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Tatbestand:

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Die Klägerin beantragte am 31. Mai 2005 bei der Beklagten, ihr verbindliche Ursprungsauskünfte hinsichtlich der Herstellung von Stahlseilen in Werken in der Demokratischen Volksrepublik Korea (Nordkorea) aus Litzen mit Ursprung in der Volksrepublik China (China) zu erteilen. Die verzinkten und nicht überzogenen Litzen aus mehreren Drähten aus unlegiertem Kohlenstoffstahl werden in Nordkorea auf Verseilmaschinen zu einem Stahlseil verarbeitet. Dieses Stahlseil weist entweder keine Seele (Einlage) oder eine Seele aus einer Litze, einem Seil, einem Naturfaserstoff oder aus Kunststoff auf. Die Stahlseile werden je nach ihrem späteren Verwendungszweck abgelängt, gespleißt, verpresst, imprägniert, endlos gelegt, verknotet und/oder mit Beschlägen versehen.

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Mit fünf verbindlichen Ursprungsauskünften vom 11. Januar 2006 entschied die Beklagte, dass der nichtpräferenzielle Ursprung der Stahlseile in China sei. Eine wesentliche Be- oder Verarbeitung der Litzen finde in Nordkorea nicht statt, weil die hergestellten Erzeugnisse nicht in eine andere Position der Kombinierten Nomenklatur (KN) einzureihen seien als die Litzen.

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Gegen diese Auskünfte legte die Klägerin Einspruch ein, mit dem sie vorbrachte: Art. 24 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 (Zollkodex - ZK -) des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl EG Nr. L 302/1) setze nach seinem Wortlaut, seiner Entstehungsgeschichte und seinem Zweck keinen Positionswechsel voraus. Das Erfordernis eines Positionswechsels für eine ursprungsbegründende Be- oder Verarbeitung ergebe sich auch nicht aus anderen Rechtsvorschriften. Die Listenregeln der Europäischen Kommission hätten keine Gesetzeskraft, seien mangels Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union unverbindlich und widersprächen der bisherigen Verwaltungspraxis. Art. 24 ZK sei keiner starren Auslegung zugänglich. Ein Positionswechsel könne allenfalls ein Indiz für die Herstellung eines neuen Erzeugnisses sein.

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Die Beklagte wies den Einspruch mit Entscheidung vom 17. Mai 2006 zurück und führte aus: Die zur Herstellung der Stahlseile in Nordkorea verwendeten Litzen chinesischen Ursprungs seien wie die Seile der Pos. 7312 KN zuzuweisen. Der nach den Listenregeln der Europäischen Kommission für die Annahme einer wesentlichen Be- oder Verarbeitung erforderliche Positionswechsel liege deshalb nicht vor. Die Listenregeln seien im Internet veröffentlicht und wie die Erläuterungen zur Kombinierten Nomenklatur als maßgebliche Erkenntnismittel, an welche die Zollbehörden der Mitgliedstaaten gebunden seien, heranzuziehen. Darüber hinaus werde auch in Art. 37 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 (ZK-DVO) der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl EG Nr. L 253/1) im Bereich der Spinnstoffe und Waren daraus auf das Erfordernis eines Positionswechsel hingewiesen.

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Die Klägerin hat am 13. Juni 2006 Klage erhoben, mit der sie vorträgt: Aus dem Erfordernis eines Positionswechsels für bestimmte andere Waren in Art. 37 Unterabs. 1 und Art. 39 ZK-DVO könne keine allgemeine Geltung dieser Voraussetzung hergeleitet werden. Die differenzierte Bewertung einzelner Waren in Anhang 11 zur ZK-DVO lasse vielmehr darauf schließen, dass grundsätzlich kein Positionswechsel für die Annahme einer ursprungsbegründenden Be- oder Verarbeitung erforderlich sei. Das Erfordernis eines Positionswechsels gelte daher nur ausnahmsweise, wenn dies durch eine Verordnung angeordnet werde. Die Listenregeln der Europäischen Kommission, die im Internet nur in englischer Sprache verfügbar seien, seien nicht mit den Erläuterungen zur Kombinierten Nomenklatur zu vergleichen, weil sie nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden seien.

