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TATBESTAND

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I. Die Beigeladene erhielt ihre Zulassung als Rechtsanwältin am 19. April 2006. Am 5. Februar 2016 stellte sie einen Antrag auf Zulassung als Syndikus-Rechtsanwältin bei der Beklagten, und zwar für ihre Tätigkeit bei der JOB Service Beschäftigungsförderung M gGmbH (JSL), H-Straße, ##### M. Nach dem von der Beigeladenen vorgelegten Arbeitsvertrag vom 11. August 2010 erfolgte ihr Arbeitseinsatz zu Beginn ihrer Tätigkeit als „Juristin im Bereich Widerspruchs- und Klagebearbeitung", und zwar „im Aufgabenbereich der AGL M", also nicht bei der Arbeitgeberin selbst. Die AGL ist die Nachfolgeorganisation der früheren ARGE, durch die die Bundesagentur für Arbeit und die jeweiligen Kommunen (hier: die Stadt M) ihre Aufgaben nach dem SGB II gemeinsam erledigen. Mit Wirkung ab dem 1. März 2011 wurde diese Regelung dahin geändert, dass sich der Einsatz bei dem Jobcenter Arbeit und Grundsicherung M (AGL) nicht mehr auf die Bearbeitung von Widersprüchen und die Prozessvertretung bezieht, sondern auf interne Angelegenheiten (Selbstauskunft vom 22. Februar 2011).

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Die Abordnung an die AGL war zunächst befristet, seit dem 1. Januar 2012 ist sie unbefristet. Die Beigeladene ist dort seither ununterbrochen tätig.

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Nach der von der Beigeladenen vorgelegten Tätigkeitsbeschreibung vom 13. April 2016 ist sie bei fachlicher Unabhängigkeit im Bereich der Geschäftsführung der AGL „eingegliedert". Danach klärt sie Rechtsfragen, namentlich aus dem Bereich des allgemeinen Zivilrechts und des Sozialrechts, und setzt die sich daraus ergebenden Konsequenzen in den Teams der AGL um. Ferner berät sie die Geschäftsführung in Angelegenheiten der Personalvertretung und des Arbeitsrechts, insbesondere im Zusammenhang mit Kündigungen und Abmahnungen anderer Beschäftigter. Sie verhandelt und gestaltet Dienstvereinbarungen. Auch die Prüfung und Gestaltung von Miet-, Reinigungs-, Wartungs- und Versicherungsverträgen obliegt ihr. Sofern darüber Verhandlungen mit Unternehmen oder deren Vertretern, etwa Rechtsanwälten, notwendig sind, werden sie von der Beigeladenen in eigener

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Verantwortung geführt - einschließlich des Abschlusses außergerichtlicher Vergleiche.

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II. Vor der Entscheidung über die Zulassung als Syndikus-Rechtsanwältin hörte die Beklagte die Klägerin an, die sich mit Schreiben vom 14. Juni 2016 ablehnend äußerte:

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  Abgesehen davon, dass die dauerhafte Abordnung, also der Einsatz bei einem Dritten, gegen § 1 Abs. 1 S. 2 AUG in der seit dem 1. Dezember 2011 geltenden Fassung verstoße, sei die Zulassung der Beigeladenen als Syndikus-Rechtsanwältin nicht mit § 46 Abs. 5 BRAO vereinbar. Denn danach sei die Beratungs- und Vertretungsbefugnis des Syndikus grundsätzlich auf Rechtsangelegenheiten des Arbeitgebers beschränkt und erfasse darüber hinaus lediglich die weiteren in Nummern 1 bis 3 genannten Sondersachverhalte. Die (jedenfalls dauerhafte) Erbringung der vertraglich geschuldeten Tätigkeit nicht beim Vertragspartner, also dem Arbeitgeber, sondern bei einem Dritten, sei darin nicht erwähnt. Für sonstige Dritte, auch im Rahmen der Arbeitnehmerüberlassung, dürfe der Syndikus daher nicht tätig werden.

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  Selbst wenn man das beiseite lasse, müssten die Voraussetzungen einer anwaltlichen Tätigkeit sowohl beim Arbeitgeber als auch beim Leistungsempfänger vorliegen, zumal dieser auch das Direktionsrecht ausübe. Die Voraussetzungen des § 46 Abs. 3 BRAO lägen aber, wie sich schon aus der Tätigkeitbeschreibung ergebe, nicht vor. Auch sei die Befugnis zu verantwortlichem Auftreten nach außen nicht gegeben. Eine entsprechende Befugnis setze zumindest eine von Arbeitgeberseite erteilte Vollmacht voraus, die als Syndikus gefertigten Schreiben und Schriftsätze nach innen und außen verantwortlich zu zeichnen. Eine solche Vollmacht liege hier weder vom Job-Center noch von der JLS vor.

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III. Dennoch entschied die Beklagte durch Bescheid vom 12. August 2016 im Sinne der Beigeladenen.

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IV. Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Klägerin vom 12. August 2016 aufzuheben,

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V. Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält den Zulassungsbescheid aus den Gründen des Bescheides für rechtens.

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ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE

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I. Die fristgerecht erhobene Klage ist auch im Übrigen zulässig. Gegen den Bescheid der Beklagten ist ohne Durchführung eines Vorverfahrens (§ 68 VwGO, § 110 JustG NRW) Anfechtungsklage zulässig und statthaft (§ 42 VwGO, § 112 c Abs. 1 BRAO). Der Anwaltsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen ist für die Klage zuständig (§ 112 a BRAO).

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II. Die Klage ist auch begründet. Die Beklagte hat der Beigeladenen die Zulassungzur Syndikus-Rechtsanwältin zu Unrecht erteilt.

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1. Der Zulassungsbescheid ist zwar formell rechtmäßig.

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Über den Antrag der Beigeladenen vom 9. Januar 2016 auf Zulassung als Syndikus-Rechtsanwältin hat die Beklagte als örtlich zuständige Rechtsanwaltskammer nach Anhörung des Trägers der Rentenversicherung entsprechend § 46a Abs. 2 S. 1 BRAO entschieden.

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2. Der Zulassungsbescheid ist aber materiell rechtswidrig.

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Die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft als Syndikus-Rechtsanwältin ist gemäß § 46a Abs. 1 BRAO auf Antrag nämlich nur dann zu erteilen, wenn

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a.) die allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen zum Beruf des Rechtsanwalts gemäß § 4 BRAO erfüllt sind,

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b.) kein Zulassungsversagungsgrund nach § 7 BRAO vorliegt und

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c.) die Tätigkeit den Anforderungen des § 46 Abs. 2 bis 5 BRAO entspricht.

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Da es sich um eine gebundene Entscheidung handelt, wäre die Zulassung zu erteilen, lägen die Voraussetzungen des § 46a Abs. 1 BRAO vor. Das ist indessen nicht der Fall.

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3. Im Einzelnen:

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a.) Die Voraussetzungen für den Zugang zum Beruf des Rechtsanwaltes gemäß §4 BRAO liegen zwar vor. Die Beigeladene ist seit dem 19. April 2006 bei der Beklagten zugelassene Rechtsanwältin.

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b.) Es liegen jedoch Gründe für die Versagung der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft gemäß § 7 Nr. 8 BRAO vor. Nach dieser Norm ist die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft zu versagen, wenn der Bewerber eine Tätigkeit ausübt, die mit dem Beruf des Rechtsanwalts, insbesondere seiner Stellung als unabhängiges Organ der Rechtspflege, nicht vereinbar ist oder das Vertrauen in seine Unabhängigkeit gefährden kann.

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Die Regelung greift in die Freiheit der Berufswahl (Art. 12 I GG) ein, die grundsätzlich auch das Recht umfasst, mehrere Berufe zu wählen und nebeneinander auszuüben (BVerfGE 87, 287, 316). Gegen die gesetzliche Beschränkung der Berufswahl durch die Zulassungsschranke in § 7 Nr. 8 BRAO bestehen indes keine verfassungsrechtlichen Bedenken; sie dient - wie die entsprechende Vorschrift über den Widerruf der Zulassung in § 14 Abs. 2 Nr. 8 BRAO - der Funktionsfähigkeit der Rechtspflege (BVerfGE 87, 287, 321; BGH, Beschl. vom 15. Mai 2006, AnwZ (B) 41/05 – NJW 2006, 2488, 2489). Das Ziel der Regelungen besteht darin, die fachliche Kompetenz und Integrität sowie ausreichenden Handlungsspielraum der Rechtsanwälte zu sichern sowie die notwendigen Vertrauensgrundlagen der Rechtsanwaltschaft zu schützen (BVerfGE 87, 287, 321). Daher kommt es bei der Frage der Vereinbarkeit des Anwaltsberufes mit anderen Tätigkeiten nicht nur auf die Integrität des einzelnen Bewerbers und die Besonderheiten seiner beruflichen Situation an; selbst wenn diese im Einzelfall durchaus günstig beurteilt werden könnten, muss darüber hinausgehend berücksichtigt werden, ob die Ausübung des zweiten Berufs beim rechtssuchenden Publikum begründete Zweifel an der Unabhängigkeit und Kompetenz eines Rechtsanwalts wecken müsste und dadurch das Ansehen der Rechtsanwaltschaft insgesamt in Mitleidenschaft gezogen würde (BVerfGE 87, 287, 320 f.). Insbesondere kann eine Anstellung des Rechtsanwalts im öffentlichen Dienst wegen der damit verbundenen „Staatsnähe" mit dem Berufsbild der freien Advokatur unvereinbar sein (BVerfGE 87, 287, 321 und 324; BVerfG BRAK-Mitt. 2007, 12, 123 [zu § 14 Abs. 2 Nr. 5 BRAO]). Ob der Gesichtspunkt der „Staatsnähe" auch in einem konkreten Fall die Versagung der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft rechtfertigt oder ob die Beschränkung der Berufswahlfreiheit für den Betroffenen unzumutbar ist, hängt von der Würdigung der Umstände des Einzelfalles unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit ab: Der öffentliche Dienst ist weit gefächert, seine vielfältigen Anforderungen und Dienstleistungen verlangen eine differenzierte Bewertung (BVerfGE 87, 287, 324). Die Rechtsprechung wird dem gerecht, indem sie auf die Art des Aufgabenbereichs und die Bedeutung der Anstellungskörperschaft abstellt. Es wird zur Bejahung des Versagungsgrundes verlangt, dass aus Sicht des rechtssuchenden Publikums wenigstens die Möglichkeit besteht, die Unabhängigkeit des Rechtsanwalts sei durch Bindungen an den Staat beeinträchtigt.

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Prüft man das Tätigkeitsfeld der Beigeladenen anhand dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben, so ergibt sich Folgendes:

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ba.) In Bezug auf die außergerichtliche Bearbeitung von hausinternen Konfliktlagen, namentlich bei Abmahnungen und/oder Kündigungen anderer Beschäftigter, und die verwaltungsinterne Rechtsberatung und -gestaltung, von der die Beigeladene bei ihrer Anhörung vor dem erkennenden Senat berichtete (Klärung von Rechtsfragen nach dem BPersVG; Organisation innerbehördlicher Angelegenheiten, wie etwa Errichtung des Personalrats und Entwurf von Arbeitszeitregelungen; rechtliche Beratung der Bereichsleitung und der Teams vornehmlich in Fragen des Sozialrechts), mag man bei isolierter Betrachtung und unter Zurückstellung von Zweifeln zu Gunsten der Beigeladenen - und damit der Beklagten - noch annehmen können, dass dadurch eine besondere Staatsnähe (i. S. einer herausgehobenen Stellung) noch nicht zum Ausdruck kommt - immerhin könnten diese Tätigkeiten jedenfalls teilweise auch durch externe Berater erledigt werden. Es ist auch nicht zu übersehen, dass die konkrete Verwaltungsorganisation anders ist, als etwa im Fall BGH v. 26. November 2007, AnwZ (B) 99/06: Die Anstellungskörperschaft war eine Gemeinde mit lediglich 2000 Einwohnern und insgesamt nur 11 Angestellten; der Antragsteller leitete das Hauptamt, das Personal-, Ordnungs-, Standes- und Bauamt. Hier gingen der BayAGH als Vorinstanz und der BGH nicht zuletzt wegen der Bündelung der hoheitlichen Aufgaben von einer herausgehobenen Stellung des Antragstellers aus: Er werde in der gemeindlichen Öffentlichkeit als derjenige wahrgenommen, der neben dem Bürgermeister „das Sagen" habe. Das alles spricht, was der Senat nicht übersieht, eher für die Rechtmäßigkeit des Bescheides der Beklagten.

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bb.) Anders verhält es sich aber vor allem in Bezug auf die außergerichtliche wie gerichtliche Vertretung der AGL. Hier tritt die Beigeladene nach ihrem Bekunden in von ihr sogenannten „Amtshaftungsfällen" auf, womit zivilrechtliche Ansprüche von Kunden der AGL gemeint sind, etwa wenn eine Mietkaution nicht rechtzeitig gezahlt wurde und daher das Wohnraummietverhältnis zu einem Kunden seitens des Vermieters gekündigt wurde. Als weiteres Beispiel nannte die Beigeladene Auseinandersetzungen in Unterhaltsheranziehungssachen, namentlich nach dem Unterhaltsvorschussgesetz. Lasse sich jeweils keine Einigung erzielen, trete sie für die AGL vor dem Amtsgericht auf. Vergleiche kann sie selbstständig abschließen. Gleiches gelte bei verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten. Insofern verfüge sie über eine General-terminsvollmacht für Streitigkeiten vor dem Verwaltungsgericht. Den Umfang ihrer diesbezüglichen Tätigkeiten gibt die Beigeladene mit 10% bis 15% an. Der Senat hat keinen Anlass, an der Richtigkeit dieser Erklärungen zu zweifeln.

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Grundsätzlich ist ein Angestelltenverhältnis im öffentlichen Dienst mit der Tätigkeit eines Rechtsanwaltes nicht zu vereinbaren, wenn es die Repräsentation einer staatlichen Stelle nach außen mit sich bringt - wie etwa Prozessvertretungen (so auch Hoor AnwBI 2000, 83, 84; Senatsentscheidung 1 AGH 41/08). Die Tätigkeitsverbote in § 45 BRAO oder das Verbot der Wahrnehmung widerstreitender Interessen in § 43a Abs. 4 BRAO ändern daran nichts. Sie schützen den Mandanten, verhindern aber nicht, dass der Rechtsanwalt zugleich als „behördlicher Repräsentant" wahrgenommen wird. So kann durchaus der Eindruck entstehen, dass die Beigeladene jedenfalls im juristischen Bereich des Sozialrechts „das Sagen hat", was wiederum die naheliegende Gefahr begründet, dass Mandanten der Antragstellerin oder deren Gegner sich vorstellen werden, die insoweit durchaus herausgehobene Stellung der Beigeladenen bei der AGL und die damit womöglich verbundenen Kontakte der Beigeladenen zu anderen Stellen könnten die Beigeladene in die Lage versetzen, mehr für ihre Mandanten zu bewirken als andere Rechtsanwälte; vgl. zu diesem Aspekt BGH v. 26. November 2007, AnwZ (B) 99/06. Allein schon daraus ergibt sich die Unvereinbarkeit der Tätigkeit der Beigeladenen mit dem Beruf der Rechtsanwältin und erst recht in Gesamtschau mit den oben unter ba.) aufgeführten Feststellungen. Die konkrete Verwaltungstätigkeit der Beigeladenen würde in den Augen der Rechtssuchenden deren anwaltliche Unabhängigkeit beeinträchtigen.

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c.) Aus den vorgenannten Gründen kann offen bleiben, ob die übrigen Voraussetzungen des § 46a BRAO vorliegen, insbesondere, ob die Beigeladene überhaupt „im Rahmen (des) Arbeitsverhältnisses für (den) Arbeitgeber anwaltlich tätig" ist. Immerhin wird zu bedenken sein, dass die JSL, nach dem Vertrag vom 11. August 2010 und der gleich lautenden Bekundung der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, als deren Arbeitgeberin jene einem Dritten überlässt, nämlich der AGL. Es liegt also ein Dreiecksverhältnis vor, wobei die Arbeitgeberin ihre Arbeitnehmerin einem Dritten zur Verfügung stellt. Die Beigeladene ist zwar für ihre Arbeitgeberin „als Justiziarin bei der AGL" (= ARGE) tätig, aber ob sie damit anwaltliche Tätigkeiten für ihre Arbeitgeberin ausübt, ist zweifelhaft: Denn im Verhältnis zu ihrer Arbeitgeberin dürfte sie kaum rechtliche Beratungen vornehmen, keine Rechtsangelegenheiten entscheiden, keine Rechtsverhältnisse gestalten und vor allem nicht über die Befugnis verfügen, ihre Arbeitgeberin nach außen zu vertreten - sofern der Begriff des Arbeitgebers in § 46a BRAO nicht faktisch zu verstehen sein sollte. Dagegen könnte indessen § 46 Abs. 5 BRAO sprechen, der in Nrn. 1 bis 3 schon Sondertatbestände für Ausnahmen enthält, und abgesehen davon, dass deren tatbestandlichen Voraussetzungen - eindeutig - nicht vorliegen, das methodische Prinzip gelten dürfte, dass Ausnahmetatbestände eng auszulegen sind.

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III. Die Nebenentscheidungen folgen aus §§ 112c BRAO, 154, 162 Abs. 3 VwGO und §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Festsetzung des Geschäftswertes beruht auf §§ 194 Abs. 1 und 2 BRAO, 52 GKG. Da es sich bei der Zulassung zur Syndikus-Rechtsanwältin um die Zweitzulassung der Beigeladenen handelt, hat der Senat den Streitwert - ausgehend von §194 Abs. 2 BRAO - entsprechend abgesenkt.

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IV. 1. Ein Anlass, die Berufung nach § 112c Abs. 1 BRAO i. V. m. § 124 VwGO zuzulassen, besteht nicht. Weder weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf noch hat die Rechtssache grundsätzliche

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Bedeutung (§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BRAO).

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2. Ein Fall der Divergenz nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 BRAO ist ebenfalls nicht gegeben, weil das Urteil des Senats tragend weder von der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesverfassungsgerichts oder des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes abweicht.

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3. Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich an die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag ist bei dem Anwaltsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Heßlerstr. 53, 59065 Hamm, zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Bundesgerichtshof, Herrenstr. 45a, 76133 Karlsruhe, einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen,

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  wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

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  wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

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  wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

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  wenn das Urteil von einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

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  wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

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Vor dem Bundesgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Das gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Ferner sind die in § 67 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 bis 7 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen. Ein nach dem Vorstehenden Vertretungsberechtigter kann sich selbst vertreten; es sei denn, dass die sofortige Vollziehung einer Widerrufsver-fügung angeordnet und die aufschiebende Wirkung weder ganz noch teilweise wiederhergestellt worden ist. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

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4. Die Festsetzung des Geschäftswertes ist unanfechtbar.