorge und eine gröbere, weil praxistaugliche Pauschalierung, wie sie beispielsweise mit der Orientierung an den Gebietsgrenzen der Regierungsbezirke durch die Kommissionsentscheidungen und deren Umsetzung in der Schweinepest-Schutzverordnung erfolgt war.

48

Für die Rechtmäßigkeit der Weisungen des Landesministeriums entscheidend ist jedoch, dass sich diese am Normzweck des § 2 Abs. 3 Schweinepest-Schutzverordnung orientierten und eine verhältnismäßige generelle Ermessensausübung hinsichtlich der Gewährung von Ausnahmegenehmigungen für Schweinetransporte im Gebiet des Regierungsbezirks N vorsahen.

49

Normzweck der Ausnahmegenehmigungsmöglichkeiten des § 2 Abs. 3 Schweinepest-Schutzverordnung ist die Zulassung wirtschaftlich sinnvoller Tierverbringungen in Fällen, in denen keinerlei Gefahr einer weiteren Seuchenverbreitung durch den Transport droht. Die engen gesetzlichen Voraussetzungen insbesondere für die Verbringung von Zucht- und Nutztieren und das Erfordernis einer behördlichen Einzelfallentscheidung zeigen, dass die Effektivität der Gefahrenabwehr im Vordergrund der Gesamtregelung des § 2 Schweinepest-Schutzverordnung stand. Das Interesse der betroffenen Landwirte an wirtschaftlich erforderlichen Transporten von Tieren wurde von dem anweisenden XXX nicht verkannt: Vielmehr wollte dieses mit dem Aussetzen sämtlicher Transporte bis zum Erlass der neuen Kommissionsentscheidung gerade auch drohende, für die Landwirte noch einschneidendere Maßnahmen verhindern.

50

Auch eine Unverhältnismäßigkeit der Weisungen liegt nicht vor. Der Erlass der abzuwartenden Kommissionsentscheidung stand unmittelbar bevor – letztlich erging diese sogar am selben Tag wie die zweite Weisung des Ministeriums. Damit stand von vornherein fest, dass der vollständige "Stand-still" nur wenige Tage andauern würde. Das Ziel, die effektive Bekämpfung der Schweinepest auch für die Zukunft zu gewährleisten und eventuelle durch die Kommission neu angeordnete Beprobungen nicht übermäßig dadurch zu verkomplizieren, dass Schweine noch zwischen den Zuchtbetrieben ausgetauscht werden, konnte somit – jedenfalls für einen überschaubaren kurzen Zeitraum – als vorrangig angesehen werden gegenüber den nur kurzfristig orientierten wirtschaftlichen Interessen der Landwirte am Transport der Schweine.

51

2. Dem Kläger steht zudem kein Entschädigungsanspruch gemäß § 39 Abs. 1 lit. b) OBG NRW zu. Die Weisungen des XXX vom 05.05.2006 und vom 15.05.2006, welche die nachgeordneten Behörden anwiesen haben, bis zum Erlass der in Vorbereitung befindlichen Entscheidung der Kommission keine Ausnahmegenehmigungen nach § 2 Abs. 3 Schweinepest-Schutzverordnung zu erteilen, waren – wie bereits unter Ziffer. I.1.b) ausgeführt – rechtmäßig.

52

3. Ob eine Amtspflichtverletzung des Landrats X nach dem 16.05.2006 im Rahmen der ihm als Kreisordnungsbehörde übertragenen Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr vorgelegen hat, bedurfte vorliegend keiner Prüfung, da das beklagte Land insoweit nicht passivlegitimiert ist.

53

II.

54

Der Kläger kann seinen Anspruch auch nicht auf § 39 Abs. 1 lit. a) OBG NRW oder das Institut des enteignenden Eingriffs zum Ausgleich unvorhersehbarer und unzumutbarer Nebenfolgen eines rechtmäßigen hoheitlichen Handelns stützen.

55

1.

56

Der Anspruch gemäß § 39 Abs. 1 lit. a) OBG NRW ist subsidiär gegenüber spezialgesetzlichen Regelungen, vgl. § 39 Abs. 3 OBG NRW, und wird deshalb von den insoweit abschließenden Sonderregelungen der §§ 66 ff. TierSG zur Entschädigung für Tierverluste verdrängt. Danach ist aus dem Umstand, dass dem von einer staatlichen Maßnahme auf Grund des Tierseuchengesetzes Betroffenen nur im Falle der Tötung des Tierbestandes ein Entschädigungsanspruch zuerkannt wird, abzuleiten, dass für die anderen Fälle, in denen es nicht zu einer Tötung kommt bzw. eine Tötung nicht angeordnet wird, grundsätzlich kein Anspruch auf Entschädigung bestehen soll (vgl. OLG Rostock, NVwZ 2000, 474 ff.). Unabhängig davon würde ein Entschädigungsanspruch des Klägers gemäß § 39 Abs. 1 lit. a) aber auch voraussetzen, dass der Kläger als Nichtstörer in Anspruch genommen worden wäre. Dies war jedoch vorliegend gerade nicht der Fall, da der Kläger als Eigentümer des Ferkelzuchtbetriebes Zustandsstörer im Sinne des § 18 OBG NRW war.

57

2.

58

Ein Anspruch nach den Grundsätzen über den enteignenden Eingriff besteht für den Kläger ebenfalls nicht. Dieser allgemeine Aufopferungsanspruch gewährt eine Entschädigung lediglich für Fälle einer rechtmäßigen Beeinträchtigung des Eigentums i.S.d. Art. 14 GG, die zu einem Sonderopfer als unvorhersehbare und unzumutbare Zufallsfolge des Eingriffs führen. Ein Verbringungsverbot für Schweine, das der Gefahrenvorsorge dient, liegt jedoch im Bereich der Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums (OLG Rostock, NVwZ 2000, 474 ff.). Insbesondere ist beim Kläger auch kein die Zumutbarkeitsschwelle überschreitendes Sonderopfer eingetreten.

59

Die Kostenentscheidung folgt aus § 91 Abs. 1 S. 1 ZPO.

60

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 S. 1 und 2 ZPO.

61

Der Streitwert wird auf 5.500,00 Euro festgesetzt.