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Die Klägerin beantragt,

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1. die Beklagte unter Aufhebung ihrer verbindlichen Ursprungsauskünfte vom 11. Januar 2006 in der Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 17. Mai 2006 zu verpflichten, ihr verbindliche Ursprungsauskünfte des Inhalts zu erteilen, dass in Nordkorea aus Litzen mit Ursprung in China hergestellte Stahlseile ohne Seele (Einlage) oder mit einer Seele aus einer Litze, einem Seil, einem Naturfaserstoff oder aus Kunststoff nichtpräferenziellen Ursprung in Nordkorea haben;
2. hilfsweise die Revision zuzulassen
3. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt sie vor: Die Listenregeln der Europäischen Kommission seien einheitlich von den Zollbehörden in der Gemeinschaft anzuwenden, auch wenn sie nicht im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden seien. Im Ausschuss für den Zollkodex - Fachbereich Ursprung - seien die Vertreter der Mitgliedstaaten mehrfach auf die Listenregeln hingewiesen worden.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Die Klage ist begründet. Die verbindlichen Ursprungsauskünfte vom 11. Januar 2006 in der Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 17. Mai 2006 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 101 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung - FGO -). Die Klägerin hat nach Art. 12 Abs. 1 ZK einen Anspruch auf die Erteilung verbindlicher Ursprungsauskünfte des Inhalts, dass in Nordkorea aus Litzen mit Ursprung in China hergestellte Stahlseile ohne Seele (Einlage) oder mit einer Seele aus einer Litze, einem Seil, einem Naturfaserstoff oder aus Kunststoff nichtpräferenziellen Ursprung in Nordkorea haben.

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Die von der Klägerin begehrte Klärung des nichtpräferenziellen Ursprungs der Stahlseile richtet sich gemäß Art. 12 Abs. 2 Unterabs. 3 ZK nach den Art. 22 ff. ZK. Da die Stahlseile nicht vollständig in Nordkorea hergestellt werden, können sie einen nichtpräferenziellen Ursprung in Nordkorea nur nach Art. 24 ZK erwerben. Nach dieser Bestimmung ist eine Ware, an deren Herstellung - wie im Streitfall - zwei oder mehrere Länder beteiligt sind, Ursprungsware des Landes, in dem sie der letzten wesentlichen und wirtschaftlich gerechtfertigten Be- oder Verarbeitung unterzogen werden, die in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen wird und zur Herstellung eines neuen Erzeugnisses führt oder eine bedeutende Herstellungsstufe darstellt. Anders als die Beklagte meint, ist allein der Umstand, dass sowohl die Litzen als auch die daraus hergestellten Stahlseile der Pos. 7312 KN zuzuweisen sind, nicht ausschlaggebend für die Beantwortung der Frage, ob eine ursprungsbegründende wesentliche Be- oder Verarbeitung der Litzen in Nordkorea stattfindet. Da die Kombinierte Nomenklatur für eigene Zwecke und nicht für die Bestimmung des Ursprungs von Waren geschaffen wurde, genügt es nicht, die Kriterien für die Bestimmung des Warenursprungs der tariflichen Einreihung der verarbeiteten Erzeugnisse zu entnehmen. Die Bestimmung des Ursprungs muss vielmehr auf einer objektiven und tatsächlich feststellbaren Unterscheidung zwischen dem Ausgangserzeugnis und dem aus der Be- oder Verarbeitung hervorgegangenen Erzeugnis beruhen, bei der wesentlich auf die spezifischen Beschaffenheitsmerkmale eines jeden Erzeugnisses abzustellen ist (Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften - EUGH -, Urteil vom 26. Januar 1977 Rs. 49/76, Slg. 1977, 41 Rdnr. 5). Zudem bestätigen die andere Waren betreffenden Art. 37 Unterabs. 2, 38 und 39 ZK-DVO, dass ein Positionswechsel allein nicht geeignet ist, eine ursprungsbegründende Be- oder Verarbeitung anzunehmen. Ein Positionswechsel kann allenfalls ein Indiz für die Annahme einer ursprungsbegründenden Be- oder Verarbeitung sein (Witte/Prieß, ZK, 4. Aufl., Art. 24 Rdnr. 10; Harings in Dorsch, Zollrecht, ZK Art. 24 Rdnr. 16). Soweit der EuGH in seinem Urteil vom 21. Juli 2005 Rs. C-515/03 (Slg. 2005, I-7355 Rdnr. 31) für die Beantwortung der Frage, ob eine wesentliche Verarbeitung i.S. des Art. 24 ZK stattgefunden hat, beiläufig auch auf einen Wechsel der Tarifposition abgestellt hat, war dies für ihn ersichtlich nur eines von mehreren herangezogenen Beurteilungskriterien.

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Die von der Beklagten herangezogenen Listenregeln der Europäischen Kommission, die für die Annahme einer ursprungsbegründenden Be- oder Verarbeitung von Waren der Pos. 7312 KN ausschließlich auf einen Positionswechsel abstellen, sind mit der Rechtsprechung des EuGH (Urteil in Slg. 1977, 41 Rdnr. 5) nicht zu vereinbaren und können daher nicht herangezogen werden. Bei diesen Listenregeln handelt es sich nicht um einen verbindlichen Rechtsakt i.S. des Art. 249 Unterabs. 2 bis 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG). Nichts anderes ergibt sich aus der von den Vertretern der Beklagten in der mündlichen Verhandlung überreichten Ausschussvorlage der Europäischen Kommission vom 5. April 2006. Darin wird vielmehr allgemein zu Erläuterungen und Leitlinien ausgeführt, dass diese nicht rechtsverbindlich seien (Rdnr. 7 ff.). Soweit sich die Europäische Kommission vorbehalten hat, im Falle einer "Verletzung der in den Erläuterungen/Leitlinien dargelegten Auslegung" ein Vertragsverletzungsverfahren gegen den betreffenden Mitgliedstaat einzuleiten (Rdnr. 13 der Ausschussvorlage), ändert dies nichts an der rechtlichen Unverbindlichkeit der Listenregeln. Mögen die Listenregeln der Europäischen Kommission auch eine einheitliche Anwendung der Ursprungsregelungen im Zollgebiet der Gemeinschaft bezwecken und daher gewisse Leitlinien für die Verwaltungen der Mitgliedstaaten darstellen, so sind sie doch in Ermangelung einer für einen Rechtsakt erforderlichen Form weder für die einzelstaatlichen Gerichte noch für den einzelnen Wirtschaftsteilnehmer verbindlich. Es kann zudem dahinstehen, ob die Listenregeln der Europäischen Kommission mit den Erläuterungen zur Kombinierten Nomenklatur gleichgesetzt werden können. Denn auch diese Erläuterungen sind letztlich keine verbindlichen Erkenntnismittel für die Auslegung der einzelnen Tarifpositionen der Kombinierten Nomenklatur (EuGH-Urteile vom 7. Februar 2002 Rs. C-276/00, Slg. 2002, I-1389 Rz. 22 sowie vom 4. März 2004 Rs. C-130/02, Slg. 2004, I-2121 Rdnr. 28) und können auf ihre Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des Gemeinsamen Zolltarifs überprüft werden (EuGH-Urteil vom 8. Juli 2004 Rs. C-400/03, Slg. 2004, I-6553 Rdnr. 15 f.).

16

Eine letzte wesentliche Be- oder Verarbeitung einer Ware i.S. von Art. 24 ZK ist anzunehmen, wenn das daraus hervorgegangene Erzeugnis besondere Eigenschaften besitzt und von einer spezifischen Beschaffenheit ist, die es vor der Be- oder Verarbeitung nicht hatte (EuGH-Urteil in Slg. 1977, Rdnr. 6; EuGH-Urteil vom 23. Februar 1984 Rs. 93/83, Slg. 1984, 1095 Rdnr. 13). Die Be- oder Verarbeitung muss zu einer qualitativen Änderung der Eigenschaften der Ausgangsware geführt haben, was eine erhebliche Änderung des Erzeugnisses voraussetzt (EuGH-Urteil in Slg. 1984, 1095 Rdnr. 13; EuGH-Urteil vom 15. Mai 2003 Rs. C-282/00, Slg. 2003, I-4741 Rdnr. 33). Daher liegt eine wesentliche Be- oder Verarbeitung insbesondere dann vor, wenn ein neues, originäres Erzeugnis hergestellt wird (EuGH-Urteile vom 31. Januar 1979 Rs. 114/78, Slg. 1979, 151 Rdnr. 11; vom 17. Oktober 2000 Rs. C-114/99, Slg. 2000, I-8823 Rdnr. 21). Maßgebend sind insoweit in erster Linie technische Kriterien, nur hilfsweise kann auf das Kriterium der Wertschöpfung abgestellt werden (EuGH-Urteile vom 13. Dezember 1989 Rs. C-26/88, Slg. 1989, 4253 Rdnr. 19 f.; vom 8. März 2007 Rs. C-447, 448/05, Rdnr. 26 f., Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern 2007, 100).

17

Geht man von diesen Grundsätzen aus, so kann es nach Überzeugung des Senats keinem Zweifel unterliegen, dass das Herstellen der Stahlseile in Nordkorea aus den Litzen eine letzte wesentliche Be- bzw. Verarbeitung i.S. des Art. 24 ZK darstellt. Durch das Zusammendrehen der Litzen auf den Verseilmaschinen entstehen neue Waren mit im Vergleich zu den Vorprodukten andersartigen Eigenschaften. Die fertigen Stahlseile, die aus mehreren Litzen zusammengedreht werden, weisen eine höhere Tragfähigkeit als die Litzen auf und sind daher geeignet, unmittelbar ihrem spezifischen Verwendungszweck entsprechend eingesetzt zu werden. Überdies wird durch die von der Klägerin im Verwaltungsverfahren vorgelegten Fotos (Bl. 67 ff. des Heftes 1 der Beklagten) verdeutlicht, dass der apparative Aufwand bei der Herstellung der Stahlseile nicht unerheblich ist, vielmehr den Einsatz eines mehr oder weniger umfangreichen Maschinenparks erfordert. Es kann daher nicht von bloßen Minimalbehandlungen gesprochen werden, so wie sie beispielhaft für die in Art. 36 ZK-DVO genannten Waren in Art. 38 ZK-DVO beschrieben werden.

18

Die Be- bzw. Verarbeitung der Litzen in Nordkorea ist auch wirtschaftlich gerechtfertigt, weil sie für die industrielle Verwendung der hergestellten Erzeugnisse (Stahlseile) erforderlich ist (EuGH-Urteil in Slg. 1977, 41 Rdnr. 3). Es ist zudem offensichtlich und wird von der Beklagten nicht in Abrede gestellt, dass die Be- bzw. Verarbeitung der Litzen in Nordkorea in einem dazu eingerichteten Unternehmen vorgenommen wird.

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Ob im Rahmen der Erteilung einer verbindlichen Ursprungsauskunft auch Art. 25 ZK angewendet werden kann, kann im Streitfall dahinstehen. Die Beklagte hat nicht vorgebracht, dass die Herstellung der Stahlseile in Nordkorea nur die Umgehung von Bestimmungen bezweckt, die in der Gemeinschaft für Waren bestimmter Länder gelten. Hierfür sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich.

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Der Senat sieht sich nicht veranlasst, den EuGH gemäß Art. 234 Unterabs. 2 EG um eine Vorabentscheidung zu ersuchen. Es ist offensichtlich, dass die Listenregeln der Europäischen Kommission rechtlich unverbindlich sind. Ferner ist durch die Rechtsprechung des EuGH geklärt, dass für die Frage, ob eine ursprungsbegründende Be- oder Verarbeitung vorliegt nicht allein auf einen Positionswechsel abgestellt werden kann.

21

Die Kostenentscheidung beruht auf § 135 Abs. 1 FGO. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren beruht auf § 139 Abs. 3 Satz 3 FGO. Der Senat hat nach § 115 Abs. 2 Nr. 1 FGO die Revision zugelassen